張掖市甘州區深化農村土地流轉改革的實踐與對策

張掖市甘州區轄18 個鄉鎮、244 個行政村、2010個合作社，全區承包耕地面積96.48萬畝，涉及承包農戶84277戶。2023年全區土地流轉面積26.7萬畝， 畝均流轉費1200元， 流轉費較2022年增長20%左右，整村流轉的有17 個村89 個社、流轉面積6.67萬畝。其中： 制種玉米區域土地流轉費1400—1600元/畝，沿山區土地流轉費400—700元/畝。

一、基本情況

（一）大力實施高標準農田建設，為土地流轉和規模經營奠定了堅實基礎。截至目前，甘州區累計建成高標準農田95.64 萬畝、水肥一體化高標準農田68萬畝。其中，三閘鎮已完成11個行政村49000畝高標準農田建設項目， 全鎮流轉土地7000余畝，土地流轉率達到13.3%，涉及農戶967戶。沙井鎮通過實施高標準農田建設和玉米制種“五化”基地建設，高標準農田達到13.83 萬畝， 占全鎮耕地面積的75%，其中五個墩村整村1.2 萬畝耕地完成了高標準農田建設，并實現整體流轉。上秦鎮土地流轉總面積達25593.27 畝，流轉率55.6%，實現了土地的集約化、規模化經營。

（二）政策扶持和基層首創“雙向發力”，催生了多樣化的流轉方式。全區各鎮均采取有效措施扶持合作組織、種植大戶、家庭農場和返鄉能人，采用租賃、入股、托管等多種方式流轉農戶土地，發展規模經營。其中，沙井、烏江、甘俊、明永等鎮建立的土地流轉金隨玉米制種畝保效益上下浮動機制； 上秦鎮通過推進集體經濟公司化改革，采取“反租倒包”模式在李家灣、付家寨等4 個村流轉土地4000 畝的做法；沙井鎮五個墩、水磨灣等村采取村集體股份經濟合作社整村流轉本村土地，以“保底收益＋分紅”“流轉金＋分紅”的方式，由村集體股份合作社打包入股到甘州區現代種業發展有限責任公司等做法，均取得明顯效果。

（三）新型經營主體茁壯成長，成為規模經營的生力軍。近年來，甘州區委區政府大力支持以國有平臺公司、制種企業為主的龍頭企業和工商資本流轉農村土地、參與規模經營，創新“黨組織+ 公司+ 基地+ 農戶”共富模式，采取引入投資主體、整合村集體資產資源、吸引村民土地資金入股等方式，成立村集體經濟公司，發展“企業+ 基地”“企業+ 農戶”的模式， 截至目前， 全區注冊成立村級集體經濟公司148 個。沙井鎮探索實行村“股份經濟合作社+區農投公司（甘州現代種業公司）+ 農戶”的合作鏈接模式。烏江鎮引進多家供粵港澳及東南亞蔬菜生產公司，流轉6個行政村土地。黨寨鎮雷寨村集體經濟公司采取“村股份經濟合作社+ 集體公司+ 專業合作社+農戶”的發展模式。花寨鄉滾家莊村立足村情實際，推行“支部+合作社（企業）+群眾”模式。

（四）發展農業社會化服務組織，為規模經營提供了“后勤保障”。全區圍繞綠色蔬菜、現代種業、現代設施農業等產業集群的打造，以耕種、施肥、病蟲防治等關鍵環節，訂制水肥一體、植保綠色防控、連作土壤改良等多樣化、系列化托管服務項目，積極培育出甘州區金豐公社、新大弓農化、建龍農機等農業生產社會化服務典型，示范帶動其他專業公司、農機專業合作社、村集體經濟組織、供銷社等服務組織積極推廣制種玉米土地深耕、水肥一體化、無人機飛防植保、機械化去雄、機械收獲、農業廢棄物化作肥料返田等科技與智慧融合的多元化、多層次、多類型農業生產社會化服務體系，大力開展“菜單式”多樣化托管， 穩步擴大托管服務面積， 引領農業現代化發展。

二、存在的問題

甘州區農村土地流轉存在的問題主要表現為“六多六少”：一是農戶間轉包多，租賃、轉讓等流轉方式少；二是流轉給一般農戶多，流轉給專業大戶少； 三是農戶間自發流轉多， 經村集體組織流轉的少；四是口頭流轉多，書面流轉少；五是隨意約定流轉多，依法規范流轉少；六是土地流轉糾紛多，農民權益得到保障少。主要有四個因素制約甘州區農村土地流轉進程。

一是經營主體實力弱，輻射帶動能力不強。目前甘州區的土地流轉主體總體上呈現積累不足、實力不強、經營能力較弱的狀況，一些流轉大戶和農民專業合作社組織化程度不高， 先進技術和裝備投入不足、聯農帶農機制不完善、輻射帶動能力弱，資金短缺、經營困難的問題較為突出。流轉土地普遍存在種植品種單一，抗風險能力弱，在遭遇自然災害影響或市場行情低谷時， 不能按期支付農戶的土地流轉費用，影響了農戶參與土地流轉的積極性。大部分村集體公司有能力把農戶土地流轉過來， 無能力進行實體化經營，只能反租倒包、二次發包。農戶的土地收益難以有效保障， 是引發土地流轉矛盾糾紛的主要因素。

二是利益調節和聯結機制不完善， 經營主體和農戶土地流轉意愿下降。由于近年來大規模實施高標準農田建設后土地經營更加便利， 玉米制種效益連續攀升，出現了農民不愿撒手、連片流轉土地難度大、流轉費用上漲過猛等新情況。有的經營主體雖然流轉了土地， 但通過調地換地連片經營仍有較大阻力，無法進行機械化作業和現代農業技術的推廣。有的村社土地流轉費一簽十年不變， 明顯影響農戶的利益。這些現象究其根源是科學合理的土地流轉價格調整機制沒有建立起來，兼顧各方利益、實現互利共贏的土地經營理念和社會氛圍沒有真正形成。

三是工作力量和管理職能薄弱， 服務體系不夠健全。甘州區農村產權交易中心在區農村經營指導站（原農村經營管理局）掛牌，實行兩塊牌子、一套人馬，編制為12 人，設主任或專職副主任1 名，現僅有1 名工作人員負責產權交易工作， 區一級機構的組織協調功能和監督指導作用發揮還不到位、不充分。雖然各鎮相應成立了農村產權交易工作站， 各村設立產權交易信息服務點，但普遍存在有牌子無人員、職能不健全、專業水平低、服務不到位等問題，大部分業務都由鎮農業服務中心附帶承擔， 社會服務功能嚴重不足，鎮村兩級的延伸機構和人員缺乏，管理運行不規范， 不能更好地適應土地流轉快速發展需要。

四是流轉行為不夠規范，履約意識有待加強。土地流轉程序不完善、合同內容不規范、具體條款不完備等問題普遍存在； 一些流轉合同不經過鎮和區農村產權交易機構審查備案，合同簽訂、執行缺乏指導和監督； 有的農戶與經營主體簽訂的合同未使用規范文本，簽訂條款過于簡單，權責界限不夠清晰，尤其缺少違約責任， 這都為引發土地矛盾糾紛埋下了隱患。一些農戶履約和誠信意識不強，隨著流轉價格波動，隨意撕毀合同，或故意抬高價格，阻礙流轉合同的執行。2023 年，處理土地流轉矛盾糾紛67 件，其中涉訴案件54件、信訪案件13件。

三、對策建議

（一）抓好主體培育，推動農村力量和社會力量共同參與規模經營。一是強化村級組織和村集體公司在土地流轉中的主導地位。充分發揮好村級組織和集體經濟組織的職能作用， 組織各村對二輪土地承包到期私下流轉的土地進行清理規范， 從水肥一體化服務入手，通過半托管、全托管、流轉等形式，逐步把村民土地流轉到村集體經濟公司經營。二是大力培育農村種植大戶和專業合作社。農村種植大戶和專業合作社是目前土地流轉的主體力量， 要幫助它們處理好與農戶的利益分配關系，在擴大規模、穩定租期、提高機械化智能化水平和經營效益上不斷取得新進展。在流轉方式上，除完善出租、入股的形式外，要在托管服務上下功夫，充分發揮專業合作社的功能，對一些經濟收入低、不愿意流轉土地的農戶先開展托管服務，條件成熟后再長期流轉。三是積極支持龍頭企業流轉農戶土地。按照“一企一基地”的思路，打破地域界限實施土地流轉，尤其對適合甘州區發展的玉米制種、高原夏菜、辣椒、甜葉菊、加工番茄等規模化農業產業， 要放手扶持龍頭企業流轉土地，不以村社土地規模為限制，而以企業生產加工需求為標尺，切實支持本地龍頭企業做強做大。

（二）加快農業社會化服務體系建設，為規模經營提供后續支撐。一是搭建共享服務平臺。搭建土地流轉交易平臺、農資供應服務平臺、“零工驛站”勞務平臺、科技指導服務平臺，大力發展農業全程社會化服務模式。因地制宜，采取全程“保姆式”托管、單環節“菜單式”訂制等方式，為農戶和新型經營主體提供農資“統購”、田間服務“統管”、農產品“統銷”等專業化服務，真正實現節本增效、集約經營的目的。二是積極構建利益共享發展機制。建立和完善村集體公司與龍頭企業、合作社、農戶之間的利益連接機制，著力構建“產業聯合體”“利益共同體”，實現互利共贏的目標。三是加大對各類規模經營主體的培育。以村集體公司、龍頭企業、家庭農場、農民專業合作社和經營大戶帶動土地流轉， 使土地流向有穩定產業、經濟實力強、信譽度高的規模經營主體，推進土地流轉工作健康有序穩步發展。

（三）強化服務職能，為土地流轉和產權交易提供高效便捷服務。一是加強宣傳引導，在轉變思想觀念上下功夫。強化群眾對“確權不確地”“數字土地”以及“用承包權換現金、股份、保障”等改革新舉措的認識， 為推動土地歸并整合、連片流轉奠定思想基礎。流轉主體要優先吸納流轉農戶就近務工就業，讓農戶不但得流轉金，還能掙薪金、分股金、領上保障金，切實消除流轉土地的后顧之憂。二是建立健全農村產權交易和仲裁機構。以區農業農村部門為依托，健全完善區鎮村三級產權交易和仲裁組織。區級為農村產權交易服務中心，主要負責農村資產登記、產權交易批準，建立資產檔案庫，監督流轉運行，負責交易事項的指導、審核、監督、檢查；各鎮在鎮農業服務中心加掛產權交易服務站的牌子，增加專門人員，負責產權交易工作，承擔本鎮產權交易的信息收集、資料整理和項目提交事宜， 監督本鄉鎮流轉項目的實施和運行；村一級設立兼職聯絡員，負責本村流轉項目、流轉主體的各項服務工作。同時，在產權交易系統設置仲裁組織，配備專兼職人員參與工作。區級服務平臺要盡快開發農村土地流轉網上辦理平臺，為高效快捷地接收和處理土地流轉各項具體事宜奠定堅實基礎。三是制定完備的產權交易和糾紛仲裁政策制度機制。研究制定農村產權登記、流轉、交易、仲裁等方面的規章制度、辦理流程和工作規則，建立完備的資產記錄和流轉檔案， 充分發揮政策法規對做好土地流轉和規模經營的實際效應。

（四）加強流轉監管，切實防范和化解土地流轉工作中的各類風險。一是做好引進工商資本的審核監管。建立工商資本流轉土地的資格審查、項目審核和風險評估制度，通過村社申報、各鎮審核、區政府批準， 把符合資質的工商企業和國內外資本引入農村，參與規模經營，發展現代農業。對工商企業和各類資本在經營過程中出現的新情況、新問題，及時研究解決。二是做好經營主體的運行監管。區農業農村部門和鎮村兩級要建立對各類流轉主體經營行為的日常監管制度， 定期開展監督檢查，及時掌握經營情況。對流轉土地經營過程中出現的違法違規事項， 尤其是發生或可能出現的擅自改變土地用途、土地污染、設施損毀、租金拖欠、“非農化、非糧化” 等影響合同履行的重要事件，相關部門應及時予以處理和解決。三是做好土地流轉的風險管控。嚴格審查流轉土地的業主資格、信用等級、經營能力和企業實力，通過建立履約保證金和提前預付流轉金制度， 防范和化解土地流轉風險。

（五）推進誠信建設，把土地流轉和產權交易引導到法治軌道上來。一是大力開展法治誠信教育。引導農戶和經營單位樹立法治意識、誠信觀念和契約精神。教育流轉主體增強履約意識，合理開發利用流轉土地， 按時足額兌付土地流轉租金。二是切實規范土地流轉程序。加強流轉過程監督管理，督促指導流轉雙方按照國家制定的規范文本進行流轉操作，利用規范的合同、規范的程序保障流轉雙方的合法權益，切實提高土地流轉的管理服務水平。三是建立經營主體“紅黑榜”制度。把存在不執行登記備案、違反流轉合同約定、不按時支付租金、流轉期滿不及時恢復地貌等情形的流轉企業和個人列入“黑榜”名單，在全區內限制或禁止再次流轉土地；對依法、積極執行政策合同的流轉企業和個人，在農業保險、種糧補貼、貸款貼息、社會化服務等方面予以優先扶持， 促進土地流轉交易市場健康有序發展。

作者單位：中共張掖市甘州區委黨校