郊區(qū)新城的再生規(guī)劃與治理

關鍵詞：郊區(qū)新城；再生；規(guī)劃；治理；日本

0 引言

新城是承載城市人口和功能疏解的重要空間，20世紀80年代開始，中國城市大規(guī)模的郊區(qū)新城建設興起，至2019年，中國新城數(shù)量已達3 285個[1]。新城成為引領城市發(fā)展的先驅(qū)，但也暴露出過度擴張、發(fā)展不足和土地粗放開發(fā)利用引致的“鬼城”“空城”等問題[2]。自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出以集約緊湊型開發(fā)模式為城市發(fā)展目標，新城的內(nèi)涵式集約發(fā)展成為緊迫命題。另外，近年中國局部城市受到人口收縮和老齡化的沖擊[3]，其郊區(qū)新城在經(jīng)歷快速擴張?zhí)畛浜螅赡芤鄷呦蛟鲩L趨緩甚至衰退階段，從而加劇新城空心的問題，亟需謹慎的規(guī)劃和精細的治理。

伴隨人口的爆發(fā)式增長，第二次世界大戰(zhàn)后的日本城市在高度經(jīng)濟增長期出現(xiàn)了人口過度向大城市集中、住宅短缺的問題。1950年代開始，日本在東京首都圈等大都市周邊郊區(qū)陸續(xù)推進大規(guī)模的新城建設來緩解上述問題。至2014年，日本全國新城面積已占城市總建成面積的13.1%[4]。但是，日本自2007年進入人口縮減時代，這些郊區(qū)新城也出現(xiàn)了人口流失、老齡化的現(xiàn)象[5]。一方面，都心區(qū)①在2002年《都市再生特別措施法》實施后多被劃定為都市再生緊急整備區(qū)[6]52，都心區(qū)逐漸成為近年的投資重點區(qū)域，加之泡沫經(jīng)濟后城市中心地價下降的影響，人口開始向都心區(qū)回流[7]133。另一方面，人口密集區(qū)外的郊區(qū)新城往往在人口數(shù)量尚未達到規(guī)劃目標時就開始下降，面臨比都心區(qū)更棘手的衰退，并伴有設施老舊化、土地空置、住宅廢棄、社區(qū)崩壞等不良后果，被稱為“老新城”（Old New Town）問題。針對此，日本積極采取了基于多主體的規(guī)劃策略，自上而下制定了新城再生指導規(guī)劃和行動手冊等，并自下而上推進再生治理項目，以期實現(xiàn)更加集約和可持續(xù)的新城再生長。

雖然中國新城暫未面臨“老新城”的困境，日本新城的再生規(guī)劃及其治理研究將對中國的緊湊化新城建設、避免新城陷入收縮時期的急劇空心化困境具有有益的借鑒意義。目前，我國對日本新城的研究主要在新城開發(fā)建設經(jīng)驗[8-9]、新城變遷與轉(zhuǎn)型[7]130-137，[10]，以及應對收縮城市的總體再生政策[6]51-62，[11-12]和老舊住區(qū)層面再生[13]等方面做出了一定梳理和評析，而全面考察收縮背景下的新城再生規(guī)劃策略的研究卻頗為少見。因此，本文從宏觀政策至微觀案例、從政策制度—空間規(guī)劃—實施措施—治理行動4個維度，系統(tǒng)探究日本郊外新城的再生規(guī)劃體系，以期為我國的新城規(guī)劃治理提升提供參考。

1 日本郊區(qū)新城的收縮困境

日本郊區(qū)新城大多在經(jīng)歷了短時期內(nèi)大量人口遷入后，人口增速在近10年逐步放緩甚至減少。收縮背景下的新城主要面臨以下問題。

1.1 同世代的老齡化

短時期大量入住的初代新城居民基本由同世代的工薪階層核心家庭組成，現(xiàn)如今這批居民同時成為老齡世代，而其子世代大多已搬離新城。因此，新城內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)比較單一且偏老齡化，在近年呈現(xiàn)人口增長停滯，甚至是下降的趨勢[14]。以多摩新城為例，初期的總體規(guī)劃（1963—1965年制定）中規(guī)劃人口為30萬人，而實際上2015年居住人口達到22.4萬人后停滯不增，直至2022年一直穩(wěn)定在22萬人左右，且高齡率（65歲以上老年比例）已達26.4%，加劇了人口流失。

1.2 住宅老朽化與空屋化

初期日本新城的主要建設初衷為緩解住宅短缺問題，因此新城內(nèi)多以團地（集團住宅地、標準化建設的大型密集住區(qū)）形式為主，以都道府縣和住宅公團等公共機構(gòu)為主體，建設了大量的租賃型或分售型公營住宅。這批住宅現(xiàn)多已老朽化且設施陳舊（未安裝電梯等），且其戶型主要面向多子家庭，與現(xiàn)今社會以單身、年輕或年老夫婦組成的獨立小家庭為主的結(jié)構(gòu)不契合；同時標準化建設的房屋構(gòu)造亦不符合現(xiàn)今年輕人多樣化的居住需求，因而伴隨著人口流失，出現(xiàn)大量空置房屋[15]，引發(fā)居住環(huán)境的惡化。

1.3 服務設施廢棄

日本新城普遍借鑒佩里的鄰里規(guī)劃理念，以小學為中心規(guī)劃住區(qū)單元，新城由住區(qū)體系構(gòu)成，并為每一個住區(qū)設置了鄰里商業(yè)中心。近年來，受到大型商超的沖擊和購物習慣改變的影響，鄰里商業(yè)的光顧率大幅下降，部分家族店鋪后繼無人，出現(xiàn)了大批空置商鋪。這無疑削減了老齡居民的購物便利度，引發(fā)了“購物難民”問題。同時，少子化導致托育園、中小學等荒廢，而公園綠地、醫(yī)療等設施則由于人口不足帶來的稅收縮減出現(xiàn)了難以維護、更新滯后和游休化②問題，公交車運營路線和數(shù)量也在縮減[16]。生活便利度和經(jīng)濟活性進一步下降。

1.4 社區(qū)活躍度低下

由于早期新城多以居住功能為主，居民通常向中心城區(qū)通勤，與城市中心的交流遠高于新城的住區(qū)鄰里，新城地域的社區(qū)聯(lián)絡較為稀薄。伴隨老齡化和年輕子世代的流出，新城社區(qū)組織的核心成員和活躍組員基本由老年人構(gòu)成[17]，而年輕人的社區(qū)活動參加意愿普遍低下，社區(qū)活動也呈現(xiàn)出老年化趨勢，治安問題突出，城市形象和活力下降[18]。

2 魅力再造與多元聯(lián)動——上下推動的新城再生

2.1 宏觀層面：國、縣市規(guī)劃指引和政策激勵

雖然老新城問題受到廣泛關注，但在2005年的地域再生法制度下，日本國家政府機構(gòu)在城市再生方面的政策關注點依然在中心城區(qū)。前期的新城再生主要由地方推進，例如札幌、盛岡等7個地方市針對共同的郊外團地課題，于2010年組成了故里團地元氣創(chuàng)造推進協(xié)議會[19]，旨在促成全國團地再生典范，并通過11項提案推進國家政府的制度改革。國土交通省針對新城開展了調(diào)查、報告和政策調(diào)整后，于2015年開始討論新城再生相關立法[20]，并于2017年設置了住宅團地再生聯(lián)絡會議，目前已有223個地方公共團體和80個民間團體、企業(yè)和法人等加入。2020年通過《地域再生法》部分修訂，設立了地方創(chuàng)生交付金，即針對團地整備項目的支援補助金。之后，2022年國土交通省聯(lián)合各團體發(fā)布了《住宅團地再生指引手冊》，對團地再生的方向方法、體制構(gòu)建和行政支援做出了指導。至此，形成了自上而下的新城再生規(guī)劃政策體系（見圖1），但是國家層面的新城再生統(tǒng)籌政策和立法保障尚未完成。

在都道府縣和市層面，已有部分政府制定了全域新城再生導則。其中，2016年發(fā)布的《兵庫縣新城再生指導》較為詳細地設定了縣的新城再生目標、策略方針、組織和示范案例。圍繞核心目標“所有人都想要居住、交流的都市魅力”，縣層面建立了一套激勵政策制度，具體包括5個層面。

（1）人口回流促成。包括故鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、移居促進項目，即為回遷至地方創(chuàng)業(yè)、展開新事業(yè)者給予一定補助，此外還有對遷入團地者的住宅改造利息補助項目。

（2）育兒家庭購房、居住環(huán)境支援。一是新婚、育兒家庭的住宅供給支援，即開發(fā)建筑商將團地內(nèi)空屋活用改造并向新婚、育兒家庭出售的，給予購買費用和改造費補助；二是研討育兒家庭安心居住的住宅認定制度；三是祖孫共居近居示范項目，培育以老年人看護為基礎的三世代一體家庭。

3）空屋改造活用支援。包括鼓勵將獨院空宅改用為辦公場所和社區(qū)交流中心，并給予改造費補助；同時鼓勵高齡者住宅替換，例如高齡者將現(xiàn)有自住房屋租賃給年輕家庭的，適當給予改造補助。

（4）居住環(huán)境改善。加強學校、公園、空地的綠化，校園和廣場的草地鋪設可以獲得一定經(jīng)費補助，并立項為縣民街景綠化項目；為地域團體安裝監(jiān)控錄像給予經(jīng)費補助，立項為監(jiān)控補助項目。

（5）社區(qū)再生援助。包括制定再生規(guī)劃的支援項目，即由縣向地方派遣新城再生協(xié)調(diào)員和咨詢員協(xié)助規(guī)劃事宜，以及地域—學府連攜促進項目和項目承擔者保障制度，對與當?shù)鼐用窆餐瑓⑴c再生方案制定和地域活動的鄰近院校給予經(jīng)費補助。

此外，部分項目將與住宅替換支持機構(gòu)聯(lián)動，協(xié)同金融機構(gòu)探討住宅購買的相關金融產(chǎn)品研發(fā)[21]47-48。由此，縣市域?qū)用鎸π鲁窃偕囊鳌⒏脑旖o予了行政指導、資源支持以及激勵補助。

2.2 新城層面：空間規(guī)劃與細微改造

2007年以來，多方組成的新城再生研究會、新城再生檢討委員會、新城再生推進會議、團地創(chuàng)造協(xié)議會等涌現(xiàn)，擬定了部分大型新城的再生規(guī)劃戰(zhàn)略。該層次的規(guī)劃指導根據(jù)自身的突出難點，主要從以下6方面共同推進新城的再生。

2.2.1 總體空間重構(gòu)：緊湊+網(wǎng)絡

考慮到收縮背景下的資源集中及2014年國土交通省在《國土空間設計2050》中倡導的“緊湊+網(wǎng)絡型”規(guī)劃戰(zhàn)略，新城再生規(guī)劃著重考慮空間重構(gòu)。首先，以新城的軌道電車車站為中心，以交通干道為發(fā)展軸，將城市功能向這些區(qū)域集中布局[22]。例如千里新城在2003年將千里中央車站旁的5.2 hm2用地重新開發(fā)為集地域文化中心、醫(yī)院、看護養(yǎng)老中心、大型商店和490戶住宅為一體的復合型設施，實現(xiàn)了該地域的人流提升[23]；多摩新城將多摩中心站周邊區(qū)域劃定為重點再生推進區(qū)域，提供多樣住宅，進行無障礙化改造并設置開放咖啡屋等多種設施。其次，通過土地置換形成集約的空間結(jié)構(gòu)。如將廢棄學校遺留地活用為團地住宅的重建回遷用地，從而縮短住宅改造工期，或者將沿干道的團地置換為商業(yè)、商務和新興產(chǎn)業(yè)用地等（見圖2）。最后，將各站點中心區(qū)、改造后的鄰里中心和醫(yī)療福祉等樞紐聯(lián)結(jié)，形成強化緊湊型網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)（見圖3）。

為進一步推進混合土地利用和功能活化，新城所在市推進了單一土地分區(qū)制的改革。例如，為引導居住以外的功能遷入，千里新城所在的豐中市在新的地區(qū)規(guī)劃中更改了對建筑物1、2底層的規(guī)劃限制，也緩和了建筑物容積率限制，規(guī)定以最高200%的限度提升用地密度。此外，為了防止土地私有制導致的用地碎片化，通過協(xié)議會形式，居民共同討論制定地域建筑協(xié)議、綠地協(xié)議、景觀協(xié)議等。

2.2.2 高齡少子應對：構(gòu)造多世代循環(huán)居住地域

以構(gòu)造年輕、育兒、高齡世代自由循環(huán)居住的地域為目標，進行適應性住宅改造。

（1）面向年輕、育兒世代的優(yōu)質(zhì)住宅供給

主要措施為迎合年輕世代需求的住宅改造以及補助。例如泉北新城和大阪府住房公社聯(lián)合實施的團地舊住宅改造項目將原兩戶（45 m2）打通改造為1戶（90 m2），或者上下二層一戶化，并給予租金補助[25]30-31；并將收購的二手住宅依據(jù)年輕人的喜好進行內(nèi)裝改造或者鼓勵個性化裝修和DIY改造。同時，在新城初代居民的居住地附近配備良好住宅以吸引育兒家庭，促進三代共居近居。此外，加大兼?zhèn)涔ぷ骺臻g的住宅供給，并向集合店鋪、事務所、集會場所和居住為一體的開放式住宅院落轉(zhuǎn)變。這些措施在吸引年輕人留居新城方面已具有一定成效，譬如2012年開始的UR（都市再生機構(gòu)）× MUJI（年輕人喜愛的家居品牌）項目至2021年共推出1 000套團地改裝住宅，年入居契約數(shù)逐年增加且75%入居者為40歲以下的年輕人[26]。

（2）高齡者住宅更替

在電車車站周邊建設附帶看護設施的老年公寓，吸引高齡者移居至此類適老住宅；同時，推行老年“一戶建”租賃制度，即鼓勵高齡者將自住的獨院住宅租賃給育兒家庭后搬至無障礙和養(yǎng)護設施完善的車站區(qū)域老年公寓。另外，推行“同一屋檐下”項目，促成大學生租住高齡者住宅的空置房間。這些舉措保障了高齡者在新城內(nèi)的安心居住并盤活了老年住房存量。

2.2.3 空地空屋活化：用途置換，集約改造

針對新城中的空地、空宅等低效用地，建立空地空屋銀行或中介體系，打通空屋所有者和意向購買者的流通渠道。同時針對不同空間提出不同改造方案：（1）居住團地集約化。舊團地的住宅部分由公社進行增高擴容改造，余留空地則吸引民間開發(fā)，建造集合高齡者、育兒設施和世代交流空間的場所（見圖4）[27]。（2）空店轉(zhuǎn)換。鄰里中心的空置商鋪活用為新產(chǎn)業(yè)孵化器或者共享工作（co-working）空間。（3）空房改造。團地公營住宅改造為高齡者租賃住房、留學生宿舍及其交流空間，實行大學生租房優(yōu)惠制度，以此促成低效用地的資源轉(zhuǎn)化。

2.2.4 服務設施空間賦能：插入式的包容場所

首先，鄰里中心多功能化。開設“大家的育兒場所”，創(chuàng)造育兒女性的共同工作和幼托空間以及共同育兒制度；增加遠程辦公和會議空間，推進職住一體的生活方式。其次，在住宅用地中穿插便民設施，如團地內(nèi)引導社區(qū)商務、小型商鋪的落地；團地空閑設施和底層開放廊道再利用為移動販賣設施；改造兼?zhèn)涮檬彻δ艿氖卟说辍⒉耸袌觯蛔庥脴菞澲械目瘴葑鳛樵谡t(yī)療、看護、應急、保健和生活咨詢援助場所。再次，將學校開放為集會場所。例如札幌市的楓葉臺團地將廢舊小學轉(zhuǎn)租給企業(yè)進行多功能改造，但是需開發(fā)者承諾保障交流、運動空間的建造。最后，設計社區(qū)公交和團地循環(huán)公交路線，并與地區(qū)商店協(xié)議提供社區(qū)公交的停車場，鼓勵家用汽車志愿共享接駁“購物難民”。總之，通過見縫插針式的改造使舊服務設施功能包容化，大幅改善居民，尤其高齡者的生活便利度。

2.2.5 地域力提升：城市活動與推廣

以訪客引流、提升原住居民歸屬感為目標，新城再生亦注重城市形象培育和品牌宣傳。例如泉北新城的居民共同創(chuàng)辦了地域雜志，并設計了新城生活風景推廣網(wǎng)頁Portal Senboku，得到了社會媒體關注并成功發(fā)揮了提升新城知名度和集資作用。同時，定期舉辦的以“泉北魅力的挖掘、創(chuàng)造和轉(zhuǎn)換”為主題的市民活動參加人數(shù)也在逐年增加。

2.2.6 郊區(qū)生活情境重塑：綠農(nóng)環(huán)境強化

為凸顯區(qū)別于中心城區(qū)的休閑、生態(tài)、健康的“健幸都市”生活方式，新城再生特別強調(diào)營造郊區(qū)都市生活和豐富自然環(huán)境共生的魅力，具體包括：（1）直產(chǎn)直銷型農(nóng)市聯(lián)結(jié)。以新城周邊農(nóng)地采摘的新鮮蔬菜為貨源經(jīng)營特色餐廳、地產(chǎn)地銷式商鋪和露天市場。（2）打造鄰里意趣農(nóng)園和家庭菜園（見圖5）。保留新城農(nóng)地并利用為校園群落生境、體驗農(nóng)園和農(nóng)業(yè)私塾等，舉行促進當?shù)鼐用窠涣鞯奶锔w驗、農(nóng)作業(yè)講習和環(huán)境學習活動；增加附帶家庭農(nóng)園的獨院住宅供給。（3）市民綠地或森林制度。鼓勵無人看護或管理人負擔較重的私人綠地和廢置林地登記為借貸庭院和開放花園，與市民、社會團體共同管理。（4）開展集體公園美化活動，在公園、綠道等開設野營、戶外咖啡店、訓狗場、防災訓練場等活動場地；對于農(nóng)業(yè)從業(yè)者老齡化造成的閑置農(nóng)地，鼓勵農(nóng)業(yè)團體或青年農(nóng)民征借并將其活用為社區(qū)庭院、農(nóng)田等，打造共享田園[25]24。以此支援地域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，促進食品安全及社區(qū)交流，強化郊區(qū)新城開敞綠色的環(huán)境優(yōu)勢和生活風景。

綜上，在總體空間和資源集約化的基礎上，新城推進了細微漸進的改造，包括吸引年輕育兒家庭和保障高齡者便利生活，促進空地空屋的再利用，賦予服務設施適應現(xiàn)實需求的新功能，提升地域活力和經(jīng)濟活躍度，創(chuàng)造便利、包容、綠色健康、風格化的生活情境，強化郊區(qū)新城獨特魅力點等方面。

2.3 治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：多主體連攜

新城再生的實施主體已由開發(fā)建設時期的都縣政府和住宅公社單一主導轉(zhuǎn)向了以居民為核心的多樣組合形式。《兵庫縣新城再生指導》提出了以居民團體為主，連攜民間企業(yè)和行政主導3種再生主體體制。3大主體中行政部門包括都道縣府、市政府、地方住宅公團、UR（原日本住宅公社）等，通常由縣級政府制定上位規(guī)劃，主導聯(lián)合公社、學者、NPO、財團、自治會等組成再生協(xié)議會，共同制定再生計劃并決策示范項目。如東京都的《城市營造總體設計》為多摩新城的區(qū)域定位和再生原則確立了調(diào)整方向，并由東京都向地方城市提供創(chuàng)新資助、公民協(xié)議平臺、土地置換技術(shù)指導、手冊等信息宣傳和協(xié)調(diào)援助。居民團體以地區(qū)自治會、商店會、社會福祉協(xié)議會等為基礎，作為底層主體聯(lián)合多方參與到再生事務中。以兵庫縣明石舞子團地為例，由兵庫縣主導再生規(guī)劃的編制并取得了公社和居民團體的共識后，行政方組成明舞團地再生協(xié)議會，居民團體自發(fā)組成明舞營造推進協(xié)議會，二者一體化為明舞營造委員會，共同探討決策再生事宜，達成上下聯(lián)動（見圖6）。民間企業(yè)包含軌道電車、公交車運營者，開發(fā)商，超市等商場經(jīng)營者等，主要提供服務設施等建設、投資輔助，另外為充分利用民間企業(yè)的實踐經(jīng)驗，通過競賽推選企業(yè)出席委員會，達成信息共享。在不同組織機構(gòu)（地緣自治會中心式、行政發(fā)起多主體參與式、企業(yè)與行政主導聯(lián)合自治會式等）的基礎上，下層或自發(fā)或在行政促成下以自治會有志者召集為起始，之后以核心成員會談、會員制參與、多方全體會議、主題工作坊、研討會、見學會等形式開展基礎調(diào)研、定期研討，最終達成共識，制定行動計劃。再生資金則以受益者承擔為主，行政補助、民間企業(yè)出資、部分項目盈利為輔，或以眾籌等方式籌備。

具體的再生項目由多主體共同協(xié)作推進，部分新城會設立更靈活、更易貸款的法人化公司（高藏寺新城等）或法人社團（西柴團地等）實施經(jīng)營。一般而言，大型再開發(fā)項目由民間企業(yè)結(jié)合行政優(yōu)惠政策開展。如明舞團地中央地區(qū)改造項目中的公營住宅改修，老年公寓兼養(yǎng)護院、商業(yè)兼社區(qū)交流中心由中標企業(yè)在公社借出地上出資建設。民企東急基于橫濱市給予的限高緩和及容積率加算規(guī)劃條件，將舊企業(yè)宿舍改造為集庭院廣場、咖啡屋、共享工作空間、鄰里創(chuàng)業(yè)所以及保育園、生活物聯(lián)體驗室等功能的社區(qū)交流場所——多摩田園都市的“WISE Living Lab”（智慧生活實驗室）。小型改造項目則以民間團體為主實施運營，例如千里新城佐竹臺組團的微笑實行委員會將空置書店改造為兼?zhèn)湄溬u、育兒功能的社區(qū)咖啡館并組織主婦志愿者經(jīng)營。自治會之外，NPO、志愿者等社會組織在運營管理中承擔了重要角色。例如在明舞團地，由向日葵花會主導將鄰里中心店鋪改造為有機菜店、老年食堂和迷你看護場所，并開展音樂會、老年配食、獨居男性老年人料理教室等活動，該NPO由兵庫農(nóng)業(yè)俱樂部在縣的助成金募集下成立。千葉縣的海濱新城由NPO提供了住宅DIY講習會、低價房屋修繕服務等，并組織女子志愿隊為老年人提供購物支援。此外，學校等機構(gòu)也積極參與到再生中，例如明舞團地和鄰近的兵庫縣立大學、神戶學院大學從2008年開始協(xié)約構(gòu)建了明舞鄰里研究室、再生塾等，以空置店鋪為場所共同開展調(diào)查研究。租住在空置公營住宅的大學生也參加到自治會活動中，并自主企劃了“星期四菜市場”等社區(qū)活動，成為新城再生的預備年輕力量。

在公共部門有限財力的背景下，新的治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了單一政府意志向多主體聯(lián)動的轉(zhuǎn)變。基于自治會制度、特定非盈利活動促進法等，政府通過政策制度框架構(gòu)筑、資源技術(shù)支援和過程協(xié)調(diào)，充分調(diào)動了社會各方力量共同參與新城再生決策與行動。

2.4 示范項目：行動、經(jīng)營與成效

大和新城是位于兵庫縣川西市的大型郊外團地，1968年居民開始遷入，1999年進入人口減少期，其人口高齡率在2019年已達41.5%，遠高于市均值的32%。針對本地店鋪減少、地域行動力低下等突出問題，大和新城采取了基于商民連攜和多樣民間活動的再生措施。

首先，響應縣市多世代共居、近居的方針，地方池田銀行為大和新城的育兒家庭購買與祖輩鄰近的住房提供了專門貸款。而從空地空屋活化方面，除了市提供的最高100萬日元的空屋改造費用補助之外，地方企業(yè)與自治會聯(lián)合開設了空屋咨詢窗口，為空屋所有者提供管理、租售等支援，同時展開空屋調(diào)查、對策研討會、普及宣傳等活動。其中，“25cafe”項目作為空間活用和賦能的典范，通過“地域夢·未來咖啡館”工作坊的分組提案討論，將團地內(nèi)空置的一戶建屋或者店鋪內(nèi)空置的一角進行改造，并賦予新的多世代交流社區(qū)場所功能，可為社區(qū)居民自由休憩、聊天、娛樂使用（見圖7）。在已開設的4家25cafe基礎上，大和新城又實施了大和沙龍、向陽處沙龍項目，將空屋借貸給居民活動使用。從提升地方行動力的角度，25cafe舉辦了多樣的社區(qū)活動，并自主經(jīng)營網(wǎng)站和社交賬戶進行推廣。例如由居民開設吉他、攝影等藝術(shù)教室和講座的“街道的教室”是其中的特色活動。同時，在自治會館由志愿者團體定期舉辦“開放品茶”“開心媽媽”等交流活動，促成了居民尤其是育兒者、老年人外出和彼此接觸的機會。

大和新城的再生項目運營架構(gòu)基礎是地方自主力量的激發(fā)，如25cafe項目除初期由縣市派遣了咨詢員并輔助宣傳，項目主體由大和自治會連攜商店會、社區(qū)推進議會等民間組織構(gòu)成。其改造空間的水電費部分由自治會承擔，場地由商店主無償提供，桌椅等器具由居民志愿者提供，牌匾、標志等由社區(qū)工作坊設計制作。以使用者自主管理為原則，部分管理（使用規(guī)則制定等）由社會團體協(xié)助（見圖8）。此外，為培育社區(qū)再生力量，大和新城與故里團地元氣創(chuàng)造推進協(xié)議會從2014年聯(lián)合實施了空屋對策領航員育成項目，通過每月派遣專業(yè)人士對居民志愿者進行講座培訓，將居民志愿者培育為既能聽取空屋所有者的困擾，又能與土地、法律等專家交流對策的中間協(xié)調(diào)人，目前已有46位居民志愿者成為推動空屋活用的積極力量[29]。

大和新城將居住資源擴充、空地空屋有效活化賦能與地方行動力提升培育等多目標交叉融合，基于活動場所營造和社區(qū)自主力孕育有力推進了團地活化和社區(qū)聯(lián)結(jié)，自2019年起，大和新城的少子化與高齡化狀況有效減緩，2017—2022年間大和地區(qū)的學齡前兒童增加了6%，基準地價上漲了3%。

3 對我國新城規(guī)劃治理的啟示

日本推行的新城再生舉措已經(jīng)在一些新城初具成效，例如故里團地元氣創(chuàng)造推進協(xié)議會的成員市——大分市富士見丘團地在2010—2013年間的房屋空置率從1.5%下降到0.4%，空地率也下降了0.8%，人口下降趨緩的同時住戶數(shù)增加了92戶。中國大部分的新城還處于快速擴張和成熟化階段，中國新城面積普遍要比日本新城大且功能更加復合，如何在新城發(fā)展期規(guī)避“鬼城化”是現(xiàn)階段需要思考的問題，而伴隨著人口增速平緩和城市發(fā)展向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型，即將到來的后增長時代的新城規(guī)劃治理是必要的。《上海市新城規(guī)劃建設導則》在國內(nèi)率先為內(nèi)涵式新城建設奠定了基礎方向，而日本在收縮背景下的新城再生行動和具體治理措施可以為該規(guī)劃導則的細化和實踐提供借鑒參考，因此，本文基于日本的經(jīng)驗提出基于“緊湊綠色+世代循環(huán)+社區(qū)育成”的中國新城開發(fā)規(guī)劃和治理建議。

3.1 締造特色節(jié)點連攜的緊湊空間格局

日本新城由于早期僵硬的搬借鄰里住區(qū)規(guī)劃格式，新城內(nèi)的住區(qū)之間處于平行串聯(lián)的關系，彼此之間的聯(lián)動并不多且功能重復單一，在之后的新城空間重構(gòu)改造中才開始思考如何構(gòu)建新城核心區(qū)、住區(qū)鄰里中心之間的關系，并因地制宜聚攏城市功能。因此，在新城規(guī)劃發(fā)展初期和中期，就應該注重層次式的樞紐和節(jié)點規(guī)劃，并協(xié)調(diào)各節(jié)點和樞紐之間的功能關系，使得各個節(jié)點在基礎城市服務功能之上附加各自的特色功能，互相補充。例如圍繞地鐵站點等交通樞紐構(gòu)建新城的核心區(qū)，布局大型醫(yī)療、保育、購物、商務等多樣功能，在社區(qū)鄰里中心適當布局康養(yǎng)、社區(qū)活動、文教、零售設施的基礎上，依據(jù)住區(qū)特色，布局小型公園、廣場、創(chuàng)業(yè)辦公空間等，而住宅小區(qū)內(nèi)部可混合嵌入便利店等服務。各個節(jié)點之間通過公共交通或綠色步行廊道聯(lián)結(jié)，整體構(gòu)成緊湊集約的結(jié)構(gòu)。

3.2 凸顯綠色健康的生活環(huán)境

按照霍華德的田園城市理論，新城較于城市中心區(qū)或者舊城能夠作為人口磁極的優(yōu)勢在于可達的開闊田園景觀、新鮮的空氣水源、舒適低密的住房環(huán)境等。因此新城的開發(fā)建設應明確自身定位，注重上述特征的保障與發(fā)揚，對新城的建筑密度和體量適當控制，保留一定的開敞用地、農(nóng)用地和綠林地以及豐富的景觀廊道，充分發(fā)揮農(nóng)園地的農(nóng)產(chǎn)、景觀、游憩、意趣、交流學習功能。這一點在《上海市新城規(guī)劃建設導則》中已經(jīng)得到一定重視，也應該注重柔性的規(guī)劃控制，預留地的余白規(guī)劃，鄰里田園生活氛圍的營造和公眾的參與管理意識培育。

3.3 提升住房的世代可循環(huán)性

為避免同時期大量新城入居者共同老齡化的缺陷，應保障新城住房供給的多樣性和循環(huán)性。為不同年齡層、家庭類型設計滿足其需求的住房戶型和服務空間并留有改造轉(zhuǎn)換空間，如附帶育兒設施和共享工作空間等的綜合公寓、配備無障礙和護理設施的老年公寓等，從而吸引不同世代的群體入住以及保證可持續(xù)的世代循環(huán)。此外，應注意不同需求住宅的選址布局，譬如在交通便利的車站附近增加老年公寓的比例，老年公寓和家庭住房鄰近布局促進多世代交流，在發(fā)揮政府公共力量的同時激勵私人資金和人力的參與。

3.4 社區(qū)交流空間與多元力量培育

日本學者認為，對于交通樞紐型新城，即以新城為節(jié)點又拓展出新的城市建成片區(qū)，新城成為城市新拓展區(qū)的樞紐，更容易吸引外部的投資進行再生；而終點型新城，即位置偏遠，處于城市化區(qū)域外的邊緣新城，其再生應依賴于內(nèi)部動力——居住環(huán)境改良和社區(qū)活動[30]。新城內(nèi)鄰里社區(qū)活性和多功能的活動空間會為新城的永續(xù)發(fā)展奠定基礎[31-32]。現(xiàn)今，日本新城的改造治理已轉(zhuǎn)向主要依賴民間力量。中國新城大多由政府下設的新城管委會建設和地方政府管理，在今后多元化治理和財政限制的趨勢下，應注重政府的撬動工具設計（如激勵政策等），以及基層居民、社會團體的力量挖掘。通過社區(qū)活動空間打造和多年齡層互動的活動設計，促使各年齡群體參與到新城的規(guī)劃、管理和治理中，如街道美化、文化展示空間設計和鄰里農(nóng)園等活動，培育居民尤其是青年人的凝聚感、認同感和責任感，形成上層引領+基層協(xié)同+政策保障的治理框架。

4 結(jié)語

日本針對郊區(qū)新城獨有的“老新城”問題，自上而下與自下而上結(jié)合推進了政策指導、激勵制度、空間規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和標桿項目，其新城建設重心已由公共部門推舉的大規(guī)模標準化的集中住區(qū)建設轉(zhuǎn)向基于新城自身特點的多主體共同參與的集約式節(jié)點重構(gòu)、細微化用地建筑物改造、穿插式服務功能提升以及獨特郊區(qū)生活風景塑造，從而使城市收縮和財政縮減時代下的新城再生效率最大化。其中緊湊節(jié)點構(gòu)建、綠色環(huán)境強化等經(jīng)驗對緊湊集約發(fā)展目標下的中國新城規(guī)劃治理具有積極的參考意義。