整治“內卷式”競爭，有何良策？

過去一整年熱議的“內卷式”競爭首次被寫入政府工作報告。

今年的政府工作報告指出，縱深推進全國統一大市場建設，要加快建立健全基礎制度規則，破除地方保護和市場分割，打通市場準入退出、要素配置等方面制約經濟循環的卡點堵點，綜合整治“內卷式”競爭。

為什么今年將綜合整治“內卷式”競爭寫入政府工作報告？“當你看到新能源汽車開始惡性降價，太陽能電池板在歐洲國家被當作‘籬笆墻’……就知道問題出現了。”全國政協委員、上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘接受《中國報道》記者專訪時指出。

高質量發展越來越重要

陸銘長期關注中國城市化進程，他認為“內卷式”競爭出現的根源之一在于地方以經濟增長（GDP）和稅收增長為重的考核體制。

2012年，陸銘在西部某省調研時發現，2011年，該省絕大多數的縣級固定資產投資增長速度超過50%，有5個縣（區）的投資增速超過100%。為了爭取項目，地方紛紛采取零地價和稅收優惠的政策，甚至有地方采取配贈商業地產開發權的手段，對于環境保護等長期發展目標則較為輕視。

地方政府主要領導在當地的任職時間通常為3—4年，地方政府官員為了GDP增長，紛紛采取“大干快上”的工作方式。10多年過去，地方政府官員“大干快上”的工作方式是否有所轉變？

陸銘告訴記者，現在地方政府的考核維度比以前更多元，在人口流出地沒有那么強調GDP總量考核，但總體上還是沒有擺脫掉GDP的“緊箍咒”。

“如果你去問地方政府現在最大的考核壓力是什么？恐怕還是招商引資。”陸銘在地方調研時發現，地方政府對基礎設施建設、建設工業園都非常感興趣，但對于發展服務業、提升教育質量和醫療條件，相對來說積極性不高。他認為，以GDP增長為中心的考核機制，已經成為當前加快建設全國統一大市場的一個“頑疾”。

陸銘指出，對于過去的中國而言，數字的增長、量的積累是第一要義。但對現在的中國而言，高質量發展和幸福生活的實現變得越來越重要。短期的、單維度的增長，長期看不一定有回報，反而有可能導致投資過度。

北京大學國家發展研究院教授盧鋒2024年的研究發現，石化原料、常規非高端芯片、燃油汽車、新能源汽車、動力電池五行業出現了新一輪產能過剩壓力。“前沿行業很快出現過剩的壓力和風險，是從未有過的。”盧鋒說。

在發展新質生產力的過程中，中央反復強調要因地制宜，但地方在實際操作時也不乏盲目。“云計算、大數據等領域，因為缺乏計量指標，所以無法準確判斷，但也不排除潛在的過剩風險。”陸銘表示，“你也增長，我也增長，加在一起可能就會產能過剩。縱深推進全國統一大市場建設，綜合整治‘內卷式’競爭，就是要解決這個問題。”

人均GDP和消費稅“入場”

如何破解地方“內卷式”競爭，縱深推進全國統一大市場建設？

陸銘認為，最重要的是改革地方政府激勵機制。地方政府是會對激勵機制的改變作出反應的。

陸銘建議，在改革激勵機制時，弱化對GDP增長和稅收增長的考核，如果仍需保持GDP考核，也要區分GDP總量和人均GDP增長。在人口流入地區，加大GDP總量增長考核的權重；在人口流出地區，則賦予人均GDP增長更高權重。如果欠發達地區的產業結構以農業、旅游、自然資源導向為主，人口流出實際上有利于提高人均GDP，便不需要一味追求GDP總量。

但在土地出讓收入嚴重下滑，近些年來持續實施減稅政策的背景下，由于缺乏穩定可持續的收入作為支撐，加大投資和大項目的招商引資仍是地方政府短期增收的主要舉措。如果著眼更長期、更高質量的發展目標，地方政府發展的支撐從哪兒來？我國四大稅種中唯一尚未實行央地共享的消費稅成為突破口。

在財稅體制改革方面，陸銘建議加快推進消費稅征收環節后移并下劃地方，逐步拓展消費稅征收的范圍，并把消費稅過渡到普遍征收的零售稅。隨著消費稅逐步增長，逐步調低增值稅稅率，直到消費稅和所得稅成為主要稅種的時候，可以取消增值稅。

“隨著消費稅征收環節后移，收入來源可以更多反映本地人口數量和經濟活動總量，稅收高低更多與消費者在哪兒掛鉤，這會帶來地方政府行為邏輯的根本改變，為了增加消費，政府會更有動力提升城市生活品質和營商環境。”陸銘指出，對于那些人口大量流出的地方，則要保障由上級政府轉移支付來提供公共支出。

這兩年開始，消費稅央地共享、消費稅征收環節后移議題被頻繁提及。今年的政府工作報告也特別提到，加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，增加地方自主財力。

破除地方保護和市場分割

陸銘認為，加快建設全國統一大市場的另一桎梏來自地方保護和市場分割。

“你到上海和江蘇的交界處會看到，一邊是昆山的高樓和開發區，一邊是上海的農田，按理說，這里早就應該連片發展了。”陸銘提到的現象，在中國很常見。按行政管轄邊界進行規劃，導致在行政邊界出現了基礎設施、經營活動、車流等諸多變量的不連續，也束縛了地方政府推進統一大市場建設的手腳。

尤其是在北京、上海等跨省的都市圈，地方政府因為受制于已經批復的長期的城市發展規劃，在推進都市圈一體化發展方面缺乏動力和能力。

對此，陸銘建議，應在都市圈范圍之內重新科學估計人口增長形勢，并且在都市圈范圍之內形成與人口增長掛鉤的建設用地增長機制，以及一體化的軌道交通等基礎設施建設機制，打破按行政區劃設置開發強度和開發邊界的傳統做法，探索都市圈內深層次的成本共擔和利益共享機制。

以行政區劃為界的地方保護和市場分割，還有諸多表現，返投本地也是其中一種。陸銘在調研中發現，這種現象近些年在地方極為普遍。通俗來說，返投本地就是政府基金在投資時通常要求被投資主體將一定比例的投資收益再次投入本地企業或項目。珠海市財政局去年2月發布的一份文件即規定，珠海市市級政府投資基金投資主體的返投比例應不低于1.2倍。

“為什么市場投資沒有這樣的要求？”陸銘認為，核心還是激勵機制不一樣，市場考慮投資回報，政府考慮的是地方GDP最大化。因而他建議，將公平競爭審查范圍擴展到此類地方主導的投資行為，嚴格規定不能設置返投本地的要求。“反投本地實際上就是市場分割，不利于資源優化配置。”

去年開始，破除壁壘的“有形之手”陸續發揮效力。2024年8月《公平競爭審查條例》開始實施，其中明確，禁止各地政府給予特定經營者以稅收優惠或財政獎勵。2025年1月發布的《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》也明確，鼓勵降低或取消返投比例。