老舊社區(qū)防災(zāi)更新建設(shè)管控

關(guān)鍵詞：防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)；地震災(zāi)害；老舊社區(qū)；更新建設(shè)；東京市

0 引言

我國(guó)地震災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)人類賴以生存的城市造成巨大威脅，特別是人口密度較大、房屋擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施老化的老舊社區(qū)的地震風(fēng)險(xiǎn)更加突出[1]，如汶川地震、九寨溝地震時(shí)老舊房屋倒塌導(dǎo)致大量死傷。在新形勢(shì)下，我國(guó)正處于城市更新階段，促進(jìn)老舊社區(qū)的防災(zāi)整治、改善、優(yōu)化和提升是城市發(fā)展的重要工作[2]，目前各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)劃逐步明確了老舊社區(qū)抗震防災(zāi)的更新要求，并從社區(qū)空間[3-4]、設(shè)施[5]等要素提出了優(yōu)化措施，但建設(shè)層面缺乏落實(shí)社區(qū)安全需求的管控條件，在實(shí)踐中仍存在較多災(zāi)后避難條件不滿足的現(xiàn)象。

東京市總結(jié)了東日本大地震的慘痛教訓(xùn)，建立了防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)的規(guī)劃框架，大力推進(jìn)防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃的實(shí)施。我國(guó)老舊社區(qū)與日本東京市的防災(zāi)整備街區(qū)均處于實(shí)施導(dǎo)向的規(guī)劃層次，具有建筑年代久遠(yuǎn)、建設(shè)密度大和人口眾多等特征，存在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)不清、功能分類不明、配套設(shè)施不足和建設(shè)管控不細(xì)等現(xiàn)狀問題。本文總結(jié)了東京市8個(gè)區(qū)、16個(gè)防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃的更新經(jīng)驗(yàn)，期望為我國(guó)老舊社區(qū)的更新提供建設(shè)思路，并明確用地、建設(shè)的防災(zāi)管控條件。

1 東京市防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)建設(shè)的框架

防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃是促進(jìn)防災(zāi)街區(qū)整備的地區(qū)規(guī)劃，是以《關(guān)于促進(jìn)密集市區(qū)防災(zāi)街區(qū)建設(shè)的法律》為法律保障，以《防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃的區(qū)域方針》為綜合性指針，屬于地區(qū)計(jì)劃的特殊類型。防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃在各部門橫向聯(lián)動(dòng)、上下層級(jí)縱向協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，利用地區(qū)管控和政策工具等方式來實(shí)現(xiàn)提高住宅密集地區(qū)防災(zāi)能力和改善居住環(huán)境[6]的目標(biāo)（見圖1）。該計(jì)劃與城市規(guī)劃、文化、商業(yè)、景觀等相關(guān)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，并反作用于上一層次的城市規(guī)劃。以地震綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，通過空間規(guī)則和建筑設(shè)計(jì)進(jìn)行管控，以防火限制、用途容積制度①和費(fèi)用補(bǔ)助②[7]等政策作為促進(jìn)防災(zāi)安全的重要引導(dǎo)工具，貫穿于建設(shè)、更新等多個(gè)過程[6]。

東京市通過綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估明確了各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建了“評(píng)估—申報(bào)—地區(qū)方針—建設(shè)策略”的防災(zāi)街區(qū)整備框架（見圖2）。地震綜合風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的識(shí)別是地區(qū)計(jì)劃的基礎(chǔ)，提出了提高防災(zāi)能力和改善居住環(huán)境的目標(biāo)和方針，通過土地利用、設(shè)施配置、建筑建設(shè)的策略和資金補(bǔ)助[8]等政策激勵(lì)措施進(jìn)行落實(shí)，并提前30天進(jìn)行變更內(nèi)容的申報(bào)，以獲得利益相關(guān)者的理解和支持。

2 東京市防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃的更新措施

2.1 劃分災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，明確建設(shè)要求

2.1.1 地區(qū)識(shí)別

建筑密度大、住宅老化等地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大，因此東京市將1980年以前木造建筑物占比30%以上、住宅戶數(shù)密度在55戶/hm2以上、3層以上公共住宅之外的住宅戶數(shù)密度在45戶/hm2以上、區(qū)域不燃率小于60%的地區(qū)劃定為木造密集地區(qū)[9]，地區(qū)的劃定主要與老舊建筑占比、住宅密度、區(qū)域不燃率③等指標(biāo)有關(guān)[10]，考慮用地現(xiàn)狀及發(fā)展、并對(duì)地區(qū)規(guī)模及形狀提出一定要求，如去除含有機(jī)場(chǎng)、燃料設(shè)施、彈藥庫(kù)等設(shè)施的地區(qū)。在東京市的20個(gè)區(qū)內(nèi)，共有99個(gè)防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)，防災(zāi)公共設(shè)施地區(qū)逐步增加至63個(gè)[6]（見圖3）。

2.1.2 綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是災(zāi)害防治的基礎(chǔ)，是對(duì)住宅密集地區(qū)中的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)進(jìn)行管控的工具，并在持續(xù)更新。東京市評(píng)估的是當(dāng)震源位置位于城市或其周圍地下，發(fā)生相同強(qiáng)度的搖晃時(shí)街區(qū)的危險(xiǎn)性，通過《東京市地震災(zāi)害對(duì)策條例》公布地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)（見圖4），并基于建筑物的最新數(shù)據(jù)每5年更新一次，2022年是第9次發(fā)布[11]。綜合危險(xiǎn)度是以町丁目為對(duì)象，由建筑物倒塌危險(xiǎn)量、火災(zāi)危險(xiǎn)量之和與災(zāi)害活動(dòng)困難度的乘積計(jì)算得到（見表1），通過相對(duì)排名和評(píng)級(jí)劃分為5個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

2.2 地區(qū)分區(qū)分類的差異引導(dǎo)

2.2.1 地區(qū)分區(qū)劃分

防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)可根據(jù)位置差異、更新重點(diǎn)分為防災(zāi)再開發(fā)促進(jìn)區(qū)和特定建筑物地區(qū)（見圖5），依據(jù)不同目標(biāo)對(duì)不同的內(nèi)容進(jìn)行管控[10]。防災(zāi)再開發(fā)促進(jìn)地區(qū)是市區(qū)綜合性更新的地區(qū)，包括地區(qū)整備的主要目標(biāo)、基本方針、用地引導(dǎo)、地區(qū)設(shè)施及防災(zāi)設(shè)施的整備方針和建筑物的改造。特定建筑物地區(qū)強(qiáng)調(diào)與防災(zāi)公共設(shè)施綜合整治，通過明確防災(zāi)設(shè)施的整備方針、種類、配置和規(guī)模、建筑限制來減少次生火災(zāi)和保障避難空間安全。

2.2.2 用地功能分類

在劃分分區(qū)的基礎(chǔ)上根據(jù)用地功能進(jìn)行分類，因地制宜地進(jìn)行土地利用引導(dǎo)[12]，并通過管控內(nèi)容的調(diào)整促進(jìn)特色化的發(fā)展。對(duì)東京市現(xiàn)有8個(gè)區(qū)、16個(gè)實(shí)際案例的用地功能類型進(jìn)行總結(jié)，防災(zāi)再開發(fā)促進(jìn)區(qū)可劃分為住宅地區(qū)、綜合住宅區(qū)、干線道路沿線地區(qū)、商業(yè)沿街地區(qū)、住工共存地區(qū)、站前地區(qū)6個(gè)類型[12-20]（見圖6）。對(duì)于包含避難場(chǎng)所的特殊地區(qū)，土地利用方針、建筑建設(shè)等方面仍與用地功能分類相適應(yīng)，增加了以避難場(chǎng)所為核心的圈層管控[13]。特定建筑物地區(qū)用地功能的分類與防災(zāi)再開發(fā)促進(jìn)區(qū)基本一致，如志茂地區(qū)防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)計(jì)劃[14]。但為了實(shí)現(xiàn)阻止火災(zāi)蔓延和保障應(yīng)急通道安全的目標(biāo)，對(duì)同一功能類型內(nèi)的建設(shè)指標(biāo)和指標(biāo)大小進(jìn)行調(diào)整。綜合兩類地區(qū)，本文對(duì)住宅地區(qū)、商業(yè)沿道地區(qū)、站前地區(qū)、避難場(chǎng)所周邊地區(qū)和特定建筑物地區(qū)5類地區(qū)的更新特點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)介紹。

（1）住宅地區(qū)。住宅地區(qū)強(qiáng)調(diào)土地利用調(diào)整和老舊建筑的更新，促進(jìn)抗災(zāi)能力強(qiáng)、舒適住宅區(qū)的形成。對(duì)底層、中層、高層的住區(qū)進(jìn)行劃分，通過調(diào)整用地布局、大規(guī)模低利用地的土地轉(zhuǎn)換和增加開放空間構(gòu)建豐富的居住環(huán)境。進(jìn)行街區(qū)內(nèi)部窄街道的拓寬，通過老舊住宅的重建、未與道路連接的老舊建筑的清除等措施來提高防災(zāi)性能，并建設(shè)與市區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)的魅力街道[14]。

（2）商業(yè)沿道地區(qū)。商業(yè)沿道地區(qū)在注重與混合住宅共存、協(xié)調(diào)的同時(shí)，引導(dǎo)商業(yè)功能的集聚，推進(jìn)道路沿線土地利用的復(fù)合性，形成有活力和魅力的街道空間。通過中高層建筑結(jié)構(gòu)的耐火性降低火災(zāi)的危險(xiǎn)性，在防災(zāi)道路周邊用地上減少籬笆或柵欄等影響災(zāi)后道路通行的設(shè)施，并通過商業(yè)街風(fēng)貌的建設(shè)形成承載地區(qū)歷史的街道。

（3）站前地區(qū)。作為區(qū)域生活中心的車站周邊地區(qū)，可以充分利用交通便利性和人群聚集性，布置住宅、店鋪、事務(wù)所等用地功能，提高車站周邊地區(qū)的功能復(fù)合度和空間形態(tài)特色化，推進(jìn)形成熱鬧、方便、舒適的步行生活市區(qū)和中心。

（4）避難場(chǎng)所周邊地區(qū)。保障避難場(chǎng)所的功能，充分發(fā)揮空間的用途，促進(jìn)公園等避難場(chǎng)所在日常和災(zāi)后分別作為地區(qū)居民的活動(dòng)場(chǎng)所和防災(zāi)地。利用中心避難場(chǎng)所周邊120 m的地區(qū)降低避難場(chǎng)所的熱輻射，形成安全的住宅區(qū)和避難路線[14]。

（5）特定建筑物地區(qū)。特定建筑物地區(qū)主要是沿路保障避難通道的安全，強(qiáng)調(diào)提升周邊建筑的防火性能。

2.3 地區(qū)防災(zāi)設(shè)施的保障

道路、公園等防災(zāi)設(shè)施的配置和更新是支撐避難、消防、救護(hù)的必要條件，防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)道路繁雜、人口密度大，明確地區(qū)防災(zāi)設(shè)施配置和更新要求更顯必要。

2.3.1 防災(zāi)道路的配置與設(shè)計(jì)

防災(zāi)道路應(yīng)注重內(nèi)外的協(xié)調(diào)，在防災(zāi)街區(qū)內(nèi)外形成一體化的網(wǎng)絡(luò)，注重保障道路的通行能力與效率。在配置道路時(shí)，綜合性考慮防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)內(nèi)的道路與其周邊城市道路，并利用防災(zāi)隔離帶包圍地區(qū)防災(zāi)道路，保障不同層級(jí)下應(yīng)急疏散、救災(zāi)活動(dòng)運(yùn)輸、救援活動(dòng)的順利開展。特定建筑物地區(qū)的防災(zāi)道路連接地區(qū)內(nèi)的避難道路、避難有效空間或相鄰地區(qū)的避難道路，配置間距或配置密度應(yīng)均衡、合理，并據(jù)地區(qū)特性確定配置間的最低水準(zhǔn)（見圖7）。東京市的配置間距標(biāo)準(zhǔn)參考阪神·淡路大地震級(jí)別的地震、起火率和氣象等條件，以地區(qū)內(nèi)的避難率達(dá)到97%以上為目標(biāo)，根據(jù)地區(qū)的棟數(shù)密度和區(qū)域不燃率進(jìn)行計(jì)算。非方格形地區(qū)按照配置密度的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，通過20 000與配置間距的比值進(jìn)行計(jì)算[10]。

在特定建筑物地區(qū)的防災(zāi)道路中選擇確定特定整備路線，它是通過耐火建筑圍合形成的疏散通道，確保居民從地震次生火災(zāi)中安全撤離、緊急車輛的通行道路順暢和救援活動(dòng)順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)在防災(zāi)街區(qū)更新計(jì)劃中進(jìn)行優(yōu)先設(shè)置。用于救援車輛的通行、救援活動(dòng)的道路應(yīng)不小于6 m，居民避難的防災(zāi)道路寬度為4—6 m[17]。通過有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)道路進(jìn)行拓寬，考慮建筑倒塌、電線桿倒塌、建筑墜物等阻斷避難通道的因素，并考慮與下水道、燃?xì)獾裙艿赖木C合性更新。

2.3.2 公園、綠地、廣場(chǎng)及其他公共空間

地區(qū)內(nèi)公園、綠地、廣場(chǎng)與周邊地區(qū)的公共空間等空間系統(tǒng)的構(gòu)建、更新形成網(wǎng)絡(luò)狀的開放空間系統(tǒng)，提供災(zāi)時(shí)的避難和中轉(zhuǎn)空間，也通過改善居民日常休憩的公共空間形成良好的社區(qū)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“平災(zāi)結(jié)合”。地區(qū)中防災(zāi)公園、防災(zāi)廣場(chǎng)通常用作災(zāi)害發(fā)生時(shí)的臨時(shí)避難場(chǎng)所、消防活動(dòng)場(chǎng)所、緊急車輛中轉(zhuǎn)區(qū)等防災(zāi)活動(dòng)場(chǎng)所，如在五反野站前新建約2 800 m2的廣場(chǎng)，形成具有防災(zāi)功能的空間，同時(shí)提升日常交通的便利性。

2.4 利用分區(qū)分類的建設(shè)管控落實(shí)建設(shè)要求

2.4.1 不同分區(qū)的建筑指標(biāo)

在對(duì)防災(zāi)再開發(fā)促進(jìn)區(qū)內(nèi)建筑的管控的基礎(chǔ)上，增加對(duì)特定建筑物地區(qū)內(nèi)建筑的管控內(nèi)容和深度。防災(zāi)再開發(fā)促進(jìn)區(qū)是依據(jù)區(qū)域特性對(duì)建筑結(jié)構(gòu)的防火性能、建筑用途、建筑用地最小面積、建筑物形式或色彩、籬笆或柵欄的高度等指標(biāo)進(jìn)行控制[13]。由于特定建筑物地區(qū)中的建筑物還考慮了減少火災(zāi)燃燒和保障避難通道有效寬度等目標(biāo)，需要在前者的基礎(chǔ)上增加對(duì)建筑門面率、建筑限高、建筑后退距離和建筑后退紅線區(qū)域功能的控制（見圖8）。

2.4.2 用地功能下建設(shè)指標(biāo)的差異性

為滿足有效避難和地區(qū)特色發(fā)展，根據(jù)用地功能的特點(diǎn)調(diào)整管控內(nèi)容和指標(biāo)大小，由16個(gè)防災(zāi)街區(qū)整備地區(qū)規(guī)劃的案例總結(jié)得到用地、建筑、形態(tài)3方面存在差異（見表2），指標(biāo)內(nèi)容和大小的靈活調(diào)整增強(qiáng)了用地的適宜性。如對(duì)于應(yīng)急通道，通過建筑限高、建筑后退紅線的協(xié)調(diào)保障避難道路；限制避難場(chǎng)所內(nèi)及緊鄰地區(qū)的建筑高度不超過25 m；在廣域避難場(chǎng)所外圍120 m區(qū)域內(nèi)，建筑后退紅線距離在0.5 m以上，避難場(chǎng)所周邊地區(qū)和沿線地區(qū)的距離應(yīng)在1 m以上[21]；對(duì)于不同用地功能類型，依據(jù)不同的建筑防火性能要求確定建筑的耐火類型或等級(jí)[22]（見表3）。另外，從抗震防災(zāi)的視角進(jìn)行街區(qū)更新建設(shè)的同時(shí)，可以綜合考慮街區(qū)空間形態(tài)的優(yōu)化和居住環(huán)境質(zhì)量的提升[23]。

3 日本防災(zāi)街區(qū)對(duì)我國(guó)老舊社區(qū)建設(shè)的啟示

3.1 完善地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)用方式

以城市地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，明確社區(qū)更新的防災(zāi)重點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)成果的利用方式。老舊社區(qū)的更新應(yīng)當(dāng)注重上位規(guī)劃的銜接，以社區(qū)尺度的地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果為基礎(chǔ)，按照“地震風(fēng)險(xiǎn)—社區(qū)特色—社區(qū)目標(biāo)—建設(shè)策略”的更新框架，明確重點(diǎn)防災(zāi)地區(qū)和更新順序，提出社區(qū)更新目標(biāo)和策略?；陲L(fēng)險(xiǎn)大小和重要性明確地區(qū)的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，基于用地類型和防災(zāi)性能明確設(shè)施和建筑單體的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，從地區(qū)整體的引導(dǎo)到用地內(nèi)單體的管控與地震風(fēng)險(xiǎn)大小相對(duì)應(yīng)。

3.2 分區(qū)分類下的特色化控制和引導(dǎo)

依據(jù)防災(zāi)重要性和主導(dǎo)功能進(jìn)行社區(qū)的劃分，促進(jìn)分區(qū)分類的引導(dǎo)和管控。我國(guó)的老舊社區(qū)功能類型多樣，可以結(jié)合“避難、居住、商業(yè)”功能特色強(qiáng)化“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境、避難疏散”等更新方向，并劃分為一般更新區(qū)和重點(diǎn)更新區(qū)，在地區(qū)內(nèi)部明確重點(diǎn)防災(zāi)區(qū)域。一般更新區(qū)促進(jìn)地區(qū)發(fā)展與抗震防災(zāi)的協(xié)調(diào)，并基于社區(qū)的位置、風(fēng)險(xiǎn)和用地功能等特征明確用地引導(dǎo)方向。重點(diǎn)更新區(qū)是與周邊建筑進(jìn)行一體化建設(shè)的應(yīng)急通道區(qū)域，是地區(qū)防災(zāi)更新的重點(diǎn)，需要在滿足一般更新區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過管控內(nèi)容的增加和指標(biāo)大小的調(diào)整保障疏散需求。

3.3 提升地區(qū)防災(zāi)設(shè)施的保障能力

通過明確防災(zāi)道路、公園等地區(qū)防災(zāi)設(shè)施的配置要求和設(shè)施更新的手段，促進(jìn)“平災(zāi)結(jié)合”的綜合利用，提升老舊社區(qū)地震防災(zāi)能力并完善基礎(chǔ)設(shè)施。在設(shè)施配置方面，老舊社區(qū)的防災(zāi)設(shè)施缺乏與周邊地區(qū)、城市設(shè)施的銜接，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格化、強(qiáng)健性的空間防災(zāi)體系構(gòu)建。較高的建筑密度是重要影響因素之一，應(yīng)當(dāng)基于地區(qū)建筑密度和消防救援管道的長(zhǎng)度確定防災(zāi)通道的間距或者密度，并可通過借助情景模擬等多樣工具驗(yàn)證地區(qū)防災(zāi)設(shè)施配置的合理性。在設(shè)施更新方面，通過拓寬、疏通應(yīng)急通道、控制緊急避難場(chǎng)所周邊的建筑高度和修繕老化的基礎(chǔ)設(shè)施來提升防災(zāi)能力，并根據(jù)設(shè)施的重要性合理設(shè)置更新的優(yōu)先順序，保障防災(zāi)設(shè)施的有效性。

3.4 落實(shí)精細(xì)化的管控內(nèi)容

結(jié)合發(fā)展和防災(zāi)需求促進(jìn)規(guī)劃和建筑建設(shè)，并考慮地區(qū)、功能、重要性等進(jìn)行差異化、精細(xì)化的管控?；诶吓f社區(qū)建筑密度高、基礎(chǔ)設(shè)施不足等主要防災(zāi)更新問題，降低建筑密度、完善設(shè)施和減少建筑內(nèi)部火災(zāi)蔓延等途徑是早已被認(rèn)可的，目前主要將抗震防災(zāi)的方式轉(zhuǎn)換為管控條件，通過建設(shè)指標(biāo)的增添和調(diào)整進(jìn)行落實(shí)。通過用地功能引導(dǎo)、設(shè)施間距或密度等指標(biāo)進(jìn)行社區(qū)整體管控；明確落實(shí)在用地層面的控制內(nèi)容和限制要求[20]，通過社區(qū)內(nèi)用地、設(shè)施、建筑3個(gè)要素，利用用地容積率、設(shè)施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、道路有效寬度、建筑結(jié)構(gòu)和高度與建筑后退紅線等控制指標(biāo)及建筑形態(tài)等設(shè)計(jì)引導(dǎo)進(jìn)行管控。并根據(jù)不同社區(qū)特征、用地功能差異進(jìn)行管控指標(biāo)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)、靈活的指標(biāo)管控，增強(qiáng)老舊社區(qū)防災(zāi)管控的適宜性。

4 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)我國(guó)老舊社區(qū)防災(zāi)更新建設(shè)中落實(shí)不足的問題，本文借鑒了日本地震風(fēng)險(xiǎn)較高的防災(zāi)街區(qū)的更新建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，基于我國(guó)老舊社區(qū)現(xiàn)狀，從地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果的應(yīng)用、分類分區(qū)的引導(dǎo)、防災(zāi)設(shè)施保障和精細(xì)化管控4個(gè)方面提升防災(zāi)能力，通過用地、設(shè)施和建筑3類要素進(jìn)行落實(shí)和管控，并考慮地方差異、用地功能管控差異來增強(qiáng)社區(qū)更新的適宜性。本文強(qiáng)調(diào)了對(duì)于老舊社區(qū)物質(zhì)空間的更新建設(shè)，未來應(yīng)探索制度、政策和公眾參與等“軟”措施的應(yīng)用方式。