數字政府驅動公共服務效率提升：內在機理、現實困境與實踐進路

關鍵詞：數字政府 公共服務 效率 數據共享

一、文獻回顧與問題提出

公共行政學始于對行政活動效率價值的向往和追求。從傳統公共行政時期到新公共行政時期，從新公共管理運動到新公共服務思潮，效率價值一直是政府管理實踐的基本目標。無論出于工具理性考量，還是出于價值理性訴求，政府追求公共服務效率都具有應然性。在社會快速發展、風險疊加以及社會公眾需求更為多元化的今天，傳統科層組織體系供給公共服務的效率問題日益凸顯?？茖芋w制主導的公共服務供給體系存在著信息不對稱、條塊分割和各自為政等固有缺陷，難以應對復雜多變的社會環境和公眾需求。在大數據、區塊鏈、云計算和人工智能等數字技術迅猛發展的新形勢下，建設數字政府成為順應數字經濟發展、回應公眾公共服務需求的必然選擇。2022年，國務院頒布了《關于加強數字政府建設的指導意見》，標志著我國數字政府建設已經進入一體化推進的新階段。

然而，對于數字政府能否驅動公共服務效率的提升，需要展開理論解釋和實踐檢驗。有學者闡釋了數字政府與公共服務效率提升的應然性關系，認為數字政府建設意味著政府提供公共服務的方式要實現數字化轉型，通過推動一種標準建立、規范行政行為，提高行政效率，實現公共服務目標，①并使更多的公共資源投入到公共服務中，①有利于提高信息透明度、增強組織協同性，從而提升公共服務效率。②也有學者對政府公共服務數字化轉型過程中顯現或隱含的效率問題提出質疑，認為數字政府在線上服務、促進公眾參與方面尚未盡如人意，③存在全面化、集約化和精細化不足，區域差異大，數據資源共享和信息安全難以保證等諸多問題。④數字政府與公共服務效率之間的應然性關系和實然性表征不一致引發了學術界對此問題的深入探討。目前，對于數字政府與公共服務效率間關系的論述主要體現為以下幾種視角：一是交易成本視角。有學者認為，互聯網不僅能借助其技術效應和平臺效應直接降低交易成本，還能通過擴大信息公開來間接降低交易成本，⑤從而提升公共服務效率；數字政務可以有效降低公共服務部門腐敗現象的發生，致使服務所需交易成本降低，從而提高公共服務效率；⑥數字政務可以提高政府透明度和促進規模經濟，從而提升公共服務效率。⑦二是組織結構視角。有學者認為，政府數字化轉型是認識政府組織變革和運行機制的新維度；⑧政府公共服務的數字化平臺作為“數字綜合體”展現出來的是一種新的組織邏輯，⑨政府數字化轉型能夠加速公共部門去中心化進程，優化服務組織結構，提高組織靈敏度，進而提升公共服務效率。⑩三是協同治理視角。有學者認為，數字政府建設有助于克服傳統政府組織的封閉式運行機制，推動跨地域、層級、部門的協同管理與服務，通過重構業務流程優化政府組織結構，扭轉數據信息和公共服務的“碎片化”現象，有利于實現政府各部門的協同治理，數字政府建設具有優化行政流程、共享整合數據、激發市場活力和提高民生服務水平的重要使命。四是負面評價視角。有學者對部分國家數字政務發展實踐經驗考察后認為，數字政府建設實踐并未達到提升公共服務效率的預期效果，數字政務發展過程中存在政治意愿被高估、利益相關者沖突以及預算約束等方面問題，有些國家利用數字政務謀取政治利益，而不是追求公共服務的高效供給。五是實踐差異視角。有學者認為影響數字政府提升公共服務效率的因素存在國別差異。一方面，發達國家因為擁有更多技術要素稟賦，可以率先推廣數字政務，在提升公共服務效率方面具有先發優勢；另一方面，發展中國家的制度結構相對簡單，其數字政府建設對提升公共服務效率的邊際貢獻能力更大，具有發達國家不可比擬的后發優勢。

綜上所述，針對數字政府是否能夠提升公共服務效率這一問題，大部分學者持肯定態度，這也賦予數字政府建設根本價值。從不同理論視角出發，學者分析了數字政府提升公共服務效率的可能性，但由于學科背景以及研究出發點的不同，研究重點相對分散，對數字政府驅動公共服務效率提升邏輯關系的研究有待進一步整合。本文擬從闡釋數字政府驅動公共服務效率提升的內在機理出發，研究數字政府對公共服務環境、過程、對象與資源的系統性影響，以論證數字政府建設的合理性。當前的數字政府建設實踐在驅動公共服務效率提升方面面臨著諸多現實困境，本文旨在縷析困境并提出加強數字政府建設、促進公共服務效率提升的基本思路。

二、數字政府驅動公共服務效率提升的內在機理

驅動公共服務效率提升是數字政府建設的應有之義，數字政府意味著公共服務數據環境的優化、公共服務流程的改進，也意味著政府能夠更加精準地滿足公眾服務需求、更加均衡地供給公共服務資源。具體而言，數字政府驅動公共服務效率提升的內在機理表現在如下幾個方面：

1．推動平臺數據互動共享，提升公共服務生產效率

數字政府與傳統意義上政府提供公共服務的模式有所不同，傳統政府提供公共服務具有“自上而下”的單向性特征，依托科層體制的橫向職能分工和縱向管理體系將公共服務供給任務分解并下達到基層，而數字政府府在提供公共服務時旨在突破科層體制的單向性束縛，表現出明顯的互動性趨勢和共享性特征。數字政府建設的首要任務是搭建數字化的公共服務平臺，該平臺的作用在于有效銜接公共服務各方供給主體以及公共服務需求方。利用數字技術賦能公共服務供給過程，可以將不同地區和部門、公共服務供給企業、社會組織以及社會公眾統一于數字化服務平臺。在此平臺，參與公共服務的各方力量獲得彼此了解、互通有無的機會，公共服務供需雙方能夠及時了解服務資源分配情況、服務過程進展情況、服務成效獲取情況等信息。各地區和部門、公共服務供給企業與社會組織通過數字化平臺能夠知曉服務對象需求信息，更準確了解公共服務對象需求的動態變化情況，并據此更主動地為社會公眾提供適宜的公共服務?！皵底终ㄔO的落腳點在于通過數字技術而在治理中更好地實現民眾的主體性，充分滿足人民群眾對未來美好生活的向往”，①社會公眾也在政府搭建的數字化平臺中獲得更平等的發言權。數字技術提升了社會公眾參與公共服務共同生產的可能性，具有重塑公民參與基層社會治理的能力。數字政府建設的關鍵是塑造透明政府，公共服務信息的透明化能夠極大改變傳統公共服務供需雙方信息不對稱的現象，減少因信息不對稱引發的效率損失。透明化的公共服務信息共享過程降低了企業與政府打交道的制度性交易成本，公共服務企業之間的市場化競爭會更加充分，企業主體從事公共服務生產的效率會顯著提升；同時數字政府可以突破公共服務信息獲取的時間和空間約束，降低公眾搜集公共服務信息成本，有利于提升公共服務過程的監督效率。

2．優化數字治理流程，提升科層組織服務供給效率

數字政府建設的目的是實現政府數字化轉型，而“政府數字化轉型的癥結不在于技術而在于傳統官僚制的要求與網絡系統扁平化需求之間的張力，面臨的挑戰不在于構建電子政府的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧”，②因此，數字政府建設無法回避傳統科層制的組織體系問題。在組織層面實現政府數字化轉型的要義就是實現從傳統意義上的組織流程再造向流程驅動組織再造轉變，通過數字治理流程重塑打通傳統科層組織運作流程的堵點，彌補科層體系固有的條塊分割、各自為政以及信息不對稱的缺陷，利用數字技術賦能科層組織提升公共服務供給效率。首先，數字治理流程有利于提升科層組織的協同能力?？茖咏M織高效運作需要各級政府或各部門間的高度協同。在數字化時代，絕大部分公共服務與公共產品的供給都具有跨部門、跨機構、跨業務或跨系統特征。數字政府通過搭建數字化平臺傳遞公共服務信息、分配公共服務任務，以設立數字化指揮中心增強科層組織協調程度，督促參與公共服務供給的各方主體遵循預設流程與共同規定，處理部門間利益糾紛與行動摩擦，克服部門本位主義阻力從而提升組織服務效率。其次，數字治理流程可以降低科層組織信息成本。傳統科層制的信息流通要依托大量政府文件的物理傳遞，于是科層組織工作人員將大量時間用于文件信息的采集、加工、傳播、存儲和使用。在相對封閉的組織體制中，提供公共服務的政府部門間無法第一時間共享信息，不同部門往往各自為政地搜集和加工與本部門有關的服務信息，造成了信息庫重復建設、信息更新不及時等問題。在數字技術加持下的公共服務平臺可以極大提升服務信息庫建設速度與質量，促進政府部門間信息交流與資源共享，加快科層制組織間的磨合速度，提高科層組織服務效率。再次，數字治理流程可以提升科層組織監督考核效率。數字技術可以清晰呈現公共服務過程，這不僅便于上級部門對下級部門實施考核監督，而且便于社會公眾對公共服務效果進行評價和反饋。數字治理流程降低了傳統科層組織考核監督的信息成本，提升了政府部門從事機會主義行為的成本，有利于規避因信息不對稱而產生的道德風險。

3．精準識別公共服務需求，提升公眾個體選擇效率

公共服務效率的一個深層意蘊就是公共服務生產與消費間匹配程度的高低。公共服務的生產者在多大程度上滿足公共服務消費者的正當需求，成為評價公共服務效率的重要指標。那么何為公共服務消費者的正當需求？正如有學者所言：每一服務個體的人獲取的生存狀態條件與付出的時間比率上是合目的的、高效的，個體要追求自身快樂、幸福、尊嚴、創造、成功和自由等價值目標的高效實現，①公共服務生產者要盡可能為促成這種個體需求效率的實現做最大化努力。然而，一方面，政府的公共服務資源是有限的，公共服務消費者的正當需求首先應該在政府可及的服務能力范疇之內，政府不能向所有人提供同等深度的公共服務，這也是公共服務需要精準供給的一個內在原因；另一方面，公共服務消費者個體的需求也具有明顯的多樣化特征，每個公眾對幸福、快樂等價值目標的要求不同，對公共服務的消費內容也會有所差異，針對不同消費個體提供精準的個性化服務也是衡量公共服務效率的一個重要指標。為滿足個體公眾的具體服務需求，數字政府建設首先要實現對個性化公共服務需求的精準識別，政府利用數字技術開辟網絡化公共服務反饋渠道，并以較低成本、更快捷的方式獲取海量公眾的消費行為與需求狀態數據，獲得公眾個體需求的“精準畫像”，有利于降低服務需求數據統計誤差，提高公共服務需求識別精準度。數字政府還能夠對數據實施結構化改造并對數據的關聯性加以深度挖掘，進而發現公眾個體的行為軌跡及其特征，在此基礎上揭示不同群體的需求規律，輔助政府相關部門做出公共服務需求預測，提高公共服務決策的前瞻性，有效解決公共服務供給與需求不相匹配的問題。數字技術對服務需求的精準描述具有多線程特質，利用數據挖掘技術獲取的需求指標客觀性較強，可以在一定程度上減少公眾顯示個體需求時主觀盲從的可能，從而提高公共服務個體選擇效率。

4．精確促進服務空間，均衡提升公共資源分配效率

公共服務資源配置關系到公共服務對象之間的利益分配。人類需求無限性與公共服務資源有限性之間的矛盾使得政府在分配公共服務資源時要遵循效率原則，而公共服務資源配置效率不僅包含資源配置的成本和速度，而且應以不同利益主體間的權利平等和共同發展為目標。數字政府建設提升公共服務資源配置的效率就是要利用數字技術促進公共服務在不同空間區域的均衡分配，實現公共服務資源的最優化配置。數字政府精確促進公共服務空間均衡的機理主要體現在如下方面：首先，數字政府有助于縮小公共服務供給水平的區域空間差距。數字政府能夠發揮數據要素成本低、易流通的優勢，通過一體化公共服務資源共享平臺建設，突破服務信息流通的空間限制，實現公共服務資源的跨區域調配，避免因存在供需信息差而阻滯服務要素流通的現象發生，促進公共服務在城鄉之間和不同區域之間的均衡配置。其次，數字政府有助于推進不同地域空間的基本公共服務均等化進程。實現基本公共服務均等化就是要在服務共享理念的指引下，確保包括特殊群體在內的所有群體公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。政府可以利用優質數字資源促進基本公共服務普惠供給，以減少教育、醫療、社會保障、就業等基本民生服務供給的空間失衡，通過面向欠發達地區的數字教育資源開發、強化遠程醫療服務供給能力、提升數字化養老服務水平以及推進社保經辦數字化轉型等具體途徑，解決基本公共服務區域結構失衡問題。最后，數字政府有助于促進財政資源配置的區域均衡。數字技術與財政資源的融合為政府全面細致掌握財政支出方向與績效提供了可能。財政資金直達系統能夠極大提升財政資金下達、撥付及使用速率，優化財政資金支出結構，促進財政資金下沉基層，投向公共服務，提升公共服務供給效率。①同時，政府可以節約財政資金并集中財力彌補公共服務領域的短板，將財政供給向薄弱地區轉移，更精確地提升財政資源配置效率。

三、數字政府驅動公共服務效率提升的現實困境

數字政府驅動公共服務效率提升的內在機理闡釋了數字政府建設與公共服務效率的理論邏輯，在現實中，數字政府建設也正全方位推進，但其建設過程卻并非一帆風順，數據共享、流程再造、需求識別以及資源分配過程中遇到了許多現實難題，影響了公共服務效率的提升，具體表現在以下幾個方面：

1．數據互動共享的網絡化困境

實現數據信息的互動共享是提升數字化時代公共服務效率的前提性條件。公共服務信息互動與共享發生于兩個基本環節：一是公共服務供給者與需求者之間；二是公共服務主體的內部供給者之間。當前，影響公共服務供給者與需求者之間互通共享信息的突出因素表現為數字鴻溝，而影響公共服務主體的政府內部各層級、各部門之間信息共享的關鍵因素則表現為信息壁壘或數據孤島。這二者共同構成了公共服務數據互動共享的網絡化困境。

（1）數字鴻溝限制公共服務信息共享能力與范圍

數字鴻溝的存在嚴重影響了公共服務數據信息的互動能力與共享范圍。數字鴻溝的產生既有客觀因素，又有主觀因素。在客觀因素方面，由于信息技術發展節奏不同和其普及率受限等多種原因，不同地區、不同群體之間在享受信息科技成果和服務方面存在很大差異，數字鴻溝由此產生。中國地域間數字鴻溝包括東西部地區、城鄉和國內外之間的差異。②其中，城鄉之間的數字鴻溝表現更為突出，2024年發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，我國農村地區的互聯網普及率為63.8%，目前仍低于城鎮地區的85.3%。①在主觀因素方面，公共服務數據信息供給與需求者的數字素養、接受意愿也與數字鴻溝的形成關系密切。不同年齡、學歷、職業群體之間存在一定的數字鴻溝，政府組織與社會公眾之間也存在著信息不對稱問題，影響了公共服務信息的互動共享效率。

（2）數字壁壘制約公共服務信息共享速度與質量

數字政府內部信息壁壘的存在嚴重影響著公共服務信息互動共享速度與質量。信息壁壘的產生，一方面是因為公共服務數據歸統在技術上存在難度，數據歸統尚缺乏統一的格式化標準，大量的非結構化數據以及零散化的歷史數據歸統困難，不同專業化程度的公共服務數據難以實現融合化歸統，比如在國家的“互聯網+監管”平臺中，有關行政處罰、行政檢查和行政強制等方面行為的信息歸集通常難以達到要求；另一方面是由于條塊分割體制下的利益壁壘致使各部門共享公共服務數據的動力不足，造成相同數據信息在不同業務部門前端重復采集，數據信息只在下游低效率共享，信息兼容性差，影響了數字政府建設的速度和質量。②因此，數字政府建設的首要任務就是推進公共服務信息資源開放和政務信息系統整合，以此解決政務信息聯通應用能力不足問題，破解數據孤島和信息壁壘的困局。

2．數字治理流程的體制化困境

科層制體系下的政府組織按層級確立權責關系，并逐級傳遞公共服務信息。這種組織運作流程和信息傳遞方式很難適應萬物互聯、萬物皆數、萬物智能的數字時代發展趨勢。推進數字政府建設的組織目標是讓原有的科層化政府機構不斷適應數字技術發展需要，在數字治理模式下實現組織流程再造。組織流程再造并非科層制組織可以自發完成，需要數字治理流程的外在驅動，然而數字治理流程在重塑政府組織結構與運行模式時遇到了固有的體制性障礙，致使科層化組織流程再造推進困難。

（1）科層化權力規制與扁平化治理模式并行

數字治理流程再造過程中出現了科層制與扁平化模式并存運行的沖突局面，影響了公共服務提供效率。受到科層化組織向心力和數字技術驅動力的雙重支配，數字政府轉型在科層化權力規制與數字治理扁平化模式間陷入了“悖論”局面。一方面，數字治理流程的扁平化模式在公共服務過程中呈現出某種形式的“懸浮”狀態；另一方面，數字技術的嵌入過程被傳統的科層體制吸納，數字賦能效果在實踐中被科層體制稀釋。比如，佛山市南海區在建設數字政府實踐中，鎮政府受理的業務雖然實現了網絡虛擬化，但業務流轉過程仍需遵循科層體制規則，上級部門信息系統的垂直化、封閉性往往導致下級政府“無數可用”，鎮政府也不敢就執行中的問題自主決策。因此，數字政府試圖通過數字治理流程重塑科層化組織，但在實現政府部門整合、耦合協同運作的進程中遭遇了效率損失。③

（2）權力運作流程與責任分工制度不相匹配

數字治理流程再造過程中權力運作流程梳理與責任分工制度建構尚不能實現同步，引發了重復工作、復雜辦理等效率問題。目前，許多地方虛擬網絡中的數字治理流程仍需要遵循科層體制的權力運作路徑，有些地方雖然部分實現了公共服務業務的受辦分離以及權力運作流程的審管分離，但相應的責任分工制度仍無法及時匹配。上級政府為減少執行偏差，利用數字化系統制作統計表格搜集公共服務數據信息，造成數據信息的重復收集。同時，上級政府還設置了業務進程打卡環節，以掌握下級政府公共服務進展情況，而下級政府忙于完成打卡任務，無法專心于解決實際問題，影響公共服務效率。在上級政府業務處置權下放不徹底的情況下，下級政府為規避責任，凡事必通過數字化系統上報上級單位，致使原本較短的辦結時間被人為延長，業務辦理手續更加復雜，改變了數字治理追求敏捷服務的初衷。

3．精準識別需求的技術性困境

數字政府在識別公共服務需求方面具有傳統政府無法比擬的精準化優勢，但當前的數字政府建設實踐在精準識別公共服務需求功能上還面臨諸多技術性困境，主要表現在以下幾個方面：

（1）全域性需求數據獲取難

與企業的市場需求、消費者的服務需求不同，公共服務需求信息更加寬泛和復雜。公共服務需求識別具有全域性特點，需要覆蓋公共服務的各個領域、多元化人群以及不同區域。隨著人口流動速度的加大，公共需求的類別、層次以及質量也隨之變化，各種需求要素和主體間關系盤根錯節，公共服務需求內容越發復雜，表現出交疊、互嵌以及模糊化特征。例如，在對貧困戶需求認定中，需要綜合考慮其財產、收入、健康與生活狀況等多種因素，僅“收入”一項就涉及務工收入、資產收入和轉移性收入等幾種類型，對這些數據信息加以收集與核實，通常較繁瑣。在城市全域數字化轉型的總體布局下，城市公共服務的需求信息具有全方位、全過程等特征。因此，公共服務需求信息必定是海量數據信息，搜集和識別這些信息的技術難度遠遠高于市場需求信息。無論是在深度挖掘公共服務需求存量數據方面，還是在讀取與挖掘增量數據方面，當前技術水平都需要極大提升。

（2）差異化需求信息識別難

公共服務需求信息差異化明顯、變動性較大，社會公眾服務需求受到政治、經濟以及社會因素的多重影響。處于不同時空維度、社會結構以及身心狀態下的公眾在服務需求內容、層次、頻率等方面均有差異。比如，公共服務需求信息具有變動性，且伴有隨機性，基于算法邏輯推演出的需求信息可能會阻礙社會公眾新需求的產生和表達；現有的數據信息分析與挖掘技術在公共服務需求的精細化分類水平上仍有較大提升空間，對服務需求的預判可能與實際情況存在偏差。如上?！耙痪W通辦”改革對服務需求的深度分析仍顯不足，一些辦事項目雖已上線，但對群眾辦事需求的挖掘尚有欠缺，致使公眾對數字化服務的體驗感不強，服務供需無法精準匹配。①數字技術不僅要識別出不同地域、群體的基本需求及其變化，而且要識別出公眾個體的不同需求及其變化，全面、精準識別每個公眾個體的公共服務需求在技術上仍存在更大挑戰。

（3）虛假性需求信息辨別難

數字治理的根本目的是扎根公眾的真實公共服務需求，數字技術應盡量避免以技術秩序破壞人性秩序的可能。因此，精準識別公共服務需求的精髓在于真實呈現和描述需求的現實狀態，作為工具的數字技術要有利于仔細傾聽公眾聲音，不能“自說白話”，防止“數字懸浮”現象發生。當前，數字技術在對公共服務需求信息的真實性與有效性識別上仍存在瓶頸，公眾對公共服務需求的表達不同于對市場服務需求的表達，表達渠道、表達方式受到政治因素、社會因素等的影響更多，壓抑或虛假顯示自身需求的情況時有發生。一些政務APP等仍存在忽視用戶選擇權的問題，“強買強賣”情況時有發生，數字技術的華麗外衣有時并未帶來數字紅利，脫離實際需求的數字化手段往往換來的是公眾在需求顯示過程中的敷衍塞責。同時，科層化體制下數據部門化、碎片化的狀態仍未徹底改觀，準確有效地辨識真實公共服務需求信息難度較大。因此，為保證數字公共服務需求信息的精準性，需要多維度搜集更豐富的信息并開展交叉驗證，通過線上與線下渠道的并行融合，提高數字治理韌性。

總之，就我國公共服務需求識別的總體情況而言，由于國家基礎信息系統和社會誠信系統建設相對滯后，公共服務體系賴以支撐的社會信息基礎較為薄弱，導致公共服務需求識別的靈敏度不高，一定程度上影響了公共服務需求信息收集、辨別的精準化水平。又由于對公共服務需求數據的結構化改造和關聯性挖掘能力有限，在探索社會公眾個體及群體行為軌跡與特征方面仍有很大的提升空間，這也對公共服務需求數據分析的精準化程度產生了較大影響。①

4．數字績效評價的屬地性困境

數字技術憑借其要素成本低、信息流通速度快的優勢，在實現公共服務資源區域均衡中發揮著不可磨滅的作用，有利于彌補公共服務資源的地域性差距。然而，數字政府建設卻面臨著區域間數字化合作動力不足的現實問題，影響了數字政府建設初衷的實現。產生這一問題的重要原因在于數字政府建設績效評價具有屬地性特征。雖然數字政府的最終場景應以全國協同的跨域性平臺系統呈現，但在地方數字政府的建設實踐中，考核評價卻時刻強調區域性指標設計，考察區域數字平臺建設創新能力。中央將一些地方數字政府創新亮點作為“標桿示范”供其他地方學習仿效，營造出橫向比拼氛圍；不同區域的地方政府在“晉升錦標賽”下暗自較勁．②在數字績效評價中的競爭性利益關系往往大于合作性利益關系，致使跨域公共服務信息系統的業務通辦和數據資源流通受到根本性阻礙。通常而言，經濟發達地區可以依托其優厚的經濟基礎和財政資源大力加強數字政府建設，使本地區數字基礎設施和公共服務水平明顯提高，數字資源的匯聚能力急劇提升，而且這種先發優勢不斷被固化，富裕城市持有數字公共資源的能力與經濟落后城市的差距不斷拉大。此外，分級財政賦予地方政府屬地管理權限，數字化公共資源的調配受到地方財政本位主義的影響較大。從2015年后，各地開始搭建的政務數據平臺不同程度地秉承追求多投入、影響大、范圍廣的建設思路，出現了以盈利為目標的取向，地方化數據信息平臺系統的重復性投資建設屢見不鮮，平臺系統的技術標準不一，增加了公共資源跨域配置的難度。

四、數字政府驅動公共服務效率提升的實踐進路

面對數字政府建設中的諸多困境，我們應從思想意識、體制運作、技術能力以及制度設計上尋找突破口，遵循其提升公共服務效率的作用機理，探尋數字政府建設的實踐進路。

1．構筑公共服務數據共享的思維理念與運作模式

為提升數字政府的數據共享能力，一方面要培養公共服務數據共享的理念和思維，另一方面要創建公共服務數據共享的運作模式。

（1）培養公共服務人員數據共享的思維理念

應培養政府組織及其工作人員共享信息的大數據思維，使其主動適應大數據時代信息開放與共享的特質，養成運用大數據技術收集、存儲、分析和挖掘公共服務信息的思維習慣，樹立線上傳遞服務信息、共享融通的網絡化協作意識，提高公共決策系統運行效率。與此同時，公共服務部門應充分考慮服務需求方的個體狀況、居住條件以及受教育程度等多種因素，針對特殊人群設置適應其自身實際需求和數字技術使用能力的服務程序，幫助數字化社會的弱勢群體跨越數字鴻溝。③

（2）創建公共服務數據信息共享的運作模式

應在公共服務部門內部創建數據信息共享的運作模型，為數據共享提供制度與機制保障。具體而言，一是要提供公共服務數據共享相關政策支持，出臺關于完善數據要素市場化價值化的實施方案、公共數據資源開發利用措施的意見等規范，為公共數據共享提供制度保障；二是要制定公共服務數據共享的標準體系，在國家統一建設數字政府的框架下，出臺數據串、數據倉以及數據庫的建設標準，爭取數據流與業務流同步；三是要梳理公共服務數據共享的現實情況和具體需求，在數字服務標準化流程設定之后，理清各級政府部門對服務數據的供需關系，對接數據供給清單與需求清單；四是通過健全公共服務數據歸集共享機制，建設標準化數據目錄體系，堅持數據更新、全網同步的共享策略，明確政府各部門在公共數據共享中的權、責、利關系；①五是完善公共服務數據共享質量追究機制，對低效能數據實行首問負責制，保證共享公共服務數據的真實性、有用性；六是建構公共服務數據網絡在線協作機制，通過線上數據平臺的信息傳遞和實時共享，促進數字政府提升公共服務協同供給效率。例如，濟南通過完善公共數據流通的內外雙循環機制促進數據共享，實現了公共數據運營在“反欺詐準入”“醫保核查場景”“群租房識別”“實體店鋪選址”等多場景的應用；上海對稅務、工商、經營狀況、社保、公積金、司法等多維度大數據進行清洗與關聯，打造了適合多種金融場景的數據產品；成都打造的“貝融助手”APP基于公共數據運營服務資源開發了身份核驗類數據產品，加速了公共數據在婚戀、家政等民生服務場景的應用步伐。②

2．塑造數字服務流程驅動的組織模式與權責體系

數字政府組織建設的核心議題是如何通過數字治理流程驅動政府組織運作效率提升，而提升組織運作效率的關鍵是建構由業務流程驅動的數字政府組織模式與責任體系。

（1）塑造數字服務流程驅動的政府組織模式

數字服務流程驅動的組織模式變革應從兩個層面加以實現：一是要轉變傳統以職能驅動的組織模式為數字化業務流程驅動的組織模式，實現公共服務跨層級、跨部門和跨系統的業務協同；二是要突破傳統物理空間和數字虛擬空間的隔閡，實現線下的科層化政府組織與線上的扁平化政府組織的互動與融合。以數字化業務流程再造驅動政府組織整體性協同，需要借助于數字信息技術發展和信息資源共享平臺的構建，以業務系統整合和響應業務數據信息流為核心，通過信息資源共享平臺建設和業務系統整合設計，形成綜合性的業務新流程，通過統一的標準制定和業務協同模型建設，改變傳統科層制的組織關系為以業務為中心的協同關系，實現組織結構關系的數字化再造。例如，佛山市南海區就將數據能力賦予基層政府，在全國率先開展基層政府扁平化改革試驗，依托數字技術重構基層政務流程、革新政府組織架構，為解決數字政府的組織運行沖突、權力下放難等問題提供寶貴經驗。南海區在城市大腦的基礎上，對區內重點公共服務項目進行業務流程梳理，將傳統的實體化政府組織架構，轉變為依托某項具體工作任務而生成的虛擬化組織架構。對發改、市場監管、自然資源、工信、應急管理等部門的業務實行虛擬化組織改造，將82個部門、100多個科室的552項業務事項納入虛擬化業務流程，各個職能部門在虛擬化的數字平臺中各司其職，并根據工作任務的不同，運用數字技術實施虛擬化人力資源配置，將辦理頻次高的簡單業務交由街鎮、社區智能化服務中心辦理，擺脫了對實體化科層組織過度依賴的局面。通過“秒辦秒批”“原件核驗”“全流程網辦”等形式，在行政中心將科層化體制下的碎片化業務實行一體化重組，推動集中化業務辦理模式向“多中心化”辦理模式演變。佛山市南海區借助數字服務流程再造，驅動政府組織模式向扁平化、虛擬化及多中心化轉型，依托數字平臺實施政府服務規則程序標準化改革，實現政府在組織、功能與結構上的“模塊化”改造，有利于突破傳統科層體制中上級決策與下級執行間緊密耦合關系的桎梏。此外需要注意的是，數字化業務流程驅動的政府組織模式并不是簡單地將科層化組織運作方式轉化為扁平化組織運作方式，而是要“根據政府組織運行狀態、不同階段的任務目標、具體業務實踐要求等多方面考量，選擇適合當前狀態的組織模式”，依據不同公共服務項目需求確定線上與線下政府組織互動融合的具體方式。①

（2）建構數字服務流程驅動的政務權責體系

建構數字服務流程驅動的政務權責體系主要解決的是數字政府權力與責任在業務流程中如何配置的問題。在權力配置中，應基于數字化業務流程需要，整合傳統政府組織權力體系、設置各級各類組織的數字化權力清單；在責任配置中，應基于數字化業務流程需要，確保線上政府組織與線下政府組織的責任銜接，保證數字化權力與責任的匹配與統一。比如，數字服務流程在建構政府組織權力體系時應以事權為中心，如浙江省啟動的“多規合一”數字化改革便是很好的例證。2021年，浙江省自然資源廳在國土空間規劃編制、審批事項中率先實施此項改革。原有的規劃編制與審批流程是由縣（區）農業農村、交通、水利等部門向本級自然資源局報批規劃方案，再由縣（區）局報批省廳，出現規劃沖突時由自然資源部門與單位分別協調，存在大量浪費人力、物力現象。經過數字化流程改造，各部門可以在全省數據地圖“規劃一張圖”系統中看到其他部門當前的空間規劃方案，并預先分析和調整自身方案，省、縣（區）自然資源部門可在系統內同步開展審批并實施線上反饋。②數字技術推動了浙江省國土空間管理的一體化進程，以解決國土空間規劃編制中的難點事項為中心重塑權力結構，改變了傳統科層體制層層上報的業務審批流程。此外，為避免數字化業務流程再造與傳統科層體制產生激烈沖突，數字政府權責體系的配置過程要采取從中央到地方統籌建設的管理體制，實現中央與省市縣（區）的協同聯動機制，以提升數字流程的再造效率，進而推進公共服務數字化轉型。

3．創新平臺系統精準識別服務需求的數字技術

實現對公共服務需求的精準識別，保證需求數據的真實性、全面性、準確度和及時度，技術手段的創新是關鍵。公共服務需求的識別涵蓋了需求感知、挖掘以及辨別等多個環節，因此，為精準識別公眾需求，不僅要創新需求感知技術、數據挖掘技術以及差異辨別技術，而且要在技術創新的基礎上形成精準的需求識別機制。

（1）創新公共服務需求感知技術

需求感知技術的關鍵要素是靈敏度和精準度，而實現靈敏、精準感知公眾服務需求的基礎是獲取足夠多的需求顯示數據與信息。因此，應利用互聯網、物聯網、移動政務以及人工智能技術的發展優勢，推進形成公共服務需求海量大數據信息，進一步開發“一網通辦”業務，加強“城市大腦”建設，更新數據采集、存儲與利用技術，提升真實感知公眾需求的能力。數智化需求感知技術還可以搜集“沉默信息”，感知特殊弱勢人群如老年群體、慢性病患者、貧困者以及受災群體等的真實需求，如智能手環等穿戴式設備可以實現對患病老年人健康情況的監測；美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）的Disaster Reporter程序能夠通過GIS、社交媒體、傳感器、生物和環境數據等信息工具感知災害情況。

（2）創新公共服務需求挖掘技術

數據挖掘是科學合理利用數據、發掘數據價值的關鍵。對公眾、社區以及城市公共服務需求的海量數據進行比對、挖掘，可以總結不同個體或群體的服務需求類型、具體內容以及基本特征，進而分析需求差異、預測需求變化趨勢。應通過數據挖掘技術應用創新，提高對“12345”熱線等政務信息平臺的挖掘能力，通過“回應一解釋”等模型建構，解析公共服務滿意度影響因素，挖掘公眾潛在需求，明確未來公共服務供給的方向，減少供給失誤率。大數據與人工智能技術可以基于語義關聯分析、神經網絡算法、無監督學習等方法對公共服務數據開展進一步的挖掘分析，對特定情境下公共服務問題進行提前預警。①

（3）創新公共服務需求差異辨別技術

公共服務需求辨別的內容主要來自兩個方面：一是對公共服務需求真實性的辨別；二是對公共服務需求有效性的辨別。數字辨別技術應在辨別公共服務需求的真偽上產生突破，通過交叉驗證等技術的創新對公眾表達的需求是否真實加以判斷與識別，提高公共服務需求定位的精準性；同時也要在公共服務需求有效性的辨別上加強技術突破，創新公眾個體化需求與公共服務標準比對技術，運用大數據和物聯網技術建立遠程監控系統等方式，提示公共服務供給何時啟動，避免公共服務資源的錯配與浪費。例如，上海市周家渡街道通過釘釘數字化協同辦公平臺了解和整理居民加裝電梯意愿，并通過“街道加裝電梯數據可視化管理平臺”對工程簽約、施工以及交付等流程實行跟蹤和監管，監測各樓宇加裝工程進展。②

4．探索均衡公共資源的數據產權與利益分配制度

數字政府要利用數字技術實現公共服務資源在不同地域空間的供給主體、需求主體間的調配，這必然涉及不同主體之間的數據權屬關系與利益分配關系。在某種意義上，明確數據采集、處理和利用中不同參與主體的權屬關系是決定公共服務資源配置是否均衡有效的關鍵，厘清公共服務數據資源供給主體之間的利益分配關系是決定數字政府建設效率的首要因素。

（1）確立均衡公共資源的數據產權制度

應明確公共服務數據產權，處理好政府、企業、社會組織以及公眾在數據生成、加工、傳輸、存儲以及使用中的權利歸屬問題。“數據權利并不僅僅是所有權，而且是一個同時包括占有權、使用權等權能的內容極為復雜的權利束”。③確立數據權屬關系的核心是確定誰控制數據、誰有權接人數據、誰有權交易數據和誰有權分配數據價值。④公共服務數據與其他類型的數據在性質上有所不同，公共服務數據具有依附性、主體多元性的特征，數據權益的確定更具復雜性。因此，必須依據服務數據類型和數據生成行為類型的不同，動態界定參與主體在其中的權屬關系，確保優質數據公平共享，提高數據利用效率。應根據《中共中央

國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，探索數據資源持有權、加工使用權和產品經營權“三權分置”的數據產權制度架構，促進公共數據資源的流轉、開發與利用，避免公共部門違規利用政務數據謀取利益。

（2）健全均衡數據資源的利益分配制度

應厘清公共服務數據資源供給主體之間的利益分配關系。針對數字政府建設中數字資源共享難這一瓶頸性問題，應從數據供給主體間的利益分配關系人手加以解決。一方面，可以實施成本補償策略，通過稅收減免、財政補貼等多種形式，對數據提供方在數據采集、處理以及維護中產生的成本實施補償，降低數字政府共享平臺建設中的經濟壓力，提高數據共享效率；另一方面，可以建構數據資源共享的評價與問責機制，將跨部門、區域數據共享水平作為地方政府績效考核的重要指標，創建數據共享失職、瀆職行為問責機制，使公共數據資源共享效果與供給主體利益掛鉤，以提高公共數據供給主體的責任意識，從而保證數據資源配置效率。此外，在公共數據授權運營過程中，可以在物價部門的指導下，采用階梯定價方式向基層公共服務主體釋放數據紅利。數據供給與使用主體間也可以探索按比例分成、定額分配等多種收益分配方式，公開分配規則，接受相關部門監管，促進公共數據資源公平分配機制的形成。

五、結語

數字政府建設是現代化國家治理體系現代化構建的關鍵性環節，也是提升政府公共服務能力的必要手段。在提升公共服務效率方面，數字政府具有傳統政府不具備的獨特優勢。而這些優勢應該如何發揮作用是必須探討的理論與實踐問題。在理論方面，我們應探討數字政府驅動公共服務效率的內在機理。本文認為，數字政府可以推動公共服務平臺數據的互動共享、透明公開，提升服務共同生產效率；能夠重塑科層制組織流程，降低公共服務信息成本，提升政府服務供給效率；可以精準識別社會公眾的個性化服務需求，提升供需匹配效率；有助于縮小公共服務的區域空間差距，提升資源分配效率。在實踐方面，數字政府建設并非一蹴而就，在驅動公共服務效率上遇到了網絡化、體制化、技術化和屬地化困境，數字鴻溝和數據壁壘影響著服務信息共享的范圍、能力、速度與質量，科層制權力規制與數字治理的扁平化模式存在“懸浮”與“稀釋”的悖論，數字化責任分工與權力運作流程尚未同步，數字技術在獲取需求對象全域性數據、辨識差異化和虛假性需求時還存在未攻克瓶頸，數字政府建設能力評價引發的區域間競爭對政府間協同合作產生一定障礙。為此，本文進一步指出了數字政府驅動公共服務效率提升的實踐進路，即培養公共服務人員的數據共享思維、創建公共服務數據共享模式，進一步塑造基于數字流程的服務組織體制，努力創新公共服務需求的感知、挖掘以及差異識別技術，并通過數據產權和完善利益分配制度，促進公共服務數據資源均衡。

在提升公共服務效率方面，數字技術有著獨特的優勢，但也存在無法克服的工具理性弊端。當前，數字政府建設實踐遇到的諸多困境，給我們不斷帶來新的警示。如何發揮數字政府在提升公共服務效率中的積極作用，是數智化時代國家治理的長久命題，進一步探索提升數字政府服務效率的技術能力和具體實現機制仍是我們今后的核心任務。與此同時，我們必須在數字政府建設中保持價值理性，避免“欲速則不達”，用數字政府服務創新加速中國式現代化建設步伐。