社會保障均等化轉移支付：邏輯闡釋、方案建構與效果評估

摘要：基于民生增量需求和有限財力約束的雙重壓力，推進基本社會保障均等化成為解決社會保障發展不平衡不充分問題的必要之選，而構建科學規范的均等化轉移支付標準體系和方案模型成為關鍵。利用2011—2020年中國省級財政數據驗證社會保障均等化轉移支付方案的實際效果。研究發現：社會保障轉移支付并非簡單資金轉移，各地區社會保障的收支缺口與其經濟發展水平和財政收入能力之間并無嚴格的對應關系；與均等化標準相比較，全國范圍內實際社會保障轉移支付額度已得到較為充分的中央財政資助；現行社會保障轉移支付策略的再分配傾向不足，反而加大了區域內部及區域間社會保障支出水平和能力的不平衡。因此，未來制度建設不僅要關注財力問題，更要著力解決分配問題，必須堅持財政轉移支付的理論基礎和社會保障制度的中國特色，并創新多種配套機制以提供支持。

關鍵詞：社會保障支出；基本公共服務均等化；轉移支付；標準財政收支；成本差異

文獻標識碼：A文章編號：100228482025（02）001922

一、問題提出

自1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》發布以來，在中國多層次社會保障體系建設和分稅制財政體制改革的目標任務指引下，中國的社會保障體系及政府的經濟職能和財政角色都已發生深刻的變革。在此背景下，社會保障支出成為政府職能介入和財政責任分擔的必要方式，既要充分回應分稅制改革下民生支出的增量需求，即從增長競爭型財政向公共服務型財政回歸，又要謹慎評估在有限財政能力約束下多層次社會保障體系對減輕政府法定基本責任的呼聲，以解決社會保障發展中不平衡不充分問題。所謂的“增減悖論”實際上反映了“盡力而為”和“量力而行”的辯證邏輯，揭示了長期困擾政府在社會保障支出責任劃分上的兩大議題：相對于市場和社會，政府應該承擔多大的責任？一旦政府責任得以明確，中央和地方又該如何匹配社會保障的財權事權及分擔支出責任？為了破解“外部邊界”和“內部分權”的理論難題，積極應對當前財稅結構轉型的挑戰和財政收支“緊平衡”約束的現實困境，實現基本社會保障均等化成為必要之選。

推進基本社會保障均等化，“基本”是前提，“均等”是核心，構建科學規范的均等化轉移支付制度是關鍵。“基本”的厘定關乎公民權利、公共需求、服務范圍、保障水平和政府職能，其內涵隨中國社會保障體系設計和結構改革的成熟而呈現階段性擴展，但政府“保基本”的責任底線始終是財力配置的出發點；“均等”的評估往往存在機會均等、過程均等和結果均等的多維指標，但如何處理社會保障發展的區域差距、城鄉差距和群體差距卻更為棘手，其中城鄉差距和群體差距的縮小更多依賴城鄉二元分割、社會保障體系分設、社會雙向流動等治理格局的改善而非財政體制誘因，兩者更宜作為均等化的前置議題進行研究。考慮到財力配置與制度性問題之間的緊密關聯，盡管“均等化”的推進在中國治理體系下難以被簡單歸結為財政資源配置問題，但不可否認由區域社會保障財政能力均等化所代表的機會公平始終是實現社會保障公共服務供給和受益均等的前提與手段。因此，轉移支付作為財力配置的核心工具和基本公共服務均等化的促進機制，確保社會保障資金率先在區域間完成均衡配置仍是首要之義，構建以基本社會保障均等化為導向的社會保障轉移支付體系是重要施策發力點和落腳點。現階段，中國社會保障轉移支付制度構建及其均等化實踐仍不完善，在理論框架、執行標準和政策法規的構建上尚未達到應有的理性程度，并且在構建和評估均等化轉移支付制度方面缺少系統化、公式化和模型化思路設計。

有鑒于此，本文聚焦區域基本社會保障均等化，立足地區社會保障財力差異及其轉移支付運行的現實問題，提出社會保障均等化轉移支付

“均等化轉移支付”這一概念源自于財政轉移支付和基本公共服務均等化關系研究，遵循“轉移支付—財力均衡—基本公共服務均等化”的路徑機制，體現的是中央對地方轉移支付通過促進地區財力均衡（或財政能力均等化）進而推動基本公共服務均等化的邏輯鏈條，這一概念已在諸多研究中被廣泛使用，強調了轉移支付致力于基本公共服務均等化的目標導向。因此，“均等化轉移支付”不是一個名詞創造，但也不是現有財政科目設定下某一個具體的轉移支付科目或者類型，而是強調普遍意義上任何一種形式的轉移支付所具有的再分配功能。同樣地，“社會保障均等化轉移支付”也是如此，指的是多種類型的用于社會保障領域的轉移支付（如一般性轉移支付中基本養老金或城鄉居民基本醫療保險轉移支付、專項轉移支付中的就業補助資金、困難群眾救助補助資金等）通過均衡配置地方社會保障財力，初步實現各地區社會保障標準財政能力的均等化，進而通過社會保障支出的渠道反映到社會保障服務供給的改善中，最終實現基本社會保障公共服務供給的均等化。的邏輯框架、標準體系和測度模型，并進行社會保障收支缺口和轉移支付均等化效果評估。本文可能的邊際貢獻有三點。第一，從民生支出視角入手，以完善社會保障均等化轉移支付制度為契機，強調社會保障與公共財政的制度關聯，著重闡釋均等化轉移支付的內在邏輯與條件基礎，為今后分項細化相關方案提供理論指導，同時初步回應基本公共服務均等化、促進區域協調發展等多重國家戰略疊加的新要求。第二，改進社會保障均等化轉移支付標準體系和測度模型，強調有限數據下社會保障標準財政收支、實際社會保障轉移支付額度等核心指標的測算科學性，提出便于常態化監測的可行方案。第三，修正既往研究統計口徑不統一、收支科目不精細等弊端，更新大量基礎數據以呈現社會保障支出概況及其轉移支付效果，為制度建設提供可靠實證依據。

二、文獻綜述與理論框架

（一）文獻綜述

中國社會保障支出的地區財力差異，源于早期經濟非均衡發展戰略以及社會保障和公共財政體制快速轉型過程中的遺留問題。既往研究利用極差、變異系數、基尼系數、泰爾指數、收斂模型等多元統計指標，從社會保障財政負擔、人均社會保障支出、社會保障財政支出水平、社會保險基金收支等維度的離散情況對中國社會保障支出的地區財力差異加以描述[12]。這些研究因面向不同特定時期、不同統計口徑、不同保障項目、不同標準區劃導致結論并不完全統一，但依舊刻畫了近二十年間中國地區社會保障財力差異的演進圖景。為了避免地方社會保障財政能力的差異最終加劇區域基本社會保障服務的非均等化，諸多學者從區域稟賦差異（經濟水平、人口結構、財政收入等）、財政體制誘因（財政分權、支出偏好、轉移支付等）、制度環境基礎（財政預決算制度、社會保障制度體系與運行機制等）等方面探尋有效對策[34]。盡管社會保障“財力均衡”和“均等化”的推進在當前中國制度環境和治理結構中很難按照國際經驗被簡單縮小為財政資源配置問題[5]，但學術界最終仍將構建以基本社會保障均等化為導向的社會保障轉移支付體系視為政策實施的關鍵發力點和落腳點。

轉移支付作為均衡地區財力配置和促進基本公共服務均等化的重要工具，其均等化效應在所得稅分享改革之后開始顯現，一般性轉移支付的均等化效果最好，專項轉移支付次之，即便是稅收返還也對縮小地區財力差距略有貢獻[67]。大量相關研究陸續從體制誘因、激勵機制等方面對此進行論證[810]，這為社會保障轉移支付完善提供了重要理論指導。以此為參考，社會保障轉移支付仍有諸多問題亟待深入思考。一是制度設計，中國的社會保障轉移支付及其均等化實踐在理論框架、政策法規和執行標準的構建上尚未達到應有的理性程度[1112]，尤其是缺乏一套結構合理、易于操作的社會保障均等化標準體系和轉移支付測算模型[1314]。二是度量問題，均等化轉移支付需基于支出成本差異展開地區社會保障財政的標準收支缺口測算，但公式化和因素法的適用仍面臨來自社會保障財力影響因素選擇及權重測算、社會保障支出統計口徑模糊和基礎宏觀經濟數據獲取的外部制約[1516]。三是均等化評估，鮮有研究運用社會保障領域的實際數據對均等化轉移支付方案進行模擬測算并對比轉移支付前后財力均等化效果，且財力均衡進而是否有效轉化為社會保障服務供給均等同樣缺乏經驗評估[1718]。基于問題導向的碎片化分析，社會保障轉移支付的相關研究仍缺少統籌的理論框架支撐，且對于如何構建、評估均等化轉移支付體系缺少必要的、系統的公式化、模型化思路設計。

（二）均等化轉移支付的邏輯建構

針對既有研究進行反思和修正，本文從邏輯起點、目標導向和技術支撐等維度統籌闡釋社會保障均等化轉移支付的內在邏輯（見圖1），為制度設計和模型測算提供理論支撐。

1.邏輯起點：社會保障支出責任的外部邊界與內部分權

盡管“多層次”已然成為現代社會保障體系的內在要求和國際趨勢，但政府職能的介入及財政責任的分擔仍是首要之義。追求政府主導下的共建共治共享，厘清多層次體系中政府社會保障支出及其轉移支付的公共財政邊界，決定著市場、社會等其他主體協同發展的可行空間。相應地，政府內部如何分配該既定責任成為關鍵議題，中央和地方政府如何進行社會保障財力事權匹配與責任劃分、如何開展社會保障職責分級與財力配置等最終決定著社會保障均等化轉移支付的有效實施。這種基于社會保障支出責任“外部邊界”和“內部分權”的關聯視角，使得轉移支付制度成為連接社會保障制度和公共財政體制的橋梁，奠定了基本社會保障均等化的邏輯起點。

第一，邊界視角：轉移支付制度構建同社會保障體系完善內在一致。基于社會保障均等化的目標任務和兼顧公平效率的宗旨原則，社會保障轉移支付的制度構建同社會保障體系的健全完善是內在一致的。如圖1所示，根據政府責任承擔的大小與制度獲得的公平性強弱的核心標準，多層次社會保障體系有基本保障和補充保障兩大層次之分。其中，基本保障（如社會救助、社會保險等）由政府主導，且同屬基本公共服務的范疇，在可負擔、可持續的前提下滿足每個社會成員的基本需要，強調遭遇同樣風險或損失時所獲補償的水平和質量相對一致，具有底線公平特征；補充保障（如商業保險、互助慈善等）由市場和社會力量承辦、個人自主決定參與，政府僅通過稅收優惠、適當補貼、指導合作等方式發揮激勵作用。政府

在多層次社會保障體系中的“保基本”定位以及兜底性、普惠性、基礎性、公平性的民生保障要求，與基本公共服務均衡、可及的標準內在契合，而社會保障轉移支付則正是基于有限財政責任下的資源統籌和優化調配，以確保社會保障服務均等化的實現。厘清政府責任的外部邊界，尤其盡快實現政府主導的基本保障層次成熟定型，才能明確公共財政在既定責任和可負擔水平下所應儲備的社會保障財力和有待平衡的地區間社會保障支出缺口。因此，社會保障轉移支付制度的構建將寓于社會保障體系長期的完善中，合理的制度模式、結構框架、參數設計（含覆蓋范圍、籌資繳費、給付條件、待遇調整等）為轉移支付的財力來源、標準收支水平、缺口額度的多寡或強度等提供了穩定、科學的機制支撐和標準依據。

第二，分權視角：社保管理體制和公共財政機制是轉移支付的支撐。在社會保障財政責任邊界明晰的基礎上，根據事權和財力相匹配的原則，協調好中央和地方政府內部職責分工與財力有效配置的關系，是社會保障轉移支付最終得以發揮作用的前提。這有賴于社會保障管理體制和公共財政機制的協同支撐。

就社會保障管理體制而言，學術界普遍認為其具有高度“分權型／地區型”的特征，即社會保障事權重心明顯下移至地方且支出責任過于分散化。多層次社會保障體系涵蓋救助、保險等不同性質的保障機制，制度碎片化特征導致各保障項目在統籌層次、覆蓋群體、費率確定、資金籌集、待遇給付、基金管理等方面存在明顯差異，平衡中央和地方間支出責任集權和管理責任分權的難度大，政府間的干預手段和政策工具難統一[19]。社會保障管理體制的完善可激發集權和分權的優勢互補。這將使各級政府在社會保障領域職責分級和事權分工更加清晰，事權適度上移可緩解社會保障支出籌資和供給方式的“政出多門”以及待遇水平的區域差異，減輕基層政府負擔的同時提高資金使用效率，避免轉移支付行為的短期性和政策隨意性。

就公共財政機制而言，分權理論以及分稅制改革的重大實踐構成中國社會保障轉移支付制度的確立基礎。社會保障事權分工的履行需要相應的權力和財力配置來支撐，否則任何轉移支付方案都是“空中樓閣”。公共財政在社會保障轉移支付的過程中，需厘清什么樣的錢由中央政府或地方政府籌資和提供，什么樣的社會保障權力由中央政府或地方政府控制和支配，以防止社會保障財政縱向不平衡，避免陷入地方政府沒有積極性也沒有財力提供充足社會保障公共服務的困境。與此同時，隨著公共財政機制的成熟，既定財力配置下財政支出結構持續優化，財政預決算更加強調“保民生”的政策意圖，社會保障等民生支出在財政支出中的優先次序和投入力度得以強化，一般性轉移支付、專項轉移支付和共同財政事權轉移支付的結構安排更加協調，利于約束和引導地方政府將轉移支付資金傾斜至社會保障等基本公共服務領域，提升資金使用效率和公共服務轉化率。

2.目標導向：基本社會保障均等化是轉移支付目標任務

財政轉移支付以平衡分稅制下中央與地方的財權事權分配為出發點，消解經濟發展不均衡與地區間公共服務供給水平均等化之間的張力。社會保障轉移支付同樣如此。

第一，核心目標：區域間基本社會保障均等化。當前，提升基本社會保障的均等化水平是最為緊迫的任務，這也是社會保障轉移支付的核心目標。基本社會保障均等化是指在特定地域和時期內全體社會成員都能享受到的社會保障服務質與量的規定性，內在包含了社會保障財政能力、服務供給以及民生感知的機會均等、過程均等和結果均等[18]。其中，由區域社會保障財政能力均等化所代表的機會公平始終是實現社會保障公共服務供給、受益均等的前提和手段[11]。轉移支付作為財政均衡的核心工具，必然要求社會保障支出資金在地區間率先實現均衡配置。然而，均衡配置并不等同于無差異性，需要對東中西部地區及各區域間的財政支出結構進行合理調整[20]。

第二，現實任務：分步驟分階段滿足基本需要。由于經濟社會發展階段、地理位置、行政區域類型以及社會保障項目差異等多方面因素交疊，社會保障轉移支付制度建設可分設底線標準、基本標準、均等化標準。如表1所示，不同項目、區域和發展標準之間的發展進程呈現差序遞進，轉移支付類型也隨之變化以輔助實現基本社會保障服務可及性、均衡性和均等化等階段性目標[14]。

初期階段，社會保障體系處于“立梁架柱”的構建時期。養老、醫療保險等重大社會保險項目通過覆蓋面擴大來初步實現一定繳費水平下的基本保障；社會救助、優撫安置等其他項目則以底線標準來確保貧困、少數民族等地區的福利兜底。此時的轉移支付制度多利用其缺口補償功能專項、定向服務于社會保障兜底線、保基本的供給要求，優先以弱勢群體救助和全民參保補缺為目標，確保落后地區的保障可及。隨著脫貧攻堅的勝利和全面小康的實現，社會保障轉移支付的初期目標已經實現。

中期階段，社會保障體系從框架搭建轉向制度整合，此時的轉移支付立足全國視角，更加關注區域間、城鄉間的均衡發展，并在養老保險全國統籌、城鄉居民醫療保險省級統籌、最低生活保障財政共擔等民生領域的改革中發揮重要調劑功能。社會保險項目在統籌層次提升、國民待遇上調的基礎上注重轉移支付對城鄉二元結構下社會保障服務的均衡性調整；社會救助、優撫安置等其他項目則動態提升最低標準，利用轉移支付資金嚴控返貧、致貧風險。

遠期階段，隨著多層次社會保障體系中的兜底和基本保障日漸成熟，轉移支付制度則致力于實現基本社會保障不分區域、城鄉和身份差異的均等化狀態。在區域協調發展和共同富裕等目標任務推動下，以及在中央政府與地方政府之間分領域共同財政事權和支出責任劃分改革的引領下，建立社會保障均等化轉移支付的標準體系和測算模型迎來契機，根據各地區的經濟、社會、人口等客觀因素設計出科學、靈活、可行的規范制度，提升資金分配的合理性和有效性，轉移支付制度在民生財政的回歸中正發揮重要支柱作用。

3.技術支撐：社會保障轉移支付的量化基準和測算依據

第一，關鍵環節：合理的社會保障統計口徑和預算科目設置。中國的社會保障財政尚未設立獨立的資金來源，目前僅記錄支出情況。社會保障支出在官方財政科目和統計口徑中也尚無完整意義上的、“一以貫之”的指標體系[16]，多以“社會保障和就業支出”科目來反映。然而，醫療保障和住房保障等重要社會保障項目的統計并不在其中，而是單獨列于“衛生健康支出”“住房保障支出”等科目中。

社會保障轉移支付制度所依據的“社會保障支出”統計口徑更宜采用“財政社會保障支出”和“全口徑社會保障支出”，以便更好反映政府承擔的資金支付情況。根據財政部最新公布的政府收支分類科目，按照不重復、不遺漏的原則，重新整理出對應中國多層次社會保障體系架構和保障項目的細分款目如表2所示。這不僅關乎社會保障支出規模、結構等信息的統計，也是后文測算乃至社會保障預算管理及轉移支付精準實施的量化基準。

第二，基本支撐：支出成本差異和缺口補助下的因素法應用。構建均等化標準體系與轉移支付測算模型是社會保障轉移支付制度的重要落腳點。均等化標準的選擇多為全國平均水平，但忽略地區成本差異來討論標準的實現，其效果可能會大打折扣[2123]。支出成本差異和缺口補助視角的引入，可以確保社會保障轉移支付聚焦有限社會保障支出額度與均等化基本服務標準之間的供需矛盾，不僅可以解釋地方政府在提供全民基本社會保障服務時對中央撥款的依賴動機，也為社會保障財政資金的缺口測度、轉移支付及考核評估提供了方法論依據。完善因素法來細化社會保障標準收入能力和支出需求的評價指標體系并進行地方社會保障財力缺口測算，應當成為轉移支付制度促進基本社會保障均等化的基本遵循[18]，為擴大一般性轉移支付規模和比例的結構調整提供有力的剛性制度支撐。

三、均等化轉移支付方案的標準體系與測度模型設計

在因素法和公式化測算的思路下，借鑒《中央對地方均衡性轉移支付辦法》（財預〔2022〕58號）中關于公共服務成本差異因素及系數算法，參考曾紅穎等[6，1314]對地方標準財政收支的測算方法或結果并加以改進，建構社會保障均等化轉移支付方案。

（一）總體方案設計

1.社會保障標準收入能力的測度

社會保障標準收入能力是指假定各地區在征管努力和效率相同情況下，為實現全國統一平均水平（等效標準）社會保障服務供給所應取得的社會保障收入水平，而非其實際收入。根據前文梳理的社會保障支出細分預算科目劃分，中國社會保障項目總體可分為社會保險（包括養老、醫療、工傷、失業、生育保險等）和非社會保險（含社會救助、優撫安置和社會福利等）兩大類。前者主要以收費形式籌集資金，而后者主要依靠財政撥款，影響這兩類社會保障項目收入的主要因素分別為繳費標準（包括費基和費率）以及經濟水平（如財政收入、居民收入等）。因此，這兩類保障項目的全國平均標準選擇并不相同，各有相應的標準收入測算方法：社會保險收入，不包括在一般公共預算內，可以按照費基乘以標準征繳費率來計算各地各項目應得的收入，確保地區社會保障收入能力與其征繳努力程度無關；對于財政性的非社會保險項目，其收入可以直接根據全國標準財政支出的一定比例來確定。兩大類保障項目的標準收入加總即為社會保障標準收入能力，計算公式如下：

SSINi=∑mj=1SIij×tj+α×INi[JY]（1）

其中，SSINi是地區i的社會保障標準收入能力；SIij是地區i的第j個社會保險項目費基;t

j是對第j個社會保險項目費基所征的標準征收費率，j=1，2，3，…，m，分別表示當前中國養老、醫療（含生育）、工傷、失業保險等社會保險項目；α×INi為地區i用于非社會保險項目的財政收入，可用地方標準財政收入的適當比例來估計，其中INi是i地標準財政支出收入，α是財政性社會保障支出占財政收入的比重，視國家經濟社會發展狀況而確定，一般選取全國各地的平均值，為常數。

2.社會保障標準支出需求的測度

考慮到支出成本差異，社會保障標準支出需求的測度更為復雜。其重點在于因素法的運用，即考慮影響地方政府提供社會保障服務能力的因素，計算出成本差異系數加以調整。此處采用分項計算各類社會保障項目標準支出需求后加總求和的思路，計算公式如下：

SSEXi=∑nh=1Nih×Cih×ahθih"[JY]（2）

θih=∑qk=1bhk×ωihk[JY]"（3）

其中，SSEXi代表地區i的所有h類社會保障項目的支出，這些項目主要包括優撫安置、社會救助、社會福利、養老保險，醫療保險（含生育保險）、工傷保險、失業保險等7類經常性支出項目，重大災害、突發事件等應急保障項目的支出需求暫未納入；Nih代表地區i第h類社會保障項目的受益人數；Cih代表地區i第h類社會保障項目的標準單位成本，用全國范圍內該類社會保障支出與相應受益群體數量的比值計算，即各類社會保障項目的人均支出；θih代表地區i第h類社會保障項目的支出成本差異系數，通過加權評估影響社會保障財政支出成本的各種因素ωihk而得出；ah為各類社會保障項目成本差異系數的所占權重，bhk為影響各類社會保障項目成本差異系數的各因素指標的權重。

需要強調的是，造成地方社會保障支出成本差異的因素有很多。根據現行政策和相關研究的總結，財政支出成本差異的主要影響因素包括人口社會因素（如人口規模、人口密度、老年人口占比、農村人口占比、受教育人口占比、行政事業單位離退休人口占比、少數民族、宗教信仰、地方病等）；自然地理與行政建制因素（如海拔、氣候、地表狀況、運輸距離、邊遠情況、行政管理規模等）；經濟發展因素（如物價水平、工資水平、城鎮化水平等）。對于社會保障支出成本，其核心影響因素主要集中于受益人口規模結構、工資物價水平、城鄉二元體系等人口社會和經濟發展方面的地區差異。

3.社會保障轉移支付需求額度的測度

i地區社會保障收支缺口就是轉移支付需求額度，即社會保障標準支出需求與標準收入能力的差額：

Ti=SSEXi-SSINi=∑nh=1Nih×Cih×ah（∑qk=1bk×ωihk）-∑mj=1SIij×"tj-α×INi[JY]（4）

其中，地區i的社會保障轉移支付需求額度是均等化標準下的理論值，而一個地區實際能夠獲得的來自中央財政的社會保障補助額度與之存在差距。一方面，中央政府所能調用的社會保障財力有限，未必可以彌補各地社會保障補助缺口；另一方面，轉移支付在調節貧富差距時仍會保留相對差距，減少“鞭打快牛”現象和滋生懶惰等消極影響。

總體來看，上述步驟構建起基于全國或較高統籌標準的統一的社會保障均等化收支標準體系和轉移支付測算模型（見圖2），具有較高的公平性、透明度、可預見性和激勵性。然而，該方案的具體測算取決于數據的可得性、調查的可行性，計算公式或補助標準會根據實際情況而定期調整，需要健全的社會保障統計體系和管理體制作為支撐。

（二）模型簡化修正

在當前統計口徑下，依據圖2所示的模型框架進行社會保障均等化轉移支付測算或將面臨諸多難點。此處需對理論模型進行必要的簡化修正和合理的參數模擬，以形成一套具有解釋力的社會保障均等化轉移支付公式。

首先，根據表2對社會保障財政科目的梳理，中國社會保險項目沒有納入財政預算內開支，同時，全國各地各類社會保險的費基和費率數據難以獲取，故有關社會保障標準收支能力的測算尚需限定在非社會保險類的財政社會保障范圍內。此外，中國也沒有設置獨立的社會保障收入科目，故只能選取全國各地區標準財政收入的一定比例作為社會保障標準收入能力，那么式（1）需修改如下：

SSINi=β×μPi×δi[JY]（5）

其中，SSINi是地區i的社會保障標準收入能力；μ是全國人均標準財政收入能力，用全國各地區的一般預算收入之和除以全國總人口數得出；δi表示i地區的財政收入能力差異系數，統一參照相關研究的計算結果進行測算

由于篇幅所限及因素法所需基礎數據的繁雜，該系數的測算結果直接參考曾紅穎[6]對2008年全國各地財政收入能力差異系數的計算結果。社會保障作為財政收支的一個子項目，其標準收入能力差異系數由總體財政收入能力差異系數替代，對整體計算結果影響不大。；Pi表示i地區年末人口數；β表示財政收入中用于社會保障支出的比例，其取值參考全國財政社會保障支出占全國財政收入的比重來估計，而財政社會保障支出通過“社會保障和就業”科目來統計。

其次，社會保障標準支出需求的測算因成本差異系數計算的復雜性以及數據獲取難而同樣需要進行修改。此處借鑒

Shan等[24]的研究，利用其提出的包括最低工資指數（MWI）、貧困指數（PVI）、老齡人口指數（OAI）、失業率指數（UEI）和殘疾人指數（DI）在內的影響工業化國家社會福利財政需求的5項指數

影響社會保障支出的因素很多，主要包括受益人口規模結構、工資物價水平、城鄉二元體系等。五大指數可較大程度代表社會保障標準支出需求的核心影響因素，反映了社會保障支出成本，是對支出成本差異系數計算的一種簡化。來替換社會保障支出成本差異系數，對式（2）（3）進行簡化處理如下：

SSEXi=μ′Pi×［0.2×（MWIi+PVIi+OAIi+UEIi+DIi）］[JY]（6）

其中，SSEXi表示i地區的社會保障標準支出需求；Pi表示i地區年末人口數；μ′表示全國人均社會保障支出，用全國社會保障財政總支出除以全國總人口數得出；最低工資指數（MWIi）表示i地區的最低工資和全國各地區最低工資平均值的比值；貧困指數（PVIi）表示i地區的低收入人口百分比和全國各地低收入人口平均值的比值；老齡人口指數（OAIi）表示i地區老年人（65歲以上）百分比和全國各地老年人百分比平均值的比值；失業率指數（UEIi）表示i地區的失業率和全國各地失業率平均值的比值；殘疾[HJ2.2mm]人指數（DIi）表示i地區殘疾人口百分比和全國殘疾人口百分比平均值的比值。0.2為5項指數的比重系數，此處假定各項因素在整體調整系數中的作用是一樣的。

綜上所述，簡化修正后的社會保障轉移支付額度計算公式如下：

Ti=[JP3]SSEXi-SSINi=μ′Pi×［0.2×（MWIi×PVIi+OAIi+UEIi+DIi）］-β×μPi×δi[JY]（7）

四、社會保障均等化轉移支付測算及效果評估

進一步地，本文利用2011—2020年的省級財政數據，測算地方社會保障標準收支“缺口”，得到均等化標準下各地所需社會保障轉移支付額度的理論值，并將該結果與各地實際所獲社會保障轉移支付數額進行比較以評估均等化效果。所有數據均來自歷年《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國民政統計年鑒》《地方財政統計資料》以及人力資源和社會保障部、財政部、民政部、中國殘疾人聯合會等官方網站的權威數據。

（一）社會保障轉移支付理論值測算

1.社會保障標準收入能力

統計財政收入能力差異系數

此處假定全國各地區財政收入能力差異系數總體變化幅度較小，因此在測算2011—2020年全國各地區社會保障標準收入能力時，各地區差異系數均統一使用曾紅穎[6]的研究中2008年全國各地財政收入能力差異系數的測算值。、全國人均標準財政收入、人口數量以及社會保障支出占財政收入比重等指標，利用式（5）計算各地社會保障標準收入能力（見表3）。面對統一的全國人均標準，各地基于自然環境、經濟環境和社會條件差異呈現出不同的財政收入能力差異系數，進而放大地區間社會保障標準收入能力的差異。例如，稅基規模大、征繳能力強的上海，其人均社會保障標準收入能力達到全國標準的3.47倍；而財政收入能力較低的貴州、云南、西藏、安徽等中西部地區，其標準收入能力僅為全國標準的0.37～0.55倍。

根據2011—2020年全國各地社會保障標準收入能力的測算結果（見表3），地區差異正在進一步擴大。在采用均等化全國人均標準財政收入的情況下，廣東、江蘇、山東、浙江、上海等地的社會保障標準收入能力尤為突出，增長幅度領先全國平均水平；西藏、青海、寧夏、海南、甘肅、貴州、新疆、云南、廣西、重慶等西部發展相對滯后地區的社會保障標準收入能力低于平均水平，且增長改善的幅度較小。因此，轉移支付仍是未來平衡各地區社會保障收入能力的核心手段。

2.社會保障標準支出需求

統計全國人均社會保障支出、最低工資標準、城鄉最低生活保障人數、五保人數、低收入人口數及其占比、老年人口數、失業人數及其比率、殘疾比率等相關數據，加權計算最低工資指數、貧困指數、老齡化指數、失業率指數和殘疾指數等5項指數得到各地區社會保障標準支出需求差異系數，進而利用式（6）計算得出全國各地社會保障標準支出需求（見表4）。盡管各地社會保障標準支出需求總量呈現較大差異，但人均差異相對較小，說明各地財政社會保障具備相近的制度參數標準和人口經濟社會結構。換言之，區域基本社會保障均等化的財政壁壘更多存在于收入端而非支出端。

根據2011—2020年全國各地社會保障標準支出需求的測算結果（見表4），廣東、山東、四川、江蘇、河南、河北等地區的社會保障標準支出需求明顯高于全國，西藏、青海、寧夏、海南等地區的社會保障標準支出需求偏低。這與前文計算的社會保障標準收入能力大小并非嚴格對應，特定地區的社會保障標準支出需求強弱與社會保障標準收入能力大小之間呈現出不均衡匹配的狀態。支出需求大但收入能力低的地區（如四川、河南、貴州等）和收入能力足夠支撐支出需求的地區（如北京、天津、上海、浙江、廣東等）構成了中央對地方轉移支付的內在動力。

3.均等化標準下的社會保障轉移支付

計算各地社會保障標準支出需求和社會保障標準收入能力的差值缺口，即理論上以均等化標準為依據的社會保障轉移支付額度（見表5），并據此繪制各地2011—2020年社會保障標準收支“缺口”的變化趨勢圖（見圖3）。

整體而言，全國各地社會保障轉移支付理論額度多呈上升趨勢。北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東等地始終保持社會保障收支的盈余，其余地區或多或少存在“缺口”。其中，四川、河南、云南、貴州、河北、安徽等地的缺口較大（超過500億元），而社會保障標準收入能力較低的西藏、青海、寧夏、海南等地因支出需求也相對較低而“缺口”較小（低于90億元）。轉移支付并非中央在發達地區和落后地區之間的簡單資金轉移，基于社會保障標準收支而確定的“缺口”嚴重地區，往往與按照國內生產總值（GDP）、財政收入等經濟要素評定下的落后省份不相對應。這也凸顯了精準測度、識別地區社會保障轉移支付“缺口”及其社會保障財力緊缺程度的必要性。

根據2011—2020年各地區“缺口”額度變化，打破傳統地理區域劃分標準，可將全國31個省份（不包括港澳臺地區）按社會保障標準收支缺口的嚴重程度劃分為5個層級該結果與國務院《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》的地區檔次劃分總體一致。：重大資助地區（四川、河南）；重點資助地區（河北、安徽、江西、湖北、湖南、廣西、貴州、云南、甘肅）；一般資助地區（山西、內蒙古、吉林、山東、黑龍江、重慶、陜西、新疆）；輕度資助地區（遼寧、福建、西藏、海南、青海、寧夏等）；免除資助地區（包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東）。

（二）社會保障均等化轉移支付的效果評估

1.全國各地財政社會保障支出概況

在評估均等化轉移支付方案之前，表6和圖4對各地財政社會保障支出狀況進行梳理，涉及社會保障財政負擔（社會保障支出占財政支出比重）、人均社會保障支出、財政社會保障支出水平（社會保障支出占GDP比重）和中央對地方社會保障轉移支付額度及占比等維度。表6的數據統計詳細考慮了歷次財政收支科目改革下中央對地方轉移支付類型及其所涉社會保障支出科目的變動，既包括“社會保障和就業”科目，還包括“醫療衛生與計劃生育支出”項下的醫療保障相關細分科目。同時，各比重數據與《國務院關于財政社會保障資金分配和使用情況的報告》基本一致，也印證本文統計口徑選擇可靠。

在全國層面，財政社會保障支出逐年提升，社會保障財政負擔擴大的同時也反映了公共財政對民生保障的重視。全國財政社會保障支出從2011年的10"606.92億元增長至2020年的31"448.54億元，年均增幅達到19.65%；人均社會保障支出從2011年的787.24元增長至2020年的2"227.04元，年均增幅達到18.3%。然而，財政社會保障支出在財政支出總額以及GDP中的占比仍然較低，財政支出總額中的占比從[JP3]2011年的11.44%增長至2020年的14.93%，GDP中的占比從2011年的2.03%增長至2020年的311%，表明社會保障支出總體水平尚需提高。

在地區層面，財政社會保障支出不平衡現象較為突出，如圖4所示。

圖42011—2020年全國各地財政社會保障支出趨勢從人均社會保障支出來看，西部和東北地區的人均社會保障支出水平普遍較高，這與發達地區通常被認為擁有更高人均社會保障支出的認知不符，這在一定程度上反映了財政社會保障資金向中低收入地區和人群傾斜的趨勢。財政社會保障支出和經濟地位不匹配的部分原因在于，發達地區社會保險等支出更高卻不被統計在財政預算內，而欠發達地區由于中低收入群體較多和經濟發展速度較慢以及公共服務支出成本較高等因素，需要更多的社會救助等財政性社會保障支出，但事實上發達地區依然具有更高的綜合社會保障水平[25]。從財政社會保障支出在財政支出總額和GDP中的占比來看，發達地區的社會保障支出占比相對更低，這些地區民生保障已有良好基礎，因此更多財政資金被分配到經濟建設領域。鑒于有限財力總量和地區支配差異的現狀，各地社會保障支出缺口與經濟發展水平呈現不完全匹配的非均衡狀態，中央對地方的社會保障轉移支付顯得尤為重要。

2.均等化標準下社會保障轉移支付理論值和實際值的比較

為了對比理論“缺口”與實際情況，需要統計各地區歷年來實際獲取的社會保障轉移支付額度及其分攤比例。限于相關數據并未公開，本文對此進行了模擬估算

模擬估算方法如下：第一步，根據僅有的2019—2022年全國財政決算《部分轉移支付項目分地區情況表》和中央對地方支付轉移管理平臺公[JP3]開的可得數據，計算各地基本養老金轉移支付、城鄉居民基本醫療保險補助、就業補助資金和困難群眾救助補助資金等四項代表性社會保障轉移支付額度之和占該4項社會保障轉移支付全國總額的比重，將其作為各地分攤系數，并假定該系數2011—2020年保持不變；第二步，將該分攤系數與2011—2020年中央對地方社會保障轉移支付總額相乘得到分地區的中央對地方社會保障轉移支付的實際值。，模擬結果如表7所示，2011—2020年各地區社會保障轉移支付的實際值與均等化方案的理論值仍存在差距

“理論值”表示均等化方案下的理論需求，“實際值”表示現實獲得的實際額度。兩者差額表示按照均等化方案應當獲得的與現實中實際獲得的社會保障轉移支付的差距，負值表示實際足額多得的轉移支付額度。。全國層面，歷年各地區加總后的社會保障轉移支付理論值和實際值之差均為負，意味著實際來自中央資助的社會保障轉移支付按均等化標準來看已經足額。實際中不僅對收支缺口地區進行了轉移支付，而且對收支盈余的地區同樣進行了轉移支付，這與長期以來對社會保障地區財力不足和中央資助不足的擔憂“截然不同”。在地區層面，各地區社會保障轉移支付理論值和實際值之差有正有負，說明有些地區理論上應多獲補助而實際獲得不足（如四川、貴州、云南、甘肅、廣西、河南、山東、安徽等），有些地區理論上無需獲得補助卻得到更多轉移支付（如北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東等）。隨著地區社會保障自有財力和中央資助逐步改善，轉移支付財力相較于理論方案更為充足，未來均等化轉移支付的重點將更多地聚焦分配問題，而非僅僅是財力問題。

3.轉移支付對社會保障均等化的作用評估

在初步驗證中國實際社會保障轉移支付較為充足的基礎上，本文進一步評價轉移支付的均等化效果，即相對充足的社會保障轉移支付額度是否帶來了區域社會保障均等化問題。本文利用地區人均社會保障支出與全國人均社會保障支出的比值（簡稱為“保障指數”）計算各地社會保障程度及其均等化效果，并分5個檔次地區展開比較

首先，計算未進行轉移支付前、實際轉移支付后、均等化轉移支付后等三種情況下的各地保障指數；其次，利用變異系數考察各檔地區組內差異程度。保障指數越大，說明該地人均社會保障支出相對于全國標準越高，指數為1即與全國平均水平一致；最后，各地間保障指數的變異系數越大，說明相對于全國標準的離散程度越大，則保障的均等化效果越差。，結果見表8。

從整體變化趨勢視角來看，盡管充足的實際轉移支付在全國范圍內提供了資助，并在絕對值層面充分提升了各地區的社會保障水平和能力，但是不以均等化標準為前提的分配在財力撥付充足的情況下，也未必能實現社會保障均等化效果。觀察歷年數據可知，實施均等化轉移支付后保障指數的變異系數相較于實際轉移支付后和未進行轉移支付前的保障指數的變異系數普遍顯著下降，這表明均等化方案在一定程度上更有利于縮小社會保障支出的地區差異，并顯示出明顯的均等化效果。

基于各檔次地區異質性視角，主要有兩方面發現

限于篇幅，全國各地區的省級數據結果未能直接呈現，僅按照五檔地區展開比較。國務院《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》在指導開展基本公共服務事項時將全國劃分為5檔。第一檔包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省份，均為西部地區；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個省份；第三檔包括遼寧、福建、山東3個省份；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東4個省份；第五檔包括北京、上海2個直轄市。這種分檔并非簡單以地理區域為依據，而是考慮了地區經濟社會發展總體格局及財力實際狀況，可間接反映各地區對中央財政轉移支付等資助的需要程度，本文圖3所設的不同程度資助線便與此相印證。。其一，第一檔次地區（西部地區）在實施均等化轉移支付后整體保障指數均高于實際轉移支付后保障指數。第二、三檔次地區（主要為中東部欠發達地區）的實際轉移支付后保障指數與均等化轉移支付后保障指數基本一致，且接近全國平均水平1。第四、五檔次地區（北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等發達地區）在均等化轉移支付后保障指數均低于實際轉移支付后保障指數，這表明均等化方案更傾向于再分配，即在扶持欠發達地區的同時，盡量避免對資金盈余的發達省份過度補償。其二，與未進行轉移支付前相比，實際轉移支付在一定程度上改善了第一、二檔次地區的保障指數變異系數，但同時也加劇了第三、四、五檔次地區保障指數變異系數顯著增加。相比之下，均等化轉移支付實現了各檔次地區保障指數的變異系數的顯著降低

因第五檔次僅包括北京和上海兩地，變異系數的計算不具有代表性，此處不予考慮。，這說明實際中大量轉移支付并未帶來顯著的社會保障均等化效果，反而加大了區域內部和區域之間社會保障支出水平和能力的不平衡，側面印證了均等化方案是兼顧社會保障供給水平提升和均等化的必要選擇。

五、結論與思考

本文構建了社會保障轉移支付的邏輯框架和標準方案，并在對模型進行必要的簡化和修正后，利用2011—2020年省級數據評估其均等化效果。研究結果顯示，地方社會保障標準收支的不均衡匹配構成了中央對地方社會保障轉移支付的內生動力，而均等化方案對區域社會保障支出的再分配效果更為顯著，是兼顧社會保障水平提升和能力均等的必要選擇。同時，本文也揭示了一些與常規認知相悖的現象。首先，社會保障轉移支付不是中央在地區間的簡單資金轉移，各地社會保障收支缺口與其經濟發展程度、財政收入能力等并不嚴格對應。其次，與均等化標準相比較，全國實際社會保障轉移支付額度已得到相對充分的中央財政資助，這與以往對地方社會保障財力的擔憂截然不同。最后，現行社會保障轉移支付策略的再分配傾向不足，反而加劇了區域內和區域間社會保障支出水平和能力的不平衡。基于上述研究，本文認為解決分配問題應作為社會保障均等化轉移支付的核心任務，而不應僅關注財力問題，未來的制度建設需堅守財政轉移支付的理論基礎和社會保障制度的中國特色，并開發多種配套機制以提供支持。根據以上結論，本文提出如下政策建議：

第一，遵循社會保障轉移支付基本原則和規律。一方面，兼顧公平效率的制度設計是首要原則，需將社會公平的價值引領融入以區域協調和均衡可及為目標的轉移支付策略，致力于平衡各地社會保障財力差異，并確保全民社會保障服務的均等獲得，從而強化民生領域福利資源的配置能力。同時，過度強調轉移支付的缺口補助功能并非長久之計，反而可能加劇中央財政的支出負擔，并削減發達地區社會保障服務征繳努力和供給動力，應避免產生這種無形的效率損失。另一方面，健全以公式化為主的測算模式是基本規律，社會保障轉移支付應維持口徑一致化、標準統一化和測算公式化的理性制度建設，積極協調有限財力和均等化任務的關系，充分考慮中國發展中不平衡不充分問題的動態變化，相關制度設計需在數據統計、因素選擇、指標構建、模型設定、參數調整及運行管理等環節實施動態監測和適時調整，確保在面對諸多階段性目標任務和內外部不確定性因素的情況下兼具精準度、適用性和前瞻性。

第二，堅持社會保障轉移支付的配套機制改革。法律保障方面，集中立法權力，并協同預算法、財政法等法律法規對轉移支付制度加以規范，加強《關于深化預算管理制度改革的決定》《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》《基本公共服務領域中央和地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》等政策內容的立法轉化，細化社會保障轉移支付制度的宗旨原則、預算收支、因素選擇、系數測度和評估監管等內容，以確保全過程的規范性和可追溯性。財政保障方面，著力責任分擔機制和支出結構調整改革，應明確政府在社會保障體系中“保基本”的責任邊界，發揮公有制和分稅制的優勢，鞏固社會保障物質基礎和增長機制，并提升財政對社會保障事業的政策注意力；應重視發展多層次社會保障體系中具有市場化和社會化屬性的補充保障層次，以緩解政府支出的可持續壓力；應針對不同的保障項目實行差異化籌資策略，適當分配中央與地方的責任占比與共同事權，其中養老保險收入分配效應顯著由中央進行統一決策，而醫療保險和失業保險等則應考慮到地區差異和外部性，由中央與地方按比較優勢分攤職責，對于社會救助等具有基本保障性質的項目，則應由中央承擔主要的財政責任；應改變依賴規模擴張的政策慣性，不再單純依靠社會保障支出及其轉移支付總量的增長，或過分強調某一類轉移支付的占比以改善均等化效果，而是更加注重結構調整和優化分配機制，以減少效率損失；應以實現基本社會保障均等化為目標，動態調整社會保障轉移支付的結構，提高一般性社會保障轉移支付的比重，整合專項轉移支付向老少邊窮地區和弱勢群體精準傾斜；應強調財政的公共性和基礎性，將社會保障支出列為優先次序，在存量和增量上逐步調增其額度和比重，控制地方政府的生產建設性支出偏好和預算軟約束行為；應提高地方政府的財政自給能力，鼓勵經濟欠發達地區根據各自特點開拓收入來源以增強財政財力，確保社會保障轉移支付資金的專用性，以防止地區間競爭導致的收支行為失真。

第三，盡快規范社會保障轉移支付的標準方案。做好社會保障轉移支付的測算和評估工作，規范數據統計、因素選擇、指標設計、模型測算及監管跟蹤等全流程環節是當務之急。首先，確立社會保障轉移支付測算評估的基本原則，既要遵循均等化的核心目標，也要兼顧政府主管機構的數據資源和業務能力；其次，加強社會保障領域的社會調查、數據采集、數據發布、統計口徑標準化工作，提供完備的宏觀經濟統計和社會保障統計等基礎性數據資料，優化社會保障預算科目設置并按照“全口徑社會保障支出”進行統計；其三，統一社會保障轉移支付的標準體系，根據基礎性、兜底性、普惠性、均等化的基本社會保障要求，在全國范圍內對各保障項目設置相對統一或可比的基本待遇清單和支出標準；其四，細化測度模型來精確計算社會保障轉移支付額度，重點規范因素法中因素的選擇及權重的分配；最后，定期評估區域社會保障財政均衡狀況及轉移支付的均等化效應，改進僅基于簡單行政和地理區劃的區域比較方式，參照精準識別后的地方社會保障財政緊迫困難程度來分檔施策。

第四，強化社會保障轉移支付的高效管理。社會保障轉移支付的最終實現還需要運行機制和經辦管理的高效配合。盡快完善從政策頒布向立法轉化的決策流程，打通社會保障領域和轉移支付領域的立法通路；鼓勵財政部、人力資源社會保障部、國家醫療保障局、民政部等部門協同推進財政社會保障事務，強化跨區域、多部門、分類別的社會保障轉移支付資源整合，完善社會保障轉移支付從預算到決算的流程；著力克服“數據鴻溝”“信息孤島”等問題，依托大數據、區塊鏈等信息技術打造全國社會保障公共服務信息平臺并納入社會保障轉移支付管理，建立社會保障轉移支付基礎數據庫和人才培訓機制等，對轉移支付數據流、資金流和業務流數據開展有效監測。

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