低空經濟賦能智慧城市建設：制約因素與推進策略

摘" " " 要：隨著人口的持續增長和城市化快速擴張，智慧城市建設已經成為順應時代潮流、全面推進城市現代化發展的重要模式。智慧城市是城市轉型與經濟發展的轉化器，其核心運作模式在于借助信息技術的整合能力，對城市內復雜的各類資源進行深度挖掘與高效鏈接，進而構建起一個高效智能的城市生態系統。低空經濟作為新質生產力的典型代表，能夠依托低空空間資源，深度開發并利用多元經濟活動，為智慧城市建設注入強勁動能、拓展城市創新邊界。當前，由于技術層面的短板、組織架構間的協同困境、環境因素的限制以及制度體系的不完善等多方面因素的綜合影響，低空經濟賦能智慧城市建設仍面臨著應用場景廣度和深度不足、企業和政府多組織協調不暢、飛行活動開展受阻、產業監管不完善、隱私保護欠缺以及居民認可度不高等方面的困境。因此，在低空經濟賦能智慧城市建設的實踐中需要融合數智技術與人本價值，構建資源網絡與培育人才，優化空域及營造生態環境，強化設計與完善監管制度，從而全方位驅動低空經濟賦能智慧城市建設，實現城市智慧躍升與可持續發展。

關" 鍵" 詞：低空經濟；智慧城市；賦能；TOEI框架；復合模式

中圖分類號：F562" " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1007-8207（2025）04-0001-14

一、問題的提出與研究綜述

新一輪科技的加速推進，尤其是第四次工業革命，不僅改變了傳統的生產方式，也造就了人類社會經濟的全新運行狀態。［1］在城鎮化和信息化的雙重驅動下，智慧城市應運而生。智慧城市其本質是利用現代技術實現城市基礎設施的智能化、公共服務的便捷化、資源管理的高效化和社會治理的精細化發展。［2］智慧城市的數字化和信息化特征使得智慧城市建設的核心在于如何做好“鏈接”，包括對人與物的鏈接、資源和服務的鏈接、不同系統與平臺的鏈接以及數據信息和時空的鏈接等。［3］低空經濟作為新質生產力的典型代表，聚焦于低空空間資源的深度開發與有效利用所衍生的一系列經濟活動。［4］低空經濟實現了城市空間的拓展，有效突破城市地形的限制，把城市各個空間緊密地連接起來，從空間維度為智慧城市建設賦予強大動能，助力智慧城市構建起全方位、多層次、寬領域的發展格局。以無人機為代表的低空經濟產業鏈帶動高端裝備制造業崛起，催生出眾多就業崗位與創新機遇，提升城市產業競爭力。此外，低空空域的建設能夠極大豐富城市管理的數據源，強化應急響應速度，提升運轉效率，多維度助力智慧城市進階式發展。［5］2024年7月，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，明確指出：“加強關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新，加強新領域新賽道制度供給，建立未來產業投入增長機制，完善推動新一代信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫藥、量子科技等戰略性產業發展政策和治理體系，引導新興產業健康有序發展。”2024年9月，國家發展改革委印發《關于深化智慧城市發展推進城市全域數字化轉型的指導意見》，進一步強調拓展智慧城市建設創新應用領域、推動多領域協同發展。在此背景下，各地政府積極響應，踴躍投身于低空經濟與智慧城市建設相融合的探索之中。例如，四川綿陽打造的 “空天地一體化”低空智慧城市系統成效斐然，通過智慧低空的創新模式，全方位提升城市建設的立體感與智能化水平，也為其他地區提供了極具價值的借鑒經驗。然而，在實踐中，低空經濟賦能智慧城市建設并不僅僅是簡單技術與產業疊加，而是涉及到城市發展戰略與民生需求對接、城市資源整合與現代技術適配等多重要素的有機整合。就低空經濟自身特性而言，低空經濟相關產業的技術創新能力雖然在逐步提升，但與智慧城市建設中對高效、精準、智能技術的需求之間仍存在差距。而且，在低空經濟賦能智慧城市建設的過程中，公共利益與企業利益之間的矛盾、保障居民隱私與提升數據可信度之間的矛盾也日益凸顯。如何將低空經濟內生多元動能轉化為智慧城市建設力量是當前構建創新驅動、智慧引領城市發展新格局所面臨的重要課題。

2008年，IBM公司提出“智慧地球”概念后，智慧城市研究開始進入學者視野。綜觀既有研究，學界對智慧城市建設有兩大研究路徑：一是從要素整合視角探究賦能智慧城市建設的關鍵支撐要素與實現方式。其中數據資源管理占據關鍵地位，需要構建完善的數據治理體，同時強調智慧應用場景的拓展應以用戶為中心，依據城市不同功能區域與人群需要，精準開發智慧場景。［6］［7］此外，智慧城市建設應聚焦于構建基礎框架和核心功能模塊，強化地理信息技術基礎設施建設［8］［9］、整合數據資源［10］、建立管理平臺，以滿足多樣需求進而推動城市智慧化轉型。二是從目標發展導向角度探討智慧城市建設的提升策略。例如，以可持續發展為目標推動數字經濟與傳統產業融合［11］、強化公共服務智慧供給［12］等，運用智能技術實現能源高效利用與環境精細管理以達成經濟、社會與環境的協調發展［13］。通過政策與資源引導和集聚高科技企業與創新人才，推動新興技術研發與應用，加強知識產權保護與創新文化建設，培育具有競爭力的創新集群。［14］聚焦居民生活質量改善，建設智慧社區實現服務在線化智能化［15］，發展智能家居［16］提供便捷家庭管理，推進智慧教育［17］并借助在線平臺與虛擬現實技術以提升教育公平與質量。然而，在經濟結構調整背景下，智慧城市建設仍受限于人才培育與市場需求的組織對接失衡，致使智慧產業發展乏力；智慧城市運行層仍受限于技術融合障礙以及相關制度供給不足等短板，導致城市服務和應急體系的服務效能大打折扣。就低空經濟而言，學界目前的研究尚淺，多集中于低空經濟的概念層面與衍生范疇之內。一方面，圍繞低空經濟的上下位概念如新質生產力［18］、無人機［19］等，探尋其在多元領域的應用場景，剖析低空經濟發展的要素條件和布局。另一方面，圍繞低空經濟的衍生范疇，在倫理層面和法律層面審視低空經濟，力求明晰空域及產業法規構建，以護航低空經濟穩健、有序發展并妥善調和多元利益訴求與潛在沖突矛盾。［20］［21］

總體而言，既有研究為理解低空經濟賦能智慧城市建設提供了一定的理論基礎，但是針對低空經濟如何有效賦能智慧城市建設，尤其是從綜合分析框架深入剖析制約因素并提出切實可行推進策略的研究相對較少。因此，筆者將圍繞低空經濟助力智慧城市構建所依托的技術、組織等多維情境架構，通過系統性分析與闡釋，深度探究其中的核心制約因素與突破路徑，以期為低空經濟與智慧城市融合發展的路徑優化提供思路。

二、低空經濟賦能智慧城市建設的理論框架構建

（一）TOE框架理論的應用

TOE框架，即“技術-組織-環境”理論框架，其核心要義在于揭示組織對創新技術的接納并予以應用乃是技術、組織、環境這三個關鍵要素協同作用所產生的結果。［22］就技術維度而言，其涵蓋諸如技術的可用性、復雜性以及兼容性等諸多特性，這些特性直接左右著技術在組織內部的應用范疇與成效，構成影響組織技術應用效能的核心要素。通過對技術應用的深度聚焦，TOE框架得以構建起闡釋無人機及其他航空技術有效賦能智慧城市建設的特定領域邏輯架構。然而，技術并非遵循純粹自身的技術演進邏輯而呈“孤立”態勢發展，其實際的運用模式以及所能達成的應用水平，在相當程度上會受到各類組織內部不同成員的態度傾向、決策導向以及所處環境等多種情境要素的綜合作用與影響。［23］TOE框架強調的技術、組織和環境之間的互動作用，其分析優勢在于能夠避免單一因素造成的碎片化傾向。一是組織層面的分析，聚焦組織內部資源與特性，著重探究組織結構與流程對創新采納的限制或促進作用，涉及組織的規模、結構、管理模式以及組織內部成員對新技術的接受程度等。低空經濟因其技術先進性和業態創新性而多定位于中高端新興產業，因此，低空經濟賦能智慧城市建設本質上屬于城市組織對于低空經濟及其衍生產品和服務予以科學且合理利用的復雜過程，包括在經濟創新維度展開深入探索與積極實踐、明確低空經濟在智慧城市建設中的適宜應用場景與邊界。二是環境層面的分析，著眼于外部環境因素對賦能智慧城市建設的推動或阻礙效應，包括自然環境、外部市場競爭態勢、社會文化氛圍等因素。

（二）TOE框架的拓展與完善：TOEI分析框架

制度因素涵蓋了法律法規、政策導向、監管機制以及標準規范等方面，它為低空經濟與智慧城市建設的融合提供了規則和保障。其一，完善的法律法規能夠明確低空經濟活動在智慧城市中的合法性邊界，規范無人機等低空飛行器的飛行活動，保障城市公共安全和居民隱私。其二，政策導向可以引導低空經濟資源向智慧城市建設的重點領域配置，促進產業協同發展。政府通過出臺財政補貼、稅收優惠等政策，鼓勵企業加大在低空經濟與智慧城市融合領域的研發投入和應用推廣。其三，監管機制能夠確保低空經濟相關技術和服務的質量與安全。［24］在無人機物流配送、應急救援等應用場景中，有效的監管可以防范安全事故的發生，保障服務的可靠性。其四，標準規范有助于實現低空經濟與智慧城市各技術系統之間的互聯互通和互操作性。統一的數據格式、通信協議等標準規范，能夠提高低空經濟在智慧城市建設中的集成應用能力，提升整體運行效率。在低空經濟賦能智慧城市建設的過程中，制度因素起著至關重要的作用，因此有必要將其納入分析框架。

基于此，筆者借鑒李友東等學者基于智慧城市建設設計的TOE理論分析框架［25］，增加一個制度層面，即從“技術-組織-環境-制度”四個方面構建低空經濟賦能智慧城市建設的TOEI理論分析框架。低空經濟賦能主要強調通過經濟形式與技術手段的創新，促進智慧城市在基礎設施完善、服務效能提升、管理決策優化等多方面實現轉型升級。低空經濟賦能智慧城市建設在一定意義上是技術、組織、環境、制度四個因素有機結合和反復互動的非線性過程，四者的互動關系決定了賦能智慧城市建設的成效。首先，技術是低空經濟賦能的基礎。從技術創新擴散理論來看，低空相關的新興技術如高精度導航、高效飛行器制造等，其自身的成熟度、易用性與兼容性等特性決定了在智慧城市各領域的擴散速度與應用成效，為數據采集、智能監控等功能筑牢根基。其次，組織是低空經濟賦能的主體與關鍵載體。城市組織內部的分工協作、獨特定位以及相互作用力所形成的資源網絡，深度影響智慧城市的基礎服務、運行管理等多個方面，其架構與運作模式也作用于低空經濟賦能的范疇與深度，進而決定賦能的成效。再次，環境是低空經濟賦能作用產生的核心域，環境的自然與社會雙重屬性將深刻影響低空經濟賦能智慧城市建設的全過程。最后，制度是低空經濟賦能的保障與規范。完善的空域管理和產業監管等制度可以降低交易成本，保障低空經濟有序健康賦能智慧城市建設。概言之，在低空經濟賦能智慧城市建設的進程中，技術、組織、環境與制度構成緊密關聯的有機整體，四者基于各自獨特的作用機制相互影響、協同配合，共同塑造了低空經濟在智慧城市建設場景下的發展路徑與賦能成效，為推動智慧城市的高效、可持續發展提供了綜合性的有力支撐。

三、低空經濟賦能智慧城市建設的制約因素

低空經濟賦能智慧城市建設存在于技術、組織、環境與制度構建的復合情境，這種技術與制度、組織與環境的互嵌融合將產生豐富的價值意涵與張力。不可否認的是，低空經濟穩健發展與智慧城市建設的有機耦合仍面臨著一系列主客觀制約因素，主要表現為數智短板、主體約束、空間掣肘與規則滯后四重困境。

（一）數智短板：低空經濟賦能智慧城市建設的技術困境

一方面，低空經濟賦能智慧城市建設技術嵌入的面向與深度亟待拓展。智慧城市建設常常涉及到多領域的復雜應用場景，在環境監測方面，城市霧霾治理需精準定位污染源、動態監測污染物濃度變化及擴散路徑，低空監測設備卻常因傳感器精度局限以及融合算法的不成熟導致數據波動大和關鍵污染物監測缺失等治理策略失準。在智慧交通方面，北京、四川等多個城市為緩解擁堵啟用低空監測，這能夠在一定程度上舒緩城市交通問題，但是存在空中交通管理操作仍高度依賴地面人工調配，難以處理大流量交通的困境，急需形成基于航跡協同的智慧調配技術體系。在應急救援層面，災害現場態勢瞬息萬變通常需要低空設備具備穩定傳輸數據輔助功能，在時間上達到秒級響應程度，但當前設備受限于信號抗干擾能力弱以及續航時間短，在實際使用中常常出現信息斷檔和救援遲緩等問題。此外，在數據處理環節，雖然大數據和深度學習算法發展迅猛，但因為低空經濟數據多源異構和時空差異大等問題［26］，現有模型難以精準剖析海量交通流的復雜時空特征、挖掘環境風險早期微弱信號，致使技術無法有力支撐智慧城市精細化管理需求，發展潛能受抑。

另一方面，低空經濟賦能智慧城市建設在人文關懷和社會適應性方面仍存在技術風險。［27］智慧城市發展的核心價值在于以人為本，但是低空經濟的數智技術架構常因重效率輕體驗導致公共服務設計不盡合理。例如，東京試運行社區低空物流配送，其無人機的固定航線在規劃方面沒有考量居民作息時間，居民不堪其擾，抱怨頻頻。低空飛行器生產、飛行的各個階段會產生、搜集大量的敏感數據信息，這使得數據在傳輸、存儲和處理過程中可能會面臨數據隱私泄露、數據篡改、數據破壞等諸多風險。在數據隱私方面，低空飛行器擅闖敏感區域，違法拍攝涉密場所的新聞屢見不鮮。雖然《航空器飛行條例》對非法信息采集、泄露國家秘密等行為有明確規定，但是在具體操作層面仍缺乏詳細指導。承托低空經濟發展的無人機等飛行器所依賴的人工智能背后的算法黑箱也暗含著算法歧視和程序錯誤等風險，一旦發生區域性或系統性問題，將會對智慧城市建設帶來不利影響。

（二）主體約束：低空經濟賦能智慧城市建設的組織困境

一方面，社會主體協同不足阻礙了智慧城市建設中低空與地面一體化監測體系的構建。智慧城市建設對全域性、精細化的監測數據有著迫切需求，低空經濟憑借其獨特的空間優勢，本應與地面監測力量緊密配合，形成全方位、多層次的立體監測網絡。［28］然而，社會組織在這方面的協同存在較大欠缺。從協同理論角度來看，有效的協同需要明確的分工、高效的溝通以及共同的目標設定。［29］［30］但在實際操作中，參與低空經濟和地面監測的社會組織“各自為戰”，缺乏統一的規劃與協調機制。在監測設備的技術標準方面，不同組織之間存在差異，導致數據格式不兼容、信息傳遞不暢，難以實現數據的高效整合和共享。在城市生態環境監測中，負責低空遙感監測的組織與負責地面傳感器監測的組織采用不同的數據采集頻率和指標體系，使得數據無法有效對接，無法為環境評估和治理提供全面準確的依據。

另一方面，主體基礎資源投入不足導致人才短缺，限制了低空經濟在智慧城市建設中的創新性發展能力。組織的發展依賴于對關鍵資源的獲取和有效利用，而人才作為核心資源之一，對低空經濟賦能智慧城市建設至關重要。然而，當前低空經濟領域的社會組織普遍面臨資源緊張的困境，這直接影響了人才的引進與培育。當前，低空經濟領域存在大量人才缺口，尤其是無人機飛手、人工智能與大數據分析結合方向的專業人才更是極度匱乏。究其原因，資金短缺是導致人才問題的關鍵阻礙，社會組織難以提供具有競爭力的薪酬和福利待遇，難以吸引高端技術和管理人才的加入。同時，在人才培養方面，由于缺乏足夠的資金投入，無法建立完善的內部培訓體系，缺少與高校、科研機構的合作機制，員工難以獲得前沿知識和技能培訓的機會，限制了其專業能力的提升。在低空經濟與智慧城市建設深度融合的背景下，既懂低空飛行器技術又熟悉智慧城市管理和信息技術的復合型人才缺口尤為明顯。

（三）空間掣肘：低空經濟賦能智慧城市建設的環境困境

一方面，基于低空空間的掣肘，即空域資源緊張和基礎設施不完善對賦能智慧城市建設的制約。低空空域尚未完全開放，可利用空域極為有限，對于低空資源的分配也處于失衡狀態，城市中心及重點區域空域資源緊缺。這種狀況束縛了低空經濟活動的規模與靈活性。在智慧城市建設中，城市針對低空經濟的基礎設施配套匱乏，適宜起降場地稀缺且布局零亂、缺乏規劃，難以契合業務增長需求。在城市物流配送中，無人機配送的起降場地網絡雜亂，而且起降點也十分有限，這不僅增加了時間和經濟成本，還限制了配送范圍與效率，從而阻礙了智慧物流的創新與發展。此外，城市低空區域通信和導航等基礎設施覆蓋不全，精度不足。城市高樓林立導致低空飛行器飛行時通信中斷，進一步危及飛行安全，降低作業質量，使得低空經濟難以在城市環境監測、基礎設施巡檢等諸多領域深入應用，無法為智慧城市建設提供精確、可信的數據支撐與優質服務保障，進而制約了低空經濟與智慧城市建設的深度融合與協同發展。

另一方面，基于社會空間的掣肘，即社會認知的偏差以及配套機制的不完善對賦能智慧城市建設的制約。從生產力與生產關系的辯證角度來看，低空經濟作為一種新質生產力形態，正處于快速發展階段，其在技術裝備、生產模式以及運營效率等方面展現出了獨特優勢。然而，與之相適應的生產關系尚未完全建立，這種不匹配反映在社會層面就會導致公眾在思想上難以迅速適應這一新的經濟形態。此外，隨著低空經濟在智慧城市建設中的應用場景不斷拓展，如無人機物流配送、智能巡檢等業務的興起，部分傳統由人力承擔的工作逐漸被自動化的低空飛行器所取代，短期內這種結構性失業的擔憂仍然影響了公眾對低空經濟相關產業的接受度，進而限制了低空經濟人力資源的協同整合以及相關產業的健康發展。

（四）規則滯后：低空經濟賦能智慧城市建設的制度困境

一方面，制度設計層面存在“重政策引導、輕法律規范”的結構性滯后。近年來，國家和地方為推動低空經濟發展出臺了諸多政策文件。在國家層面，國家發展改革委、工信部、民航局、空管委等部門積極作為，印發了涉及低空空域改革、民用無人駕駛航空器管理、通用航空經營許可、通航人才培養等多方面內容的政策措施。在地方層面，各地積極響應，如深圳市制定了一系列相關政策法規，為低空經濟發展提供了一定的政策支持和探索經驗。然而，與之相比，專門法律體系的構建卻明顯滯后。［31］截至2024年8月，全國范圍內專門針對低空經濟的法規僅有2024年1月深圳市人大制定的《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》，其他多數為效力層級較低的地方規范性文件，這種狀況導致低空經濟發展缺乏統一、權威、全面的法律框架。在低空飛行器適航標準方面，由于缺乏全國性法律明確規定，不同地區、不同企業執行標準不一，使得飛行器的安全性和可靠性難以得到有效保障。在飛行規則方面，缺乏統一法律規范致使飛行活動無序，增加了空中交通管理的難度和安全風險。在運營資質界定方面，法律規定的缺失導致市場準入門檻模糊，容易引發不正當競爭，擾亂市場秩序。企業在這種制度環境下，難以制定長期穩定的發展戰略，投資決策也面臨諸多不確定性，不利于低空經濟產業的規模化、可持續發展，進而削弱了其在智慧城市建設中應有的支撐和推動作用。

另一方面，法律保障層面呈現“缺協調聯動、少有效監管”的功能性滯后。在低空經濟與智慧城市建設融合發展過程中，法律監管體系的不完善成為突出短板。低空經濟涉及多個領域，政府部門看似都有監管職責，但各部門未形成統一高效的監管合力。在無人機管理中，民航部門、公安部門、市場監管部門等都有一定的管理職能，但在實際操作中，由于缺乏協同，容易出現重復管理或管理空白的情況。在空域管理上，軍方、民航等不同主體在空域規劃、使用審批等方面標準不同，導致低空飛行器飛行受限，影響運營效率。同時，監管手段相對落后，主要依賴現場巡查等傳統方式，缺乏適應低空經濟特點和智慧城市建設需求的智能化、信息化監管技術手段。對于低空經濟活動中的新興業態和創新模式，如無人機物流配送、低空旅游等，現有的法律監管難以跟上其發展步伐，無法及時有效地防范安全風險、規范市場行為。在數據安全監管方面，低空經濟活動產生大量數據，包括飛行數據、地理信息數據、用戶信息數據等，目前缺乏完善的法律規范來保障數據安全和隱私保護，容易引發數據泄露、濫用等問題，對公眾權益和社會穩定構成威脅，制約了低空經濟在智慧城市建設中的健康有序發展。

四、推進策略：低空經濟賦能智慧城市建設的復合模式

在建設智慧城市過程中，推動技術應用與社會組織深度融合，應充分考慮數智技術、環境構建、組織形態以及制度供給所形塑的復合情境，從技術、組織、環境和制度等多維度建立多元化的賦能模式。

（一）技術層面：以數智技術深度融合助推低空經濟賦能智慧城市建設

當前，受技術治理的工具邏輯支配，“只見技術不見人”的技治主義存在明顯的局限。因而，應推動技術應用與人本價值的雙向融合，實現對工具理性的超越。

一方面，提升數智技術在低空經濟中的應用水平和能力，深度挖掘數智技術在數據處理與分析及安全維度的應用價值。全力打造基于云計算和邊緣計算相結合的智能化數據處理平臺，廣泛吸納深度學習和知識圖譜等前沿算法，對海量、多源、異構的低空經濟數據進行深度挖掘與知識發現。例如，運用深度學習算法構建交通流量預測模型，深度剖析交通擁堵的時空演變規律，為交通管理部門提供精細化、動態化的決策支持；借助知識圖譜技術整合環境信息、城市地理信息、產業布局等多元數據，精準溯源環境污染成因，助力制定科學有效的環境治理策略。［32］與此同時，整合城市資源稟賦，動態、適時地利用新興技術開拓低空經濟賦能場景，提供更具有貼切性和特色的產品和服務。例如，沿海城市可以借助海洋資源開展無人機救援、監測、觀光等活動，融合海洋元素打造特色旅游；依托文化遺產，利用AR、VR等技術助力文化保護與低空文化游，基于城市特色拓展低空經濟應用場景，實現融合發展。此外，構建全方位的數據安全保障技術體系，綜合運用同態加密、差分隱私等先進加密技術，確保數據在采集、傳輸、存儲和分析全流程的機密性與完整性，采用數據脫敏、匿名化處理等手段嚴格保護用戶隱私。

另一方面，優化和健全低空經濟發展中社會適應性相關機制。低空經濟賦能智慧城市建設不是簡單地提升生產力的過程，應該聚焦于解決城市居民核心問題，充分利用低空優勢打造智慧城市，實現技術與人文的協調發展。首先，在公眾參與和溝通機制建設方面，要構建全方位、多層次的互動平臺。除了常規的聽證會、社區座談會和線上問卷調查外，還可利用社交媒體平臺、手機應用程序等渠道及時發布低空經濟項目信息，收集公眾反饋。針對噪音干擾和影響居民生活問題，建立動態監測與預警系統。例如，在低空飛行器上安裝實時噪聲監測設備，避免對居民集中區域造成持續干擾。同時，根據居民作息時間，合理規劃低空經濟活動時段，在午休和夜間減少不必要的飛行作業。其次，針對技術倫理問題，成立專業的技術倫理委員會，負責對低空經濟相關技術研發和應用進行倫理審查。例如，在無人機配送項目中，評估無人機的飛行路徑規劃是否可能侵犯居民隱私，確保技術應用不會違背公序良俗和道德規范。最后，針對居民數據鄰避現象，制定嚴格的數據管理法規和技術標準。［33］明確數據收集的最小化原則，規定數據只能用于合法的、與低空經濟服務相關的項目。例如，在利用無人機進行城市測繪時，嚴格限制所采集數據的使用范圍，防止數據被非法用于商業營銷或其他不當用途，以減少數據泄露、算法枷鎖等居民信息安全問題。

（二）組織層面：以資源網絡高效構建驅動低空經濟賦能智慧城市建設

組織賦能是低空經濟賦能智慧城市建設的主線，組織和個體的素養水平直接影響低空經濟在智慧城市建設中的應用與創新能力。因此，應該構建全方位、多層次的資源網絡，推動社會各主體間協同合作，有針對性地對組織結構進行組織功能化重組，提升組織軟實力和個體綜合素質。

一方面，社會組織領導者應樹立融合創新理念，將低空經濟賦能智慧城市建設融入組織戰略布局。當前，在智慧城市建設的過程中，低空經濟產業組織普遍面臨著技術人才缺失，基礎資源投入不足等社會問題，但這些問題并不是僅僅由技術本身引起，其根本更在于缺乏整體的戰略眼光與協同意識。政府部門在具體執行中，部門之間協調聯動不足，導致政策落地與實際項目推進存在脫節現象。政府需建立跨部門協同工作機制，由專門領導小組負責統籌，明確各部門職責與分工，制定統一的低空經濟發展戰略框架，確保政策連貫性與執行有效性。例如，在進行城市規劃時，同步規劃低空飛行區域與相關配套設施建設，使低空經濟組織成為智慧城市布局中的有機組成部分。同時，社會組織領導者應積極主動地尋求與其他主體的合作機會，打破組織和行業壁壘。例如，行業協會可定期組織低空經濟企業與智慧城市規劃部門的交流論壇，共同探討如何將低空飛行器的數據采集與城市智能交通系統、環境監測系統相融合，使各方能夠在統一的目標下協同工作，整合資源，形成發展合力。

另一方面，加快社會組織人才隊伍建設，增強資源整合與調配能力。政府應培養既懂政策法規又懂低空經濟技術與運營管理的復合型人才。［34］通過內部培訓、與高校合作開設定制課程等方式提升人才專業素養，在項目審批環節能精準評估項目可行性與合規性，在資源分配時能依據城市發展需求合理調配空域、土地等資源。例如，在低空經濟產業園區建設中，科學規劃園區布局，協調各方利益，促進產業集聚與協同發展，為低空經濟在智慧城市建設中提供有力的組織保障與資源支持。科研機構應著重培養跨學科的專業研究人才，不僅要精通低空飛行器技術、數據處理技術，還要熟悉智慧城市建設的整體架構與需求。例如，高校可開設相關的聯合培養課程，將航空航天工程、計算機科學、城市規劃等多學科知識融合到教學中，為低空經濟與智慧城市建設輸送復合型人才；企業則要加強對員工在項目管理、資源整合方面的培訓，提高員工在實際業務中鏈接上下游資源的能力。

（三）環境層面：以優化空間布局保障低空經濟賦能智慧城市建設

環境作為低空經濟賦能智慧城市建設的外部依托，其涵蓋的良好市場環境、積極社會文化氛圍以及獨特自然地理條件等要素，對智慧城市起著關鍵的推動作用。鑒于社會治理結構錯綜復雜，單純依靠技術手段難以化解在智慧城市建設進程中遭遇的諸多難題與潛在風險，亟須加快形成與低空經濟形態相適應的治理環境。

一方面，優化低空空域資源與管理創新，完善與升級相關配套基礎設施。一是積極推動低空空域管理改革，編制城市低空經濟基礎設施建設藍圖，在城市整體規劃戰略層面統籌規劃布局適宜的起降場地。［35］例如，結合城市公園、大型停車場、工業園區等區域的升級改造與新建規劃，前瞻性地建設一批多功能、高效便捷的低空飛行器起降點，逐步構建起布局合理、銜接緊密的起降場地網絡架構，有力支撐物流配送、旅游觀光等多元低空經濟業務的蓬勃發展。二是持續加大對城市低空區域通信、導航等基礎設施建設的資金投入與技術研發力度。政府應發揮主導作用，設立專項財政資金，鼓勵社會資本積極參與，形成多元化的投資格局。此外，高校以及其他科研機構可與企業聯合研發抗干擾強、覆蓋廣且精準度高的低空通信技術與高精度導航定位系統，運用多頻段融合通信、差分衛星與基站輔助定位技術建立維護升級機制，保障低空經濟穩定發展。

另一方面，積極營造低空經濟賦能智慧城市建設的良性生態環境，尤其要重視社會認知引導以及配套機制的完善。一是強化社會觀念引導，提升公眾認知與接納度。借助新聞報道、專題節目、社交媒體話題等多元化媒體渠道，深入且全面地宣傳低空經濟在智慧城市建設中的積極意義與廣泛應用前景，展示其提升城市效率以及改善生活品質等方面的顯著成效，消除公眾因認知不足而產生的疑慮與誤解。二是積極推動低空經濟知識普及。通過舉辦科普講座、開展實踐體驗活動等方式，讓不同群體深入了解低空經濟的運作模式與潛在價值。三是完善相關產業轉型的配套機制。尤其是針對可能受影響的傳統行業從業者，開展針對性培訓與職業規劃指導，助力其實現向低空經濟相關領域的平穩轉型，政府和企業應聯合設立專項就業扶持基金，為失業人員提供再就業培訓和創業指導。例如，為傳統物流配送人員提供無人機操控、維護等技能培訓，使其能夠轉型從事低空物流相關工作等；鼓勵低空經濟產業鏈的下游服務領域創業，如低空飛行器維修、低空旅游服務等，促進人力資源在低空經濟領域的合理配置和協同整合。

（四）制度層面：以規范體系完善護航低空經濟賦能智慧城市建設

制度是確保賦能過程有序、規范和可持續的保障，通過建立健全法律法規、政策體系和監管機制，為低空經濟賦能智慧城市建設創造穩定、公平的制度環境。基于法治的基本理念而言，低空空域合理利用的核心在于確保國家所有前提下的“物盡其用”，是在不違反公共性的前提下激勵技術創新與豐富場景應用。

一方面，強化制度設計，保障營商環境的持續優化。一是從管制革新、市場激勵和創新保障等多維度構建完善法律政策體系。［36］深入剖析現行低空經濟管理體制的瓶頸，大刀闊斧地改革不合理的管制環節，如簡化低空飛行審批流程、推行線上一站式審批服務、提高行政效率、降低企業運營成本等。二是總結現有政策資源與地方有益經驗，為全國性立法奠定堅實基礎。加快全國性低空經濟專門法律的立法進程，組織法學專家、行業精英等成立專業立法團隊，深入調研不同地區、不同企業在飛行器適航、飛行運營等方面的實際狀況與訴求。三是明確飛行器適航標準，制定嚴謹科學的技術規范與檢測流程，確保飛行器的安全性與可靠性。統一飛行規則，細化飛行高度、航線規劃、避讓準則等規定，保障空中交通秩序井然；精準界定運營資質，設置合理的市場準入門檻，防止不正當競爭，從而構建統一權威全面的法律框架，消除地區差異與標準混亂，為低空經濟企業提供公平公正、穩定透明的營商環境，助力其蓬勃發展。

另一方面，優化法律保障，完善聯合監管機制。明確各部門職責邊界，加強民航、公安、市場監管等部門在無人機管理、空域規劃審批等方面的協同合作，避免重復管理與監管空白。在無人機管理中，各方依據職責協同開展工作，從生產源頭的質量把控，到運營過程中的飛行規范監督，再到市場流通環節的合法性審查，形成無縫對接的監管鏈條，避免重復管理與監管空白。同時，大力推進監管手段創新。積極引入大數據、人工智能等前沿技術構建智能化監管平臺，整合來自飛行器傳感器、地面監測站等多源數據，運用數據分析算法對低空經濟活動進行全方位實時監測。通過智能模型預測潛在風險和空域擁堵點、飛行器故障隱患等并及時發出預警。針對無人機物流配送、低空旅游等新興業態，依據監測數據與預警信息迅速規范其市場行為，確保其在合法合規軌道上發展。此外，完善數據安全法律規范，僅收集必要數據，明確告知數據主體；數據存儲要采用加密等安全技術，防止數據泄露；數據使用需獲得合法授權，嚴禁未經授權的數據共享與濫用。明確各環節的安全要求與責任主體，一旦出現數據安全問題，依法追究相關方責任，切實保障人民權益與社會穩定，為低空經濟在智慧城市建設中健康有序前行筑牢法律屏障。

結" 語

在科技革命蓬勃興起的時代浪潮中，智慧城市建設已經成為城市現代化轉型的核心方向。但賦能智慧城市建設背后的推動力并非單純的技術更迭與突破，而是涉及技術、組織、環境以及制度的多層級、多領域的深度交融與持續拓展。當今，城市系統的復雜運轉對低空精準感知、高效傳輸及智能處理技術產生急切需求，創新驅動發展戰略深化強調拓展產業新空間，新質生產力已躍升為各領域的創新發展動能。而低空經濟賦能智慧城市建設實質是以創新驅動整合多要素而重塑城市發展生態。筆者基于低空經濟賦能智慧城市建設的復雜場景，突破傳統TOE框架限制，將制度因素融入其中（即TOEI框架）進行細化分析，從理論的角度剖析低空經濟作為動力賦能智慧城市建設存在的阻礙以及優化策略。后續研究需扎根實踐，緊密追蹤要素動態變化軌跡，深入剖析內在邏輯與作用機制，持續優化賦能策略，為城市智慧升級、可持續發展提供堅實理論支撐與可行實踐路徑。

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Low-altitude Economy Empowering Smart City Construction：

Constraints and Promotion Strategies

——Based on Technology， Organization， Environment and Institution

Liang Lizhi， Zhou Bi

Abstract： With the continuous growth of population and the rapid expansion of urbanisation， the construction of smart cities has become an important mode to comply with the trend of the times and comprehensively promote the modernisation and development of cities. Smart city is a transformer of urban transformation and economic development， and its core mode of operation is to make use of the integration capability of information technology to conduct in-depth excavation and efficient linkage of all kinds of complex resources in the city， so as to build an efficient and intelligent urban ecosystem. As a typical representative of new quality productivity， low altitude economy can rely on low altitude space resources to develop and utilise diversified economic activities， injecting strong kinetic energy into the construction of smart cities and expanding the boundaries of urban innovation. At present， due to the combined effects of technical shortcomings， synergies between organisations， environmental constraints and imperfections in the institutional system， the construction of smart cities empowered by low altitude economy is still faced with the difficulties of insufficient application scenarios in terms of breadth and depth， poor coordination between enterprises and governmental organisations， obstacles to the development of flight activities， imperfect regulation of the industry， lack of privacy protection， and low acceptance of the inhabitants.Therefore， in the practice of low altitude economy-enabled smart city construction， it is necessary to integrate digital technology and human values， build resource networks and cultivate talents， optimise the airspace and create an ecological environment， strengthen the design and improve the regulatory system， so as to comprehensively drive the construction of a low altitude economy-enabled smart city， and to realise the wisdom of the city to leap up and achieve sustainable development.

Key words： low-altitude economy； smart city； empowering； TOEI framework； composite mode

（責任編輯：馬海龍）