歐盟尋求人工智能監管規則型領導地位：認知與路徑

〔提" "要〕在數字時代，主要大國或國家聯盟圍繞技術型與規則型兩類領導地位展開競爭。基于維護數字主權、防范競爭對手以及評估自身優劣勢的綜合認知，歐盟將確立監管規則型領導地位視為自身核心戰略目標，成為創設監管規則的先行者。為打造人工智能監管的示范版圖，歐盟不斷宣揚人本倫理的作用，在實際操作中賦予人本倫理以能動性與約束力，進而構建了軟硬結合的監管框架，意圖打造技術風險等級分明、配套監管措施完備、風險防范和技術創新平衡的監管規則體系。歐盟的嘗試是理想與現實妥協的產物，有助于提升其在人工智能監管領域建章立制的影響力，在一定程度上賦能全球人工智能治理。但歐盟的做法加劇了域內外企業的負擔，激化了全球人工智能監管規則之爭。由于國際大格局束縛、各方競爭加劇、全球人工智能治理結構性挑戰層出不窮、歐盟政策有缺陷等原因，歐盟的訴求存在較大不確定性。

〔關 鍵 詞〕人工智能、歐盟、政府監管、數字競爭

〔作者簡介〕邢亞杰，清華大學社會科學學院助理研究員"李丹成，清華大學公共管理學院博士研究生

〔中圖分類號〕TP18， F495

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2025）2期0108-21

人類社會數字化發展趨勢明顯，數字科技對各國、各區域經濟發展與公共治理意義重大，世界主要政治經濟大國或國家聯盟都已充分意識到數字科技的革命性力量，將其提升到關乎自身競爭力與安全的戰略高度。人工智能作為新興交叉科技，既致力于開發數字設備的類人思考與行為能力，也關注如何充分挖掘各數字要素的價值，因而被認為是數字科技皇冠上的明珠，對國家競爭力提升具有革命性意義。多年來，全球科技界深耕移動互聯網、大數據、超級計算等相關領域研究，為人工智能的厚積薄發提供了重要基礎。2022年底以來，ChatGPT、DeepSeek、Manus等生成式人工智能成果相繼發布，在世界范圍內引發強烈反響。人工智能研發迅猛提速，呈現出跨界融合、人機協同、群智開放等特征，展現出巨大潛能。

然而，信息偽造、網絡盜竊、知識產權侵害、認知偏見、個人隱私泄露、失業風險等一系列與人工智能相關的新問題、新挑戰隨之激增。世界各地政府對此高度關注，紛紛探求有效監管之道，其中歐盟的表現尤為突出。早在2021年4月，歐盟就“先知先覺”，對外公布《人工智能法案》草案，旨在出臺全球首個關于人工智能監管規則與標準的法案。2023年6月，歐洲議會以壓倒性優勢表決通過了《人工智能法案》授權草案，這也是全球第一個正式落地的人工智能監管橫向立法。2023年12月，歐洲議會、歐盟成員國和歐盟委員會達成正式實施該法的相關臨時協議。2024年8月，《人工智能法案》正式生效。

人工智能監管正在成為全球數字競爭的新高地，國內外高度關注美國與中國的相關動向，對歐盟的研究卻顯不足。研究歐盟追求人工智能監管規則型領導地位的認知、成因與舉措，并對其影響與限度進行評估，有助于實現有效的全球人工智能治理。

一、全球數字領導地位與人工智能競爭新場域

數字技術的崛起使全球政治和經濟秩序發生根本性的變革，大國或國家聯盟之間的競爭不再局限于傳統現實空間，還擴展到了數字平行世界，這不僅是一場數字技術的較量，更是關系到自身安全、經濟發展與社會穩定的復合型競爭。在這場復合型競爭中，一些大國或國家聯盟為了樹立在數字空間中的領導地位，不僅大力促進技術創新，也極力尋求規則與理念上的領導地位。

地位是解釋國家或國家聯盟行為的重要變量，它被廣泛地理解為國家或國家聯盟在國際等級體系中的位置或成員資格。綜合來看，目前關于地位的觀點主要集中在以下幾方面：第一，地位是一個主體間概念，國家或國家聯盟通過彼此間的比較確立自身的地位；第二，國家或國家聯盟在國際等級體系中的位置由自身的硬實力和軟實力決定；第三，地位具有變化性，是許多相互交叉和重疊的行動綜合作用的結果，地位可被爭奪、塑造與再塑造；第四，國家或國家聯盟關注自身在世界上的地位，出于國際體系中的競爭壓力、平衡國內利益訴求的考量，會維持既有優勢地位或尋求地位的躍升；第五，地位是一種稀缺性資源，所有參與方不可能擁有同等的地位，這是產生地位競爭的原因；第六，中觀層面的地位理論主要以地位尋求為分析原點，形成地位認知、地位策略與地位承認的分析鏈條。

傳統現實空間中的國際權力格局與地位態勢存續多年，已成為國際社會某種意義上的既定現實。與此同時，隨著人類社會發展內容與數字議題深度嵌合，數字空間與傳統空間正在不斷融合，有學者指出，與“領土/空/海”對應的“領云”（clouds territory）這一全新疆域空間正在逐步成形，它是國家或國家聯盟地位尋求的全新賽場。美西方高度重視自身在全新空間的地位水平，積極尋求領導地位的平移。從這個角度出發，全球數字競爭的本質是大國或國家聯盟在數字空間中領導地位的競爭，諸如美國這樣的傳統霸權國高度關注自身在數字空間的霸權構建能力，意圖在“領云”復制唯一領導者地位。

全球數字競爭過程中，大國或國家聯盟尋求的領導地位類型主要有兩種：第一種是技術型領導地位，處于這類地位的大國或國家聯盟在數字技術創新和研發投入、人才儲備和培養以及政策支持上有領先優勢；第二種是規則型領導地位，處于這類地位的大國或國家聯盟在數字經濟、網絡安全等方面擁有較強的法規制定和執行能力，能夠制定并推動行業性或全球性標準。大國或國家聯盟在數字空間中尋求領導地位時，會根據自身實際情況重點尋求最能實現的領導地位，并且不拒斥同時尋求兩種領導地位。

一方面，技術型領導地位的競爭趨向深化。研發投入是反映創新能力的核心指標，歐盟委員會報告顯示，全球各地的數字科技研發投入都顯著增加，占全球各行業總研發投入40%以上。除此之外，美西方高度關注人才這一推動技術創新的內生動力，特朗普上任后迅速成立“總統科學技術顧問委員會”，旨在團結各界高端人才實現并保持美國的全球技術領導地位；歐盟發布《2023—2024年數字歐洲工作計劃》，特別強調要提升吸引培育數字人才的能力，營造有利于創新和數字化轉型的人才系統，持續推進“深層技術人才倡議”。

另一方面，規則型領導地位的競爭日益加速。歐盟出臺《人工智能責任指令》、《人工智能法案》等多份戰略性文件，力圖將歐盟的規則標準上升為全球的規則標準。英國持續發揮在制定經合組織人工智能原則上的主導作用，希望以建立國際聯盟、加強多邊合作的方式增加英國在全球數字技術標準機構中的代表性與領導權。印度也一改鼓勵人工智能創新發展的常態，強調人工智能監管勢在必行，印度的電信監管局、標準局及儲備銀行積極制定相關監管框架或規則。

另外，值得注意的是，美西方越發注重將價值觀要素融入技術型與規則型領導地位的內容中。英國政府通訊總部提出，民主、法治、人權等價值觀是社會的基礎，技術研發與應用必須符合這些價值觀。傳統基金會科技政策中心總監卡拉·弗雷德里克預測，特朗普政府未來人工智能政策的重心之一，就是確保美國人工智能技術符合西方的自由民主價值觀。

ChatGPT的走紅促使人工智能在全球科技、金融、政府等各界迅猛發展，行業發展迎來前所未有的超級紅利期，人工智能由感知智能向認知智能、由專用智能向通用智能的躍遷趨勢越來越明顯。國際社會普遍認為，以此輪人工智能躍遷為關鍵契機，人類數字化發展的水平全面提速，人類數字空間的質變為期不遠。與之伴隨的則是，大國或國家聯盟對全球數字領導地位的競爭迎來人工智能賽場中的“狂飆”時刻。

其一，投資明顯升溫。為了贏得生成式人工智能競賽，美歐政府和企業掀起新一輪投資熱潮。2025年1月，英國出臺《人工智能機遇行動計劃》，強調加大計算資源投資，并承諾提供10年的投資支持。隨后，特朗普宣布啟動由軟銀集團、開放人工智能研究中心及甲骨文共同參與的“星際之門”人工智能基礎設施計劃，預計投入5000億美元建設數據中心、計算設施等關鍵技術平臺。2月，歐盟宣布啟動“投資人工智能”倡議，擬調動2000億歐元投資，以推動人工智能發展。這些政府與企業的投資規模已遠超高盛對2025年全球人工智能投資額達到約2000億美元的預測。

其二，規則領導權之爭更加激烈。對人工智能嚴加監管成為一些大國或國家聯盟打造政績、塑造全球領導力的著力點。歐盟加速人工智能立法，自2023年中期以來，《人工智能法案》推進速度明顯提升；新加坡先后發布《生成式人工智能治理模型框架》《人工智能系統安全指南》，創立非約束性監管模式；韓國迅速出臺《人工智能發展和建立信任基本法》，成為全球第二部人工智能立法；西方傳統大國在英美澳同盟、七國集團、經合組織、北約等聯盟框架內部的人工智能規則構建行動更是層出不窮。

其三，價值觀對抗色彩加重。美國等大國或國家聯盟秉持“己優他劣”“非此即彼”的二元對立認知，將意識形態對抗、價值觀之爭全力融入此輪人工智能發展競賽中。2025年2月，美國副總統杰德·萬斯在人工智能行動峰會上化身“兩面派”，時而宣稱人工智能必須保持不受意識形態偏見的影響，時而刻意反對“獨裁政權”使用人工智能，宣揚意識形態對立，意圖推進科學技術政治化。

二、歐盟尋求人工智能監管規則型領導地位的認知

隨著數字技術崛起與人工智能躍遷，人工智能監管與數字領導地位密切關聯，不少強勢競爭者都在積極尋求人工智能監管規則的主導權。譬如，英國成立人工智能基礎模型工作組，主辦首屆全球人工智能安全峰會，旨在成為“全球人工智能安全監管的地理中心”。受多方因素影響，歐盟在這場領導地位的競爭中確立了尋求人工智能監管規則型領導地位的戰略目標。

（一）維護數字主權的地位認知

歐盟將數字競爭視為全球地緣政治博弈的核心內容之一，將人工智能等尖端數字科技視為影響國際權力再分配和國際關系再塑造的重要力量。歐盟認識到，數字科技的迅猛發展會帶來一系列安全與發展難題，一旦錯失機遇或競爭失利，本區域的公民、企業和成員國政府會逐漸失去對數據、創新能力以及在數字空間中立法執法能力的控制。因此，維護歐盟數字主權是其數字外交戰略的底層邏輯，與此同時，歐盟也渴望增強自身在數字空間中的領導力和戰略自主權，并成為全球技術地緣政治的主要玩家之一。

在歐盟委員會主席馮德萊恩的推動下，數據安全、數字主權理念已經成為歐洲參與數字和技術事務、提升數字競爭力和話語權的指導原則。歐盟在數據保護領域首創《通用數據保護條例》，在維護數字主權問題上開創性地提出了“致力于支持歐盟內部的技術發展、制定管理數據和數字環境的全球規范、對歐盟市場上的非歐盟參與者施加更多限制”三大原則，上述舉措在全球范圍內引起廣泛關注。

規則型領導地位的尋求是歐盟維護數字主權的核心目標和主要路徑。歐盟明確提出“要實現數字主權，歐盟必須建立一個真正的數字單一市場，加強制定規則的能力，自主作出技術選擇……在國際層面，歐盟將利用其工具和監管權力，幫助制定全球規則和標準”。這種訴求表達意味著歐盟對規則型領導地位的認知是內外兼顧的，歐盟想要形成所謂的規則型領導地位，既要有內部的市場環境與自主能力的聯合支撐，也要有將內部監管實踐與經驗轉化為對外軟實力的能力，從而引領全球人工智能監管規則與標準的制定。

進一步說，歐盟在維護數字主權、增強數字競爭力、尋求人工智能監管規則型領導地位之間，構建了一套環環相扣的認知體系：其一，采取更加積極的數字經濟刺激政策，擴大歐盟數字經濟規模與影響力；其二，以人工智能產業為數字經濟擴張目標的主要抓手，通過對人工智能領域的更多投資來催生本地領軍企業；其三，通過高標準的人工智能監管，提升對域外人工智能企業巨頭的拒止能力，提高自身數字安全水平；其四，依托一系列人工智能治理建章立制，塑造歐盟規范先進的治理者形象。各項措施多管齊下，最終合力確立歐盟的人工智能監管規則型領導地位，實現規則外溢，提振歐盟數字競爭力。

（二）對競爭對手優勢的威脅性認知

從資金投入、技術發展、人才培養、應用場景等多方面來看，中美兩國已顯著占據全球人工智能領域“兩極”之位。歐盟對中美兩國形成了較強烈的威脅性認知：第一，對中美人工智能技術大幅領先的高度憂慮。在本輪生成式人工智能爆火的過程中，從技術水平與產業規模來看，中美兩國的確較大幅度領先于歐盟。美國擁有全球最多最大的生成式人工智能公司，這些公司在歐洲占有絕大部分市場份額。美國還擁有大規模數據集和強大的計算資源，以及各種開源軟件庫與機器學習庫，形成了領先的人工智能模型訓練和優化能力。中國的表現也較為搶眼，2024年新增的45000條生成式人工智能專利中，中國申請數量高達27000條，占比61.5%，位列全球第一。中國人工智能企業“深度求索”推出性能優越、免費商用的開源大模型，且訓練成本相較同類產品更低，在國際上引起廣泛關注和熱烈討論。目前，歐盟幾乎所有的人工智能前沿業務都與美國或中國有關聯，大多數歐洲企業使用兩國公司提供的應用程序接口，且歐盟自有的通用式人工智能系統的培育尚未成功，與國際競爭對手的差距較為明顯。這種過度依賴的局面加劇歐盟的安全焦慮。

第二，對美國開發人工智能敏感應用的高度緊張。美國一貫對人工智能軍事化開發、人工智能情報搜集、人工智能“混合戰爭”等領域有強烈興趣。歐盟絕大多數國家均在北約框架下受到美國軍事霸權的控制，又曾多次遭遇“棱鏡門”等美方網絡黑客行動侵害，因此歐盟極其憂慮美國不斷深化人工智能科技在軍事層面的運用，將使其完全處于下風，國防與情報等底線安全毫無保障。與此同時，出于根深蒂固的意識形態畸見，加之美國煽動，歐盟也猜忌中國的人工智能發展，認為中國會利用人工智能科技對其進行所謂的“自由壓制”，侵害其基本人權與隱私。

第三，對中英積極布局人工智能監管的擔憂。出于對人類命運共同體的高度關切，中國亦高度重視人工智能風險及治理，近些年相繼發布了《全球人工智能治理倡議》《人工智能安全治理框架》等指導性文件，提出了“以人為本”“智能向善”的適度監管理念，圍繞分類分級保護、安全審查、安全管理等進行了若干制度設計，在國際社會特別是“全球南方”產生了熱烈反響。英國則致力于推廣“英式方案”，形成根據不同行業實施不同監管規定的“第三條道路”。中英的這些做法，毫無疑問都會對歐盟領行全球人工智能監管的戰略目標造成挑戰，因此也正在受到歐盟的密切關注，并刺激其更加焦慮。

（三）對歐盟自身優劣勢的認知

歐盟對其在數字科技，特別是人工智能領域的優勢與劣勢具有若干認知，其中一些方面是較理性與清晰的，在另一些方面卻又時常因為“有色眼鏡”而帶有較強的感情色彩。

首先，歐盟是技術層面的“落后者”。盡管歐洲取得了一定的數字科技進步，但整體而言，歐洲在數字化和人工智能領域滯后，歐盟對此有著清晰的理性認知。相較于中美兩國，歐盟的科技創新投資不足，公共和私人投資的缺乏阻礙了生成式人工智能技術的發展，創新生態系統也較為分散，缺乏一體化和協同創新的優勢。歐盟企業在人工智能等前沿數字技術的應用方面相對滯后，2023年，僅有8%的企業使用人工智能技術，2024年這一比例雖有所提升，但僅達到13.48%。歐盟非常清楚，技術研發水平與應用動力不足是自身的硬傷，這使得歐盟難以深度參與人工智能技術型領導地位爭奪，尋求規則型領導地位是歐盟唯一可期待的目標。

其次，歐盟是監管層面的“領先者”。在數字科技監管領域，歐盟有著豐富的立法嘗試，歐盟被普遍認為是全球監管最嚴厲的地區，其早在2004年就通過了第一版《數字服務法》，這是全球首部對數字化市場、產品和服務實施立法與依法監管的法律；2018年通過的《通用數據保護條例》，成為全球數據隱私保護的標桿，也被視為隱私保護領域“史上最嚴”立法。為適應數字技術的發展，2020年2月以來，歐盟累計制定了50余項綜合性文件，包括法案政令、產業與安全戰略、合作指南、臨時政治協議、政策建議等。這些前期積累使得歐盟在全球同儕中顯得富有經驗，而人工智能監管領域恰好缺乏統一和明確的全球性框架，歐盟因此認為自身尋求規則型領導地位可謂“厚積薄發、舍我其誰”。

最后，歐盟是道德層面的“居高臨下者”。作為現代國際關系體系與西方文明思想的發源地，歐洲一直將自己視為所謂“普世文明”的代言人和守護者，這種自傲感使得歐盟國家特別注重個體本位的隱私保護、數據安全、人權正義，并且慣于對其他國家或地區的自主選擇指手畫腳。受道德倫理層面的優越感影響，歐盟對人工智能監管事業有著外界難以理解的“高尚使命感”和“神圣責任感”，其處處宣稱要對人工智能技術創新實現指導與約束，建立以人為本的數字治理愿景。正如歐盟委員會執行副主席兼競爭專員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）所言：“我們相信以人為本的數字化轉型是一場沒有人被拋下的轉變。我們想要為人們服務的安全技術。”

總的來看，歐盟決意尋求人工智能監管規則型領導地位的認知是內外因素綜合作用的結果，既有維護數字主權的目的，也為了對沖中美人工智能發展帶來的壓力，同時還有揚長避短的考慮。

三、歐盟尋求人工智能監管規則型領導地位的路徑

歐盟試圖基于自身的比較優勢尋求人工智能監管規則型領導地位，并通過以下路徑構建人工智能監管的示范版圖，致力于成為此輪全球數字競爭中的核心玩家與人工智能領域的“第三極”。

（一）強調“以人為本”的倫理基礎

歐盟擁有重視個人隱私及數據相關權利的價值傳統與民意基礎，立足自身經驗，精準把握西方世界“價值觀外交”回潮的時代趨勢，提出了“以人為本”的倫理立場，搶先發布人工智能的倫理監管準則并將其推向國際社會，嘗試以歐洲方式實現“彎道超車”。近年來，歐盟已經密集出臺了《歐洲人工智能戰略》《人工智能協調計劃》《人工智能白皮書》《人工智能法案》等一系列具有重要意義的政策文件。歐盟極力宣揚“以人為本”的倫理基礎，并將其視為人工智能監管規則的支撐理念和政策基石。歐盟通過以下兩個步驟明確“以人為本”基礎性地位：第一，宣揚“以人為本”的規范性力量，使人工智能監管規則成為塑造可信賴、安全人工智能技術的要素。歐盟以應對人工智能開發與應用中的不透明性、歧視與偏見泛濫、激化犯罪、侵犯隱私等風險為主要理由，將人本主義、透明度、公平、人權等普遍性倫理要素內化為“以人為本”的核心構成，并進行規范性力量的投射。例如，《人工智能白皮書》明確指出，歐洲的人工智能技術應以人為中心、符合道德與可持續發展、尊重人類基本權利和歐洲價值觀；《人工智能法案》致力于促進“以人為本”和值得信賴的人工智能的使用，民主與人權等價值觀再次成為技術規制的核心規范。

第二，注重“以人為本”在領導地位競爭中的戰略嵌入。歐盟強調，其人工智能監管規則的不同之處在于：歐盟致力于在保護并尊重人類基本權利和價值觀的前提下改善公民生活，助力社會和經濟發展，進而使歐盟及其成員國成為人工智能“以人為本”發展道路上的全球領導者。此定位透露出歐盟將倫理原則嵌入領導地位競爭的內在邏輯：首先，“以人為本”的人工智能必須符合歐盟倫理，即歐盟人權憲章級文件《里斯本條約》中明確提到的“必須建立在尊重人的尊嚴、自由、民主、平等、法治和尊重人權，包括少數族裔人權的基礎上”。這些倫理要素應該完全融入人工智能技術與系統從開發到應用的全過程。其次，符合歐盟倫理的人工智能，更容易獲得歐洲用戶的信任，并形成成員國之間的合力，用以構建統一的歐洲市場。最后，判定人工智能是否符合歐盟倫理，必須為其設定一套道德準則和評估標準，乃至上升至法律層面，同時也要發揮相關標準、規則與立法嘗試的全球示范性力量，以此建立全球人工智能監管規則的領導權。

（二）構建軟硬結合的監管框架

歐盟人工智能監管規則型領導地位的尋求還基于其強大的倫理和法律監管框架。在操作層面，歐盟將人工智能的監管規則框架分為兩部分：倫理指南，即“軟法”；強制性的法律法規，即“硬法”。

“軟法”作為正式立法的前提，能夠為人工智能的事前規制設定方向指引，目前已經成為全球人工智能監管規則的關鍵構成部分。一些國際性指導文件，如《蒙特利爾人工智能開發社會責任宣言》《人工智能倫理問題建議書》《布萊奇利宣言》都格外強調人工智能開發和部署過程中的“軟法”力量。

歐盟在人工智能系統的研發、應用及維護中實施“軟法”三步走策略：一是明確道德倫理原則的基本構成與具體執行建議；二是強調道德倫理對人工智能技術發展的功能與意義；三是以道德倫理為基點，提出立法框架。早在2018年，由歐盟指導，政府、學界、工商等多界代表共同成立的人工智能研究機構“人工智能為人”（AI4People）就發布了《良好人工智能社會道德框架》，提出非惡意、正義及可解釋性等五條道德原則，并制定了20條具體執行建議，成為《人工智能法案》的基礎。《人工智能法案》的提出是為了實現安全、可信和合乎道德的人工智能技術，以人為本、尊重基本權利既是該立法框架的倫理基石，也貫穿于開發和使用人工智能系統或基礎模型的原則制定、人工智能系統風險劃分與監督的全過程。通過以上策略，歐盟強化了“軟法”的能動效應，確保道德倫理原則的基礎性地位與緊密嵌入，也提升了道德倫理的監管力，將其由一般原則上升為標準乃至規則。

相較于“軟法”，“硬法”更多側重于為人工智能技術“立規劃界”，予以強制性的監管。圍繞人工智能立法、嚴格的監管要求以及統一性的監管策略，歐盟也在同步推進“硬法”實踐。依托《人工智能法案》，歐盟不斷推進嚴格的預防性立法嘗試。相較于最初的草案，如今的《人工智能法案》雖然是各方妥協折衷的結果，但仍然具有嚴格的強制力。譬如，在由人工智能風險決定的浮動監管范圍中，高風險人工智能系統面臨著嚴格的橫向要求：要符合強制性基本權利影響的評估規則、一致性評估、數據治理要求，遵循合格評定程序；要在歐盟數據庫中注冊，確保透明度、準確性、安全性和穩健性。滿足這些要求的人工智能系統才被許可投放至歐盟市場，這些系統的提供者和用戶也承擔了明確且匹配的義務，以確保整個人工智能系統生命周期中對基本權利的保護和對現有立法的落實。

《人工智能法案》還設有嚴厲的懲罰性條款，例如，對于不遵守人工智能系統相關禁令的公司，將被處以最高3500萬歐元或者該公司上一財年全球總營收額7%的罰款。在管轄范圍層面，歐盟推行統一性的“硬法”監管策略，人工智能系統的各方主體，包括提供者、部署者、進口商以及分銷商等，都有相關義務與責任。除此之外，歐盟將法案定位為全領域通用性立法，除服務于科學研究的人工智能系統之外，各類人工智能系統都要受其統一管轄。

歐盟的“軟法”與“硬法”在法律效力、內容側重、政策實施上呈現互補關系，正如歐盟在《可信人工智能倫理指南》中規定的那樣，人工智能產品滿足歐盟的“軟法”并不排斥其遵守法律法規的義務，且歐盟“軟法”并非排他的評估標準，可與現有的行業準則互鑒與融合，在為人工智能的供應商及立法者提供參考、引領行業健康發展的同時，又不至于像“硬法”一樣過度抑制創新。

（三）構建級別分明的風險體系

首先，在人工智能監管規則體系的構建中，確立技術風險分級成為歐盟的核心任務。歐盟在監管過程中，以風險為出發點，將人工智能系統分為“不可接受的風險、高風險、有限風險、極低風險”四類，針對每一類人工智能系統采取不同的監管策略，并配以具體的制度使得監管可執行落地。具體而言，針對不可接受級風險的人工智能系統，歐盟禁止任何企業或個人對其進行部署。針對高風險人工智能系統，歐盟允許相關主體在履行事前評估等義務后將其投放市場或投入使用，并進行事中、事后的持續監測。針對有限風險的人工智能系統，歐盟雖然不要求相應主體履行事前評估等義務，但其仍需遵循相應的透明度義務。針對極低風險的人工智能系統，相應主體則可自由部署和使用。這種“基于風險等級”的靈活分類方式會隨著人工智能技術的發展不斷更新和補充。

其次，為了推進《人工智能法案》的實施，歐盟還采取了相應的配套措施。從機構設置看，歐盟將設立一個新的人工智能辦公室以執行和監督通用人工智能模型的新規則。從法律適用效果看，歐盟模仿美國司法管轄中執行“效果標準”的做法擴大了管轄權范圍，規定不管人工智能產品的提供者在何處，只要其生產的人工智能系統運用于歐盟區域，就需要遵守法案的要求。這與《通用數據保護條例》的法律適用原則是一致的，即最大程度上保護歐盟公民的權益。由此能夠看出，歐盟意欲仿效《通用數據保護條例》，通過明確人工智能倫理、法律等治理方式提升其在全球人工智能治理的主導權，成為人工智能監管規則的全球領跑者。

最后，歐盟也在積極探索風險防范與技術創新之間的平衡之道。例如，歐盟提出支持人工智能創新的措施，即建立沙盒機制，該機制允許人工智能企業在政府部門的指導和監督下，為發展試驗性和創新性的人工智能技術提供項目試驗環境，在低風險、受監控的環境中進行開發測試。而且，歐盟將建立監管沙盒的權力下放到成員國層面，給予各成員國政府更多的自由裁量權。

總體而言，歐盟從倫理基礎、監管原則、風險體系等三個方面入手，期望為全球人工智能監管樹立“歐盟模板”與“歐盟標桿”，尤其是《人工智能法案》正成為歐盟尋求數字領導地位過程中著力打造的重要品牌。

四、歐盟政策推進的影響與限度

歐盟追求人工智能監管規則型領導地位的目標，是理想與現實妥協的產物。一方面，歐盟的規則監管設計源自歐洲長期的“道德高尚感”和“人權至上觀”，強調在“以人為本”的基礎上追求人工智能的規范化、人性化發展，展現了歐盟對技術創新與社會倫理平衡的關切，體現了其在人工智能發展中的道義感與責任感。但是，另一方面，歐盟又是極為現實主義的，它追求領導者地位的目標與措施都充滿了投機性。由于技術層面的劣勢，歐盟希望“失之東隅，收之桑榆”，將引領人工智能監管規則視為參與此輪數字競爭的關鍵入場券與重要籌碼。當前，全球人工智能的新賽場正在逐漸形成，歐盟的觀念與實踐正在產生重要的本土與國際影響。

誠然，歐盟對人工智能監管的積極推進提升了歐盟在相關領域的影響力。歐盟創設風險分類標準和系統性監管規則體系，為業界提供了一種值得參考的監管方案，樹立起了人工智能監管先行者的示范形象。歐盟可放大“布魯塞爾效應”，積極推廣自己的理念與方案，構建以歐盟規范為基準的“朋友圈”，進一步引領全球人工智能監管規則與標準的設定。不過，歐盟的政策也有著多重負面效應。第一，從歐盟內部來看，其增加了在歐企業的合規運維成本。根據數據創新中心2021年的測算，在歐盟管轄區內部署高風險級人工智能系統的中小型企業將面臨高達40萬歐元的合規成本，到2025年，合規負擔將使歐盟企業每年損失109億歐元。第二，從歐盟外部來看，非歐盟的人工智能企業及其產品同樣會受到歐盟監管規則的影響，它們進入歐盟市場的門檻被大大提高。第三，從全球層面來看，歐盟的舉措會刺激國際社會同儕競相效仿，不同司法管轄區之間的監管規則壁壘可能會越來越高。

盡管歐盟對于人工智能監管規則型領導地位的追求雄心勃勃，面對國際大格局束縛、各方競爭加劇、人工智能治理結構性弊端難解、歐盟政策內生缺陷等痛點，歐盟政策的推進與落實仍存在諸多不確定性。

首先，歐盟對人工智能監管規則型領導地位的追求，無法擺脫國際競爭態勢惡化的時代大局禁錮。當前，世界處于新的動蕩變革期，全球安全形勢愈加復雜緊張，地緣政治爭斗、民粹主義、保護主義不斷回潮，陣營對抗與零和博弈逆流涌動。此輪人工智能的躍遷，非但沒有緩解上述難題，反而加劇了科學技術政治化、民族化、安全化的挑戰。歐盟追求人工智能監管的規則型領導地位，本質上是要為自己尋求“一極”權勢，因而必然會成為當下全球權力競斗的一員。

其次，各方競爭加劇，歐盟方案“一枝獨秀”或領先的時局背景正在迅速消失。不同國家或國家聯盟的人工智能所處階段、發展特點與未來規劃差異極大，為應對人工智能衍生風險與挑戰，中國、英國、新加坡等都在推進各自的議程。對歐盟而言，現行的人工智能監管已經基本結束了“人無我有”的階段，全球人工智能監管規則創設及機制化合作呈現多方并舉、多頭競爭態勢，中國與“全球南方”便是其中的關鍵力量。可以看到，中國堅持以人為本、智能向善，在聯合國框架內加強人工智能規則治理，不斷完善分類分級監管的精準治理體系，為人工智能發展方向提供了建設性思路；“全球南方”國家希望彌合數智鴻溝、共同應對人工智能風險挑戰，中國先后提出的《全球人工智能治理倡議》《人工智能能力建設普惠計劃》已經成為“全球南方”國家合作解決人工智能衍生問題、改善治理赤字的重要藍本。

另外，由于一些美西方國家抱有零和式的非良性競爭思維，歐盟也很難保持“人有我優”的先發優勢。技術發展與地緣政治經濟競爭不可分割，這種關聯增強了人工智能監管規則之爭的零和博弈色彩。美國、英國等人工智能科技強國兼地緣政治大國絕不會容忍歐盟規則的“一枝獨秀”，它們將會利用自身優勢，分化或遏制歐盟方案在人工智能監管領域的影響力。

再次，歐盟方案未能解決全球人工智能治理的結構性難題。全球人工智能治理存在著三重難題：一是多利益攸關方的主體難題；二是風險和安全監管與技術創新和發展間的平衡難題；三是治理模式與機制的碎片化難題。歐盟雖然對其監管方案大力推廣，但實際上也未能突破這三重難題的制約。在主體難題層面，歐盟未能做到不同主體間的利益兼顧，導致多利益攸關方呈現不同反應。譬如歐盟公眾高度關注自身隱私與權利保護議題，因此對人工智能監管持廣泛支持態度，但歐盟境內的大型企業卻以遏制創新、阻礙外來投資、決策草率為由反對人工智能監管，西門子、空中客車等本土科技巨頭曾聯合發布公開信表達對《人工智能法案》的“嚴重擔憂”，認為其會危及歐洲的競爭力。在平衡難題層面，雖然《人工智能法案》最終落地，但監管與發展的爭議已經深植于立法過程中，后續仍會不斷干擾相關政策落地。在碎片化難題層面，歐盟《人工智能法案》設立的高標準反而使英、美等國進一步強化了自成一體的決心，客觀上加劇了全球人工智能治理碎片化的困境。

最后，歐盟現行人工智能監管政策存在明顯缺陷。一方面，過度重視倫理基礎，使得規則監管難以真正立足。在倫理生效過程中，容易出現“倫理洗白”（ethics washing）、倫理認知差異、倫理受制于利益等困境，限制倫理在人工智能監管中的效能。再加上歐盟的技術劣勢，過于依仗倫理的監管難以在全球數字競爭中形成真正的吸引力。在《人工智能法案》首次被提出時，就有反對者認為重視倫理監管是一種過于注重控制而非能力建設的錯誤做法，是典型的本末倒置。另一方面，具體監管細節存在缺陷。以《人工智能法案》為例，其存在多處細節缺陷：一是缺乏細化的責任體系，對規制對象的責任界定不清晰，也未明確多方參與場景下多個責任主體間的責任分配，這可能導致責任確定困難。二是法案在責任承擔方式上較為單一，處罰方式主要是罰款，新舊立法之間的術語差異可能會誘發合規責任矛盾。例如，《人工智能法案》中使用的“提供者、部署商、進口商和分銷商”等術語與《通用數據保護條例》中通常理解的數據控制者和處理者不同，這會導致兩部法案在同時適用的情況下合規責任不清晰。三是風險分級方法易僵化，人工智能躍遷速度極快，行業變化日新月異，歐盟的四級分類法無法精確捕捉人工智能風險的奇點突變特征，容易導向“不監管”或“重監管”的簡化選擇。四是風險分級劃定錯誤的代價較高，如果更低等級風險的人工智能系統被判入更高等級風險范圍，將面臨繁重且不成比例的監管要求，系統開發者難以創新，甚至可能為避免麻煩選擇直接回避歐盟市場，這不僅會剝奪歐洲民眾享受人工智能科技益處的權利，還會成為科技治理破壞科技創新的反面典型。

五、結語

全球人工智能治理目前仍處于艱難的起步階段。全球主要行為體都在積極行動，試圖憑借各自優勢獲得人工智能領域的領導地位。歐盟進行了領先性的規則創建，形成了以倫理為基礎的監管框架與風險劃分體系，然而，國際格局變動、多元監管方案之爭以及歐盟自身積弊制約著歐盟方案的效力。這也恰好說明，想要實現有效的全球人工智能治理，僅靠“一枝獨秀”是不可能的。

人工智能技術的政治化、泛安全化不斷惡化治理環境，不同國家的治理初衷也愈加復雜，有的是為了安全而監管，有的為了競爭而監管，有的是二者兼具。不同的監管初衷塑造了差異化的行事方式。一些國家堅持智能向善發展、筑牢數智安全底線，一些國家則以人工智能引發風險挑戰為借口，不擇手段打壓他國，隱匿性地塑造人工智能的政治光譜與政治立場，將其視為爭奪數字霸權的新手段。全球人工智能治理的困局是技術革命與全球秩序重構疊加的縮影，在技術權力與地緣政治交織的漩渦中，作為純粹生產力工具的人工智能正被異化為新型戰略博弈籌碼。想要破解人工智能治理僵局，亟需強化“以人為本”的倫理共識，只有讓技術進步回歸增進人類福祉的本源，才有可能切實推進全球人工智能協同治理。在此基礎上，提升技術互信，建立更具包容性的治理框架，或能將當前各自為政的“數字堡壘”轉化為互聯互通的“智慧網絡”。

【責任編輯：肖子璇】