特定問題調查的制度空間構建及其實施中存在的問題再研究

內容摘要：憲法和多部法律對特定問題調查作了規定，這逐步構建了特定問題調查的制度空間，既規約了特定問題調查的制度層次結構，也逐步明晰了特定問題調查的演進方向。從實施的層面來看，特定問題調查目前基本上還處于休眠狀態，在現實中運用得還比較少。為了深入踐行全過程人民民主，充分發揮各級人大及其常委會的法定職能作用，應在堅持黨對人大工作的全面領導下，激活特定問題調查制度，使之逐步走向制度化、規范化、常態化。

關鍵詞：特定問題調查制度；特定問題調查委員會；制度空間

特定問題調查的法律規定始于1954年新中國成立初期的我國第一部憲法，至今已70多年。2006年出臺的監督法對特定問題調查作了比較細化的規定，多年來，還有多部法律對特定問題調查作出規定。中共中央于2013年在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求“要完善人大工作機制，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切”，于2021年在《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中明確要求“各級人民代表大會及其常委會要開展法律實施情況檢查、詢問和質詢、特定問題調查，監督和支持檢察機關依法履行職責”，這都表明了黨中央對特定問題調查的重視和支持。但多年的實踐表明，縣級以上各級人大及其常委會鮮有涉足此項工作，特定問題調查基本上還處于休眠狀態，基本上很少使用。為了使縣級以上各級人大及其常委會更好地擔負起憲法和法律賦予的職責，深入踐行全過程人民民主，應激活特定問題調查，使之逐步走向制度化、規范化、常態化。

一、特定問題調查的法律規定及歷史沿革

特定問題調查是縣級以上各級人大及其常委會為了正確行使職權就某一專門問題所進行的一種調查活動。關于特定問題調查，憲法、全國人大組織法、地方組織法、全國人大常委會議事規則、全國人大議事規則、代表法、預算法、監督法都作了規定。

1.憲法關于特定問題調查的規定

1954年憲法第三十五條規定：“全國人民代表大會認為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織對于特定問題的調查委員會。”令人遺憾的是，1975年和1978年的憲法都刪除了這一規定，直至1982年憲法才恢復這一法定職權。

1982年憲法第七十一條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”此規定到現在一直未變。

值得注意的是，憲法只賦予全國人大及其常委會可以組織特定問題調查委員會的權力，但沒有賦予地方各級人大及其常委會此項權力；憲法對組織特定問題調查委員會的具體程序也沒有作出規定。

2.全國人大組織法關于特定問題調查的規定

1954年通過的全國人民代表大會組織法第三十條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會依照中華人民共和國憲法第三十五條的規定，可以組織對于特定問題的調查委員會。調查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會臨時決定。”

1982年通過的全國人民代表大會組織法規定：“全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會可以組織對于特定問題的調查委員會。調查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會決定。”（此規定至今未改，現行全國人大組織法第四十一條）值得注意的是，全國人民代表大會組織法對組織特定問題調查委員會的具體程序也沒有作出規定。

3.地方組織法關于特定問題調查的規定

縣級以上地方各級人大及其常委會具有特定問題調查權，最早出現于1986年修正地方組織法增加的規定，其中第二十六條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務委員會可以組織對于特定問題的調查委員會。”

1995年修正地方組織法時，參照全國人民代表大會議事規則關于特定問題調查的規定，對縣級以上地方各級人大及其常委會組織特定問題調查委員會的程序等作了規定，至今未變：“縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關于特定問題的調查委員會。主席團或者十分之一以上代表書面聯名，可以向本級人民代表大會提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請全體會議決定。調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過。調查委員會應當向本級人民代表大會提出調查報告。人民代表大會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議。人民代表大會可以授權它的常務委員會聽取調查委員會的調查報告，常務委員會可以作出相應的決議，報人民代表大會下次會議備案。”（現行地方組織法第三十六條）；“主任會議或者五分之一以上的常務委員會組成人員書面聯名，可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調查委員會，由全體會議決定。調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。調查委員會應當向本級人民代表大會常務委員會提出調查報告。常務委員會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議。”（現行地方組織法第五十八條）這就對地方人大特定問題調查的程序作了較為細致的規定，為特定問題調查權的運行提供了法律依據和明確指引。

4.全國人大常委會議事規則關于特定問題調查的規定

1987年通過的全國人大常委會議事規則規定：“常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。”（此規定一直未變，現行全國人大常委會議事規則第三十二條）從中可以看出，全國人大常委會議事規則盡管對特定問題調查委員會的發起和一般運行步驟作了規定，但對全國人大常委會組織特定問題調查委員會的具體程序也沒有作出規定。

5.全國人大議事規則關于特定問題調查的規定

1989年通過的全國人民代表大會議事規則，對全國人民代表大會組織調查委員會的程序、特定問題調查程序等設專章作了規定，至今未變：“全國人民代表大會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會。主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。調查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過。調查委員會可以聘請專家參加調查工作。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務如實向它提供必要的材料。提供材料的公民要求調查委員會對材料來源保密的，調查委員會應當予以保密。調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料。調查委員會應當向全國人民代表大會提出調查報告。全國人民代表大會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議。全國人民代表大會可以授權全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間，聽取調查委員會的調查報告，并可以作出相應的決議，報全國人民代表大會下次會議備案。”（現行全國人大議事規則第五十一至五十四條）這就對全國人大組織特定問題調查委員會的發起、人員組成和運作程序等作了較為詳盡的規定，為全國人大特定問題調查委員會制度的實施提供了法律基礎。

6.預算法關于特定問題調查的規定

1994年通過的預算法關于特定問題調查的規定至今未改：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。”（現行預算法第八十四條）這將預算事項明確納入特定問題調查權的行使范圍，是很有創新意義的。

7.監督法關于特定問題調查的規定

2006年出臺的監督法總結各地人大常委會工作的實踐經驗，將特定問題調查列專章作了規定，在地方組織法關于特定問題調查規定的基礎上，對各級人大常委會的特定問題調查進一步作了細化規定：“調查委員會可以聘請有關專家參加調查工作。與調查的問題有利害關系的常務委員會組成人員和其他人員不得參加調查委員會。調查委員會進行調查時，有關的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料。提供材料的公民要求對材料來源保密的，調查委員會應當予以保密。 調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料。調查委員會應當向產生它的常務委員會提出調查報告。常務委員會根據報告，可以作出相應的決議、決定”。至此，全國人大常委會組織特定問題調查委員會也有了具體的程序規定，不僅將特定問題調查的提出主體拓展到委員長會議或主任會議，也對調查委員會的組成，以及調查的程序和運行規則等作了較為細致的規定。

8.代表法關于特定問題調查的規定

1992年的代表法規定：“縣級以上的各級人大代表有權依法提議組織關于特定問題的調查委員會。”（現行代表法第二十二條）；“縣級以上的各級人大代表根據本級人大或其常委會的決定，參加關于特定問題的調查委員會。”（現行代表法第三十五條）這條規定延續至今，對人大代表在特定問題調查方面的權利作出了明確規定。

值得注意的是，監督法只是規范各級人大常委會特定問題調查的法律，并不是規范縣級以上各級人民代表大會特定問題調查的法律。人民代表大會組織的特定問題調查，應該按照全國人大組織法、地方組織法等法律規定實施，但筆者認為可以參照監督法的相關規定。

從特定問題調查的所有法律規定及演變情況可以看出，關于特定問題調查的制度規定有一個逐漸具體細化的過程。具有如下特征：一是特定問題調查的提出主體逐漸明晰化，從人大代表聯名，到主席團、代表團，再到常委會委員聯名、委員長會議、主任會議等，誰可以提出設立特定問題調查委員會開展特定問題調查逐步清晰化；二是特定問題調查的法律規定逐步系統化，從憲法到全國人大組織法、地方組織法，再到代表法、監督法、預算法等，逐漸形成了一個有關特定問題調查的法律體系；三是特定問題調查設立多層次化，設立主體從中央拓展到地方縣級以上人大及其常委會。最初，1954年憲法和全國人大組織法只規定了全國人大及其常委會可以設立特定問題調查委員會，到了1986年修正地方組織法才規定縣級以上地方人大及其常委會可以行使特定問題調查權，設立特定問題調查委員會。這表明，關于特定問題調查的制度空間已逐步構成。

盡管特定問題調查的制度規則逐漸完善，制度空間逐步型塑完成，但總體而言還是過于原則，在什么情況下應該啟動特定問題調查，有沒有相應的時限要求，等等，均沒有詳細具體的規定。所以，特定問題調查的制度空間還需要進一步完善。

二、特定問題調查制度實施存在的主要問題

特定問題調查制度在實施過程中主要存在以下幾個容易引起困惑的問題，直接影響和阻礙了縣級以上各級人大及其常委會關于特定問題調查工作的開展，也影響了各級人大及其常委會特定問題調查制度的制度空間實現。

1.特定問題界定難，實踐中缺乏可操作性

法律對在什么情況下應該組織特定問題調查委員會沒有明確具體的規定。雖然監督法規定“對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會”，算是比較具體了。但“需要”作出決議決定，如何判斷是否“需要”？“有關重大事實不清”，又如何判斷是否屬于“重大事實不清”？由于缺乏明確具體的規定，這就給人大及其常委會留出了很大的空間，彈性很大。再者，“可以組織”畢竟不是“必須組織”，也就是說可以不組織。可能正因為如此，導致一些人大及其常委會忽視了設立特定問題調查委員會。一些地方顧慮開展特定問題調查可能會引起一些麻煩，因而不愿意組織。特定問題界定難，實踐中缺乏可操作性。

2.調查時限沒有規定，兼顧質量和時效難度大

由于法律對特定問題調查的時限沒有作出規定，如果人大及其常委會注重時效性，限定調查委員會在較短的時間完成調查任務，往往可能無法保證調查質量；如果不注重時效，不限定時間，使得調查時間過長，往往又會影響人大及其常委會在公眾心目中的形象。因此，兼顧調查質量和時效難度大。

3.調查對象如果不配合，缺少法定的制約手段

根據憲法、監督法等法律規定，調查委員會進行調查時，有關國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料。但如果調查對象不履行義務、不提供材料，在這種情況下如何處理，法律沒有賦予調查委員會必要的制約手段。

4.同樣性質的問題，存在法律規定不一致現象

關于特定問題調查，對相同性質的問題存在法律規定不一致的現象，這給人大及其常委會依法履職帶來了不便。如，全國人大常委會議事規則規定，人大常委會根據調查委員會的報告，作出相應的決議；監督法規定，人大常委會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議、決定。根據全國人大常委會議事規則的規定，對調查報告應該作出決議，不能不作出，而監督法的規定是可以作出，因而也可以不作出。又如對調查報告，地方組織法等法律規定是可以作出決議，并沒規定可以作出決定，而監督法規定可以作出決議、決定。筆者建議全國人大及其常委會應該統籌考慮所有法律關于特定問題調查的規定，并對這些法律進行修改完善，對相同性質的問題規定應該一致。

三、完善特定問題調查制度的建議

針對上述問題，為了更好地依法組織開展特定問題調查，充分實現特定問題調查制度的制度空間，應該在堅持黨的全面領導下，做好以下幾方面工作。

1.對組織特定問題調查委員會的情形作具體明確的規定

全國人大及其常委會修改完善相關法律，對需要組織特定問題調查委員會的情況應盡可能明確細化。在現行法律規定的框架下，縣級以上各級人大及其常委會應根據本地實際情況，自行制定關于組織特定問題調查委員會的規定或辦法，盡可能或最大限度地具體明確規定在什么情況下組織特定問題調查委員會。需要組織特定問題調查委員會進行調查的問題，應是人民代表大會專門委員會或者人大常委會工作機構解決不了的問題。如果是人民代表大會有關專門委員會或者人大常委會有關工作機構能解決的問題，未必就要啟動特定問題調查。

2.明確特定問題調查的時限并注重質量

公眾對特定問題調查委員會的評價，往往是以調查結果的質量和調查的時效來衡量。人大及其常委會每次在組織特定問題調查委員會時，應根據具體情況，對調查時限作出科學合理的規定，既要保證調查的質量，又要注重調查的時效。對此，在省級人大常委會率先組織開展特定問題調查的江西省人大常委會作出了示范。2016年6月8日，《江西省人大常委會關于成立食品生產加工小作坊和食品攤販問題調查委員會的決定》指出：“調查委員會于9月下旬向省人大常委會報告調查情況”。可以看出，在設立特定問題調查委員會的同時就對調查時限作了具體規定。

3.賦予特定問題調查委員會相應權力

全國人大及其常委會在修改有關法律時，應當規定相應的保障措施和手段，賦予特定問題調查委員會必要的權力，以解決調查對象不履行義務、不提供材料，阻撓特定問題調查委員會行使職權的問題，保證特定問題調查這一手段的運用能夠產生預期的效應。

4.加強跟蹤監督和加大宣傳力度

縣級以上各級人大或其常委會在聽取審議特定問題調查報告作出決議決定后，應加強對決議決定落實情況的跟蹤監督，同時要加大公開和宣傳力度。要加強對特定問題調查工作過程、調查結果、結果應用等方面的宣傳報道，從提議組織、決定成立特定問題調查委員會，到委員會的調查過程形成調查報告，到人大或其常委會審議并作出決議決定，以及相關部門落實決議決定情況，每一個環節都應向社會公布、宣傳，形成全社會共同關注和支持人大及其常委會開展特定問題調查的良好氛圍。當然，涉及國家安全、商業機密、個人隱私的事項，應當依法開展調查，注意保密。

基金項目：2020年國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領導的制度空間、實現機制與完善路徑研究”（20AZZ004）的階段性成果之一。

作者簡介：武春，安徽省滁州市鳳陽縣人大常委會干部，研究方向：人大制度；陳家剛，廣東行政職業學院教授，研究方向：人大制度、行政改革等。