數字化何以賦能基層人大協商民主

內容摘要：不斷健全基層人大協商民主的運行機制，充分發揮人大協商式監督和保障人民民主權利的功能，是踐行全過程人民民主的現實需要，也是推動人大制度優勢轉化為基層治理效能的必然要求。數字技術與人大制度的有機結合，為基層人大協商民主向縱深發展提供了更多創新選擇，有利于提升公共決策的科學化、民主化，有利于發掘代議制民主的潛力和優勢。作為溫嶺“參與式預算”迭代升級版的人大“參與式預算數智在線”，是將數字技術應用于基層人大協商民主的有益嘗試，也是強化基層人大預算監督職能、管好用活政府“錢袋子”的制度創新，進一步拓展了人大協商的運行空間，推動了人大工作高質量發展。

關鍵詞：數字化賦能；人大協商；參與式預算數智在線；全過程人民民主

一、問題的提出

“人大協商”一詞最早出現在2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中。2021 年 10 月，習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協商、立法協商，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中。”[1]這為新時代如何開展人大協商指明了方向。國內學術界對人大協商民主的研究突出了三個側重點。其一，人大協商的內涵。學者從不同的視角提出了自己的看法。張海云從人大與政協的關系視角，認為人大協商就是指“人大與政協方面的協商”，常見于每年政協委員在其所列席的人代會上通過建言獻策影響人大立法和決策行為[2]。隋斌斌從人大與政府的關系視角，認為人大協商是政府以人大為制度載體，通過規則引導和控制整合協商主體參與政治過程的一種政治實踐形式[3]。李蕊從人大立法的視角，認為人大協商的關鍵在于不斷優化人大主導立法的體制機制[4]。其二，人大發揮協商作用的領域。學者普遍認同王維國在《論人大工作中的協商民主》一文中的觀點，即人大協商的領域主要涵蓋人大選舉、人大立法、重大事項決策等方面[5]。其三，人大協商面臨的挑戰。隋斌斌認為，在政府層面，人大協商面臨著協商意識和協商技術的挑戰；在社會層面，面臨著組織化、參與者結構、協商文化和技能培訓的挑戰；在人大自身層面，面臨著角色轉換、制度化不足、委員素質不高的挑戰[6]。阮重暉等認為，人大協商主要面臨的挑戰是“隨意化、表面化和泛化”[7]。

綜上所述，人大協商是在黨的領導下，由人大組織代表依法與“一府一委兩院”及最廣泛的人民群眾（團體）建立溝通商談機制，就立法事項、重大決策和重要利益分配問題進行充分協商，達成共識，將公共理性轉化為公共決策并加以監督執行的政治實踐活動，發揮作用的領域并非局限于立法協商，可以拓展至民主選舉、重大事項決定等空間。相關研究，無論在理論層面還是在實踐層面，需要回答和解決的問題較多，比如怎樣改變人們對“人大專注于選舉民主”“政協專注于協商民主”“人大制度的民主保障民主決策而非民主協商”的刻板印象？人大協商的邊界在哪里？人大協商成果與決策如何銜接？如何規避人大協商的表面化和形式化？如何扭轉當下基層人代會普遍存在的“會而不議”“代而不表”“散會就了”的尷尬局面？人大預算協商民主如何更好地借助數字技術手段？等等。

本文通過調研與訪談結合的方式，主要從地方經驗的角度考察“參與式預算數智在線”的生成邏輯、運行機制及取得的主要成效。論據主要來源于對溫嶺市鎮兩級人大開展“參與式預算”實地調研的一手資料，以及與本土專家的半結構化訪談。訪談始于2022年2月，終于2024年4月，先后訪談了35人次。人大協商是人民當家作主在政治生活和社會公共生活中的具體實踐。協商民主嵌入人大制度，可以彌補投票選舉后旋即進入“民主空檔期”的弊端，有助于促進公共決策的民主化和科學化，更好地將人大制度優勢轉化為治理效能和高質量發展的動能，更廣泛地匯集民意、集中民智，更精準地回應民生關切，更好地平衡多元主體的利益分配。作為浙江省人大踐行全過程人民民主基層單元創新項目的溫嶺“參與式預算數智在線”，是在原創型“參與式預算”的基礎上，將數字技術應用于人大對政府部門預算的審查監督，使得全過程人民民主在基層有了新的實踐載體，展現了基層人大協商民主的發展前景，對其深入探究，意義十分重大。

二、“參與式預算數智在線”的生成邏輯

溫嶺市推行公共預算改革可追溯到浙江省實施“八八戰略”時期。2004年6月，時任省委書記習近平同志在臺州市考察調研基層治理工作，對原創于溫嶺的“民主懇談”給予了高度肯定，認為“溫嶺通過推進基層民主政治建設，進一步調動群眾的積極性、創造性，以此來推動‘八八戰略’的實施，充分體現了以民為本的重要思想，抓住了根本，抓住了關鍵”。受此鼓舞，自2005年開始，溫嶺個別鄉鎮在年初人代會期間引入“民主懇談”機制，旨在加強人大對政府年度財政預算的審查監督。在外請專家的指導下，當年澤國鎮和新河鎮的公共預算改革都取得了較大成功，隨后向全市推開。由于“民主懇談”致力于吸納社會公眾參與公共事務協商，因此溫嶺市的公共預算改革也稱“參與式預算改革”（在市一級稱“部門參與式預算改革”）。隨后，溫嶺“參與式預算”經歷了“由點及面、由下及上、由表及里、由柔及剛”的發展過程，并在推進中不斷優化升級。

（一）“部門參與式預算”的興起（2008—2012）

2008年，溫嶺市人大試行“部門參與式預算”改革，在年初的市人代會上組織人大代表和選民代表共同參加“部門預算民主懇談會”，對3個政府部門的預算草案進行多輪次討論，最終采納了合理化的修改建議。自2011年開始，“參與式預算”推行至市政府主要職能部門和所有鎮、街道，并通過《溫嶺日報》、溫嶺市人大網站將細化了的預算文本進行公開。這期間，“部門參與式預算”的特點主要體現在預算“三審制”上，即在預算“初審”和“審查”之前增加了“預審”環節，開了國內同級人大預算審查監督的先河。其中，在“預審”和“初審”環節，主要邀請人大代表、選民代表參加預算草案的協商；在“審查”環節，增設預算修正議案程序，決定是否重新調整預算草案，激活了處于“長期休眠”狀態的人大預算修正權，打破了基層人代會預算案要么“整體否決”要么“整體通過”兩種選擇的局面，既是對社會各界多年呼聲的回應，又倒逼政府精心做好預算工作，進一步提升了部門預算編制的科學性、合理性。

（二）“部門參與式預算”的發展（2012—2021）

2012年，黨的十八大報告第一次正式提出“社會主義協商民主制度”的概念，并對完善協商民主制度和工作機制進行了總體部署。隨后，包括人大協商在內的各類協商民主得到廣泛、多層次、制度化發展。溫嶺市順勢而為，將“部門參與式預算”改革進一步推向縱深，特別強化了對政府全口徑預算和預算決算的審查監督。2015年，市人代會實行“四本賬”（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算）“分本表決制”。2017年，建立了市人大常委會審議預算績效管理工作機制。2019年，吸收專家參與部門預算預審環節。這期間，市人大還開展了“部門預算大會票決”“人大常委會初審票決”“預算績效監督懇談”“審計查出突出問題專題詢問懇談”“服務業發展引導財政專項資金績效評價懇談”等協商會，對人大預算審查監督進行了廣泛而深入的探討，形成了預算、國資、債務、審計一體化監督新格局。

（三）“部門參與式預算”的深化（2021—2024）

2021年9月，浙江省人大常委會召開全省人大數字化改革視頻推進會，部署推動人大數字化改革系統迭代、整體提升工作，培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元，更好吸納選民參與公共事務，這也為溫嶺“參與式預算”的進一步深化帶來了新的契機。市人大決定在“溫嶺數字人大”的基礎上，開發出“參與式預算數智在線”應用系統，搭建了“一點切入、二級聯動、三個端口、五大場景”的體系架構。其中，“一點切入”是指以部門預算審查監督為切入點，“二級聯動”是指市鎮兩級聯動，“三個端口”是指開發浙政釘用戶端、PC后臺端、大屏駕駛艙端，“五大場景”是指打造選一選（智選部門）、談一談（民主協商）、改一改（民主決策）、督一督（民主監督）、評一評（民主評議）。構建了“審查全覆蓋、參與全方位、監督全鏈條、共享全過程”的量化閉環融合預算新機制，激發了“參與式預算”新動能。

三、數字化賦能基層人大協商民主的運行機制與成效

（一）運行機制

1.審查全覆蓋。溫嶺市人大常委會黨組制訂《市級部門預算進基層單元工作方案》，并交由市委轉發，將包含市委工作部門在內的全市77個一級預算部門（單位）全部分解到基層單元，由市人大代表聯絡總站和17個鎮（街道、經濟開發區）人大代表聯絡中心站依托“參與式預算數智在線”應用場景進行審查、實時監督，其中市委辦等11個部門分配到人大代表聯絡總站，由人大財政經濟委員會進行審查監督，其他66個單位的部門預算，根據代表人數、區域大小、區域發展、部門職責關聯的緊密度，分解到各人大代表聯絡中心站進行審查監督。各中心站在對指定的部門進行審查監督的基礎上，再通過系統確定1～2個部門作為重點審查監督對象。在“選一選”模塊中，將全市所有一級部門預算按經濟、社會、文化、生態和其他劃分為5類，根據市委中心工作及人大當年監督重點設置權重，按照部門項目預算的資金量、審計查出問題的數量、人大審查頻率、各基層單元對部門的評價結果等參數，隨機選取當年重點審查監督部門，實現一屆五年重點部門預算監督全覆蓋，解決了全面監督難的問題。

2.參與全方位。各人大代表聯絡中心站組織其轄區內所有市級人大代表全員參與部門預算審查監督，并擴大至鎮級人大代表、街道選民代表、經濟開發區選民議事會成員、部分公民及社會各界代表。為便于隨機選取多元參與主體，市人大取得市大數據發展中心的支持，組建了5個“參與庫”，分別是市級代表庫、專家庫、公民庫、鎮（街）代表（選民代表）庫、常委會委員庫。每個部門預算審查參與人員約80～100人，其中公民占30%、專家占25%、代表占45%，充分體現協商參與的全方位。在“談一談”模塊中，根據部門的審查方式，系統從各“參與庫”中一鍵自動獲取參與人員，并自動向參與人員發送通知、推送預算信息，廣泛征求意見，提高預算審查監督的實效性，解決了全員參與難的問題。

3.監督全鏈條。市人大代表聯絡總站和各人大代表聯絡中心站根據分工，對相關部門從預算編制到預算執行、決算和績效進行全鏈條監督。具體應用場景，由重點部門智選、多種方式協商、意見吸收修編、線上線下跟蹤、多個維度評價等5個模塊組成。在“督一督”模塊，系統對部門預算執行數據進行自動分析，根據設定的示警系數，進行一般（綠色）、警告（黃色）和嚴重（紅色）“三色示警”。系統示警后，按示警級別，市人大指定的各基層單元可以采取函告、聽取專題匯報、開展視察等方式督促對應的部門進行整改糾偏。各基層單元可以直接在線上發表意見，部門線上回復，基層單元再對部門回復情況進行滿意度測評，以此實現監督管理全閉環，解決了全程督辦難的問題。

4.一鍵全通達。數智在線系統建立全生命周期監督數字化應用模式，實現數據共享共用。一是一鍵式便捷操作實現“傻瓜式”使用。重點審查監督部門、審查參與人員可以一鍵獲取，一機在手可以一屏瀏覽當前重點審查部門各項目預算的名稱、資金量、上年預算執行情況、立項依據和績效目標，參與人員直接對比分析后輸入意見，完成審查，解決了預算表格看不懂的問題。二是數字化賦能多跨聯動，打破部門壁壘，實現多跨數據共享互通。比如預算執行數據直接從財政預算管理一體化系統通過中間庫導入，選民數據直接調用大數據中心的“人口數據”，市人大常委會組成人員、市人大代表、鎮街代表（選民代表）則直接調用基層單元已有的基礎數據。總之，部門預算監督數字化改革解決了區域、空間和參與人員的問題，形成了可復制可推廣的經驗。

（二）取得的主要成效

1.人民代表大會制度活力得到激發。“參與式預算數智在線”既從制度上拓寬了民意的反饋渠道，使訴求得到回應并落到實處，完善了人大審查監督各部門（單位）預算編制、預算執行、決算和績效的各個環節，又從技術上打破了空間和時間的限制，讓人大代表和選民可以全方位、全天候地參與部門預算審查監督，協商主體的作用發揮更加充分，使根本政治制度在預算監督中煥發新的活力。

2.政府的“錢袋子”得到有效監督。通過“參與式預算數智在線”全覆蓋、全鏈條、全方位的審查監督，提高了政府部門預算監督的深度和質量，推動了各部門（單位）更加慎重對待預算工作，實現了從重預算編制到重績效監管的轉變，促進了財政資金的均衡配置及使用績效的提升。根據2023年的統計，市政府及相關部門通過“數智在線”系統共吸收人大反饋意見36條，調整預算額度1524萬元。

3.財政資金利用效率得到大幅提升。“參與式預算數智在線”為政府及各部門（單位）接受人大代表和民眾的監督提供了更加便捷和更加廣闊的平臺。通過與人大代表和民眾的線上溝通、交流，政府及各部門（單位）的決策者更加全面地了解他們的偏好和訴求，也會更用心地抓好預算管理工作，使得財政資金發揮更大的效益，減少不必要的浪費，避免資金長時間處于閑置狀態。

四、結論

溫嶺“參與式預算”是“鄉鎮參與式預算”和“部門參與式預算”的總稱。本文討論的重點是后者。之所以稱其為“部門參與式預算”，是因為在每年的兩會上市人大都會組織包括普通公民、老干部在內的各級人大代表、鎮（街道）人大負責人、相關部門負責人和專家、人大常委會有關委辦負責人以及財經工委議事委員會成員等七類人員參加部門預算懇談會。懇談會采取分組和集中相結合的方式開展對主要職能部門預算草案的預審和初審，并接受合理化的預算修改意見建議，改變了以往僅由財政部門主導預算編制的局面，優化了財政資源配置效率，增加了政府財政預算的透明度，推動了由“行政預算”向“公共預算”的轉變。不過在實際操作中也暴露出一些問題，比如，由于協商議程的復雜化和形式化，人大代表和社會公眾的參與熱情不夠高；預算全口徑審查監管不到位；跨部門數據共享渠道不暢；存在全面審查難、全員參與難、全程監督難、復制推廣難等問題。為改變現狀，市人大常委會著力打造的“參與式預算數智在線”應用系統，彌補了“線下部門參與式預算”的短板，為推動基層人大協商民主發展探尋了一條可行的路徑。

但是，由于“參與式預算數智在線”還處于初創期，其運行體系和相關制度還不夠成熟，需要優化和完善的地方還很多。一是從頂層設計看，“數智在線”系統尚需機制創新。該系統的存在，主要是作為基層單元人大代表對部門預算方案及執行情況進行審查監督的平臺，而現實中廣大選民的參與機會還不夠多。同時，從內容到形式該系統都還沒有達到“參與式預算”迭代升級的目標，尤其在民意研判、熱詞檢索、數據分析等方面還有欠缺，能夠對數字化場景應用進行調試和維護的技術人員缺乏，拓展多元化應用場景以規避人大網絡協商的不利因素有待進一步加強。二是從改革創新看，“數智在線”系統要素支撐乏力。當下，在數據分享方面，橫向的行政壁壘需要進一步打破，縱向的層級阻隔需要進一步打通。人大與“一府一委兩院”數據鏈接尚不到位，導致人大代表在調取資料時，不能掌握完整的信息，無法作出比較準確的判斷和分析。三是從具體實踐看，“數智在線”系統的形式較為單一。該系統的推出，有人斷言人大“線下部門參與式預算”可以“下崗了”。事實上，建立在公共理性和偏好轉換基礎上的共識達成，才是協商民主的精髓，人大協商也不例外。而僅僅開展“線上部門參與式預算”，參與者往往受到感性的支配，發表一些不受約束的觀點，同時又得不到理性的辯駁或糾偏，很難促成個人偏好的轉換與共識達成，甚至會干擾部門（單位）預算決策。基于此，在部門預算審查監督實踐中，不可忽視線下“參與式預算”的開展，只有兼顧“線上”與“線下”的“參與式預算”，才能使基層人大協商民主更有深度、更有質量，也會走得更遠。

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