觀察 不斷完善城鄉融合發展的體制機制

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。城與鄉，是人類生產生活的兩大空間形態。“融合”二字，體現了城鄉互融互促、差距逐步縮小的過程。《決定》將“完善城鄉融合發展體制機制” 作為進一步全面深化改革的五個體制機制之一著重強調， 既明確了城鄉融合發展在推進中國式現代化建設中的重要地位， 更指明了進一步全面深化農村改革的路徑與方向。

處理好工農關系、城鄉關系，是中國式現代化進程中的必答題。從黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉發展一體化體制機制”，到黨的二十屆三中全會強調“完善城鄉融合發展體制機制”，在全面深化改革的推動下，我國的城鄉關系發生著深刻變化，開創出嶄新局面。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局和戰略的高度， 積極探索符合中國國情的城鄉融合發展體制機制， 推出了一系列重大改革舉措，取得了歷史性成就。我國常住人口城鎮化率從2012 年的53.10%提高至2023 年的66.16%，城鄉統一的戶口登記制度全面建立，1.5 億農業轉移人口進城落戶。公共財政覆蓋鄉村的范圍不斷擴大，鄉村公共服務水平不斷提升， 城鄉基礎設施逐步走向互聯互通、共建共享，城市與鄉村的聯系日益緊密，建設中的宜居宜業和美鄉村對城市呈現出與日俱增的吸引力。但與此同時，也要深刻認識到，當前，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡， 最大的不充分是農村發展不充分。與快速推進的工業化、城鎮化相比，農業農村發展步伐還跟不上，城鄉要素交換還不平等，城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大。14億多人口整體邁入現代化， 必須走城鄉融合發展之路，強化以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。要用好深化改革這個法寶， 加快推進重點領域和關鍵環節改革，統籌推進新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，最終實現城鄉共同繁榮發展。

推進城鄉融合發展， 具有現實而深刻的時代背景，也具有重大而深遠的歷史意義。到2035 年前這段時間，是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。進一步全面深化改革的號角已經吹響， 我們要以高度的政治責任感和強烈的歷史使命感， 不折不扣抓好黨的二十屆三中全會精神貫徹落實， 書寫好城鄉融合發展這篇大文章。《決定》指出，要全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。推動城鄉融合發展，要克服城鄉二元思維。城市和鄉村各有其功能，都是中國式現代化的空間支撐，需要形成發揮各自優勢、功能互補、共同繁榮的城鄉融合發展格局，構建產業承載、人口集聚、城鄉發展的良性互動機制，促進城鄉權利的平等開放以及城鄉要素的平等交換、雙向流動。要優化城鄉產業體系布局，推進三產融合，根據不同區位、資源稟賦，形成工農互促、優勢互補的城鄉產業分工格局。加強產業間的區域協同，把城市的科技研發力量與鄉村的優勢產業結合起來， 深化產業的垂直分工，帶動鄉村產業的發展壯大。借助數字技術，將鄉村多樣化的產品與外部城市的高品質需求連接起來，破除人才、資本、技術等要素進入鄉村的藩籬，提高縣域、鄉村產業的多樣性，努力培育鄉村新產業、新業態和新模式。要在區域協調發展的大格局下，以城市群、都市圈為載體，推動以城帶鄉、以鄉促城，構建城鄉互動的有機體系， 把縣域作為實施城鄉融合發展的基本單元，推進以縣城為載體的新型城鎮化，在縣域范圍內配置教育、醫療、養老等公共服務資源，率先在縣域內破除城鄉二元結構，探索形成鄉村充分發展、城鄉均衡發展的新體系。要推行基本公共服務均等化，推行由常住地登記戶口制度，按常住人口配置并提供基本公共服務。加快農業轉移人口市民化進度，逐步推動農業轉移人口在醫療、社保、住房、教育、養老等方面享有同遷入地戶籍人口同等權利，以此穩定農業轉移人口的預期，實現農民工的舉家遷移和在城市定居，也為農村承包地、宅基地的自愿有償退出、農業的規模經營以及承包地所有權、承包權、經營權的“三權”分置改革創造必要條件，實現進城落戶農民完全融入城市、尚在鄉村農民拓寬增收來源渠道的良性循環。要持續深化系統性的制度改革，深化土地制度改革，建立集體土地和國有土地權利平等的制度，構建城鄉統一的建設用地市場，逐步實現同地同權。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益在農戶、集體組織和地方政府之間的分配機制， 不斷提高農民的財產性收入比例。深入推進財稅制度改革，優化稅收結構，不斷拓展地方稅源， 努力提高市縣財力同事權相匹配程度。根據人口流向配置建設用地，推進跨區域用地指標的調劑和交易， 建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制， 提高人口流入地地方政府在經濟發展、公共服務、社會穩定等多目標的激勵相容性，適當縮減人口流出地的建設用地規模，以更加完善的市場機制優化稀缺的土地資源的配置效率和投資效率。

作者單位：蘭州財經大學經濟學院