地方政府文化治理能力現代化路徑研究

摘要：深化改革的核心依托是國家治理體系和能力現代化。在這一轉型過程中，地方政府在文化治理方面的現代化程度是國家治理現代化戰略的重要組成部分，也是推動整體改革的關鍵領域。雖然我國地方政府在文化治理方面取得了一定的成就，但仍面臨制度保障不足、管理機制缺乏靈活性、治理主體單一化以及治理手段陳舊等問題。為了推進地方政府文化治理能力的現代化，需要遵循法制性、治理性、有限性和開放性的原則，從以下幾個方面著手：完善地方政府文化治理的法律體系、創新文化管理機制、構建多元化主體參與的文化治理模式，以及優化文化治理的手段。

關鍵詞：地方政府；文化治理；治理能力現代化

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2025.09.066

深化各項改革的終極目的在于推動國家治理體系及其治理能力的現代化進程，特別是在國家文化治理體系和能力現代化方面，顯得尤為重要。在國家治理的大局中，地方政府扮演著不可或缺的角色，承擔著執行國家文化治理現代化戰略的重任。地方政府在文化治理方面的表現，直接關系到國家文化治理現代化目標的實現程度，因而提高地方政府文化治理能力的重點在于明確實施文化治理能力現代化的具體途徑。

1 對地方政府文化治理能力構建的實踐探索與經驗解析

習近平總書記深刻認識到文化對于政治、經濟和社會各領域發展的關鍵性影響。他強調，“文化的力量，也就是我們所說的文化軟實力，能夠悄無聲息地滲透到經濟、政治和社會力量中，發揮著推動經濟發展、指引政治文明、促進社會和諧的關鍵作用”[1]。此議旨在對國家文化治理領域進行深化改革，促進治理體系與治理能力向現代化轉型，作出了戰略性的規劃，將文化治理現代化的進程提升到了國家戰略層面。落實黨的決策，推動國家文化治理體系和治理能力的現代化，已經成為當前和未來文化發展及體制改革中的緊迫任務和重要議題。近年來，面對公眾文化需求的持續上升，地方政府緊密結合本地實際，采取了一系列舉措以提升文化治理效能。在這一實踐過程中，地方政府積累了豐富而寶貴的治理經驗，具體內容概述如下。

各地政府陸續推出了針對文化領域的多項地方性法規和政策。這些規范性文件為文化治理的制度化建設提供了堅實的法治支撐，顯著提高了文化治理的制度化程度。以廣東省為例，2011年12月31日，該省在全國范圍內率先頒布實施了首部針對公共文化服務的地方性法規——《廣東省公共文化服務促進條例》。該條例明確了公共文化服務責任主體，為文化治理的規范化發展奠定了基礎。包括各級政府及其文化相關部門或社會力量作為服務提供者，面向社會公眾，內容涵蓋公共文化設施、公益性文化產品、文化活動及相關服務。這一法規的出臺不僅為國內公共文化服務的制度建設和立法模式提供了參考，也為國家及其他地區后續的相關立法工作樹立了標桿。再如，2015年9月24日，山東省正式發布了《山東省非物質文化遺產條例》，以法規形式對非物質文化遺產的保護與傳承予以制度規范。標志著該省在非物質文化遺產保護方面擁有了地方性法規，為加強非物質文化遺產的保護提供了法律支撐。這些法規的制定體現了中國地方文化制度建設正逐步走向成熟。

在資源配置能力提升方面，地方政府亦采取了多項措施。首先，通過構建城鄉文化聯動的一體化發展模式，地方政府致力于實現文化資源配置的均衡化。秉持著協調發展的理念，地方政府努力打破城鄉文化治理的二元對立，通過實施“文化融入工地、企業、棚戶區”等專項行動，有效促進了城鄉文化資源的互動與融合，顯著縮小了城鄉公共文化服務之間的差距。此外，地方政府通過優化產業結構和促進產業升級，提升了資源配置效率。在探尋產業發展新模式的進程中，地方政府大力培育文化創意產業，并推行“文化+”發展戰略，將文化要素與科技、創新、旅游等領域深度融合，從而顯著提升了文化產業的整體價值。

2 地方政府文化治理能力現代化建設存在的不足

2.1 法律層面保障薄弱

法律保障構成了地方政府文化治理現代化的重要基石。盡管地方政府已經出臺了眾多與文化治理相關的法規及部門規章，但在具體實施過程中，文化法律的保護效力尚顯薄弱。此問題主要體現在以下3個層面：首先，是法規體系的不完備性。當前，多數法規呈現碎片化特征，缺乏系統性與協調性，這導致不同地區或同一地區不同部門的文化規章難以有效對接，進而引發文化治理中的管理失序、行業界限模糊及標準不一等問題；其次，文化領域的頂層設計缺乏實際操作的指導性。其根源在于現行法規未能與文化產業和文化事業的快速發展同步，與法治需求存在較大差距。同時，在法規制定時未充分考量地方實際，致使諸多文化領域的問題無法獲得法律支持，不得不依賴地方政府的臨時性行政干預，這些干預措施往往帶有較大的主觀性、自由裁量幅度寬泛、透明度不足，缺乏民主性和科學性；最后，法治建設中的政治化傾向問題。文化法律法規的制定應當以維護民眾文化權益為宗旨，以順應人民日益增長的文化需求為目標。然而，在實踐過程中，不少法規的制定偏離了這一宗旨，忽視了文化發展的價值引領，過度強調管理與控制，忽視了文化的內在發展需求。

2.2 管理機制層面僵化

中國地方政府的文化管理體制仍然受到傳統計劃經濟管理模式的影響。首先，文化管理領域實行的是分散化、多部門的管理方式，這導致政府部門職責不明確，管理上的缺位、越權和錯位現象頻繁發生，成為制約文化產業和文化事業發展的關鍵制度性障礙[2]。其次，地方政府缺少一個統籌全局的宏觀調控機構，部門之間的協同作業未能有效實施，致使職能交叉與治理混亂現象并存。這不僅降低了政府工作的效率，還加劇了官僚主義和責任推卸的現象。再次，地方政府在文化市場的參與過度，文化市場缺乏自主性，依附于政府機構。最后，地方政府在公益性文化事業與經營性文化產業的界定上未能作出清晰劃分，依舊沿用計劃經濟時代的管理方式對待文化產業，忽略了市場在資源配置中的決定性功能。此舉不利于構建區域內統一、開放、競爭、有序的文化市場體系。

2.3 治理主體層面較單一

一直以來，地方政府在文化治理領域扮演著主導角色，但其對市場經濟的理解往往停留在工具層面，未能充分認識到市場經濟作為一個具有內在邏輯和自我調節功能的經濟體系，而是將其視為可以隨意操控的制度安排或政策工具[3]。我國公民社會的基礎尚不牢固，公民對自身權利的認識和參與意愿需要進一步強化，市場與社會組織在文化治理中的作用在一定程度上被邊緣化，限制了它們在文化治理中應發揮的重要作用。有時，地方政府運用行政權力實施不當干預，妨礙了其他文化產品的融入，限制了文化生產要素的自由流通。此種政府主導的單一管理模式，嚴重束縛了我國文化事業的健康發展。在當前社會多元化的大背景下，提升文化治理能力的現代化程度，迫切要求擯棄過往的單一治理模式，構建起一個以政府引導、市場支撐、社會擔責、公眾廣泛參與的多元文化治理體系。

2.4 治理手段層面仍落后

文化治理手段構成了評估地方政府文化治理效能的重要標尺，亦是其管理效能和能力的關鍵指標，也是實施文化管理的核心工具。當前，地方政府主要依托經濟、法律與行政等基本手段，對文化產業及文化事業的發展進行規范與促進。具體而言，涉及通過政策、指令與規劃來配置文化資源，對文化事務實施指導、管理與監督；運用財政、稅收與價格等經濟杠桿支持文化基礎設施的構建，并在資金、人才、技術等方面提供必要支持，以助力文化事業與產業的順暢進展；通過文化立法、執法與司法程序，對文化行為進行規范，嚴厲懲治文化領域的腐敗與違法活動。這些舉措在特定歷史階段取得了顯著成效。然而，伴隨著信息技術革命的迅猛推進與互聯網時代的降臨，信息技術已深刻融入文化治理的諸多層面，技術環境經歷了根本性的轉變，文化創作、生產與傳播方式亦遭遇前所未有的挑戰。顯而易見，現行的治理手段與方法已不足以應對日益增長的信息文化需求。

3 地方政府文化治理能力現代化的路徑選擇

3.1 健全地方政府文化治理法制建設

“法治優于一人之治”[4]。目前，我國地方政府在文化治理領域的法治建設尚未達到完善狀態，缺乏具體可執行的法規和完整的法律體系。同時，文化法治中過于濃厚的政治色彩也顯著延緩了地方政府文化治理能力現代化的步伐。鑒于此，迫切要求加強法治建設，完善和補充相關法律法規，確保文化治理活動依法有序進行。首先，建立一套完整的文化法律體系顯得尤為關鍵。目前，地方政府在文化治理法制層面尚存不足，諸多問題因缺乏法律支撐而致行政決策過于主觀化。地方政府的分散管理模式導致了文化法律之間的重疊與沖突。因此，需加強立法工作，打造一個全方位覆蓋文化領域的法律體系，并出臺具有區域特色的文化政策，明確各地文化發展的導向與規范，細化管理體系的具體運作規則與流程，形成地方政府協同發展的新局面；其次，提升法律的實際執行力至關重要。地方政府在立法時應恪守憲法和國家法律精神，確保地方立法的合法性。應減少模糊的原則性立法，強化實證研究，妥善處理法律與事實、立法的時效性與階段性之間的關系，注重立法的操作性研究。地方政府應根據本地實際，細化和落實國家法律，明確立法的原則、程序、專業分工及責任追究機制，制定切合地方實際的文化實施細則和條例，提高法律的操作性；最后，確保民眾文化權益的實現不可或缺。需界定文化法與行政法的關系，減少行政權力的過度干預，加強文化權益保護的立法工作，全面保障公民的文化權利。

3.2 革新地方政府文化管理機制

首要步驟是調整和改善政府內部的運作關系。核心任務是消除政府體系內部的條塊分割現象，從而顯著提高政府的統籌協調能力。具體的改革措施包括以下幾個方面：首先，職能的科學劃分是基礎。需要將地方政府的“塊塊”職能與“條條”職能分離，確保各職能正確歸位。其次，厘清部門間的職責關系至關重要。這要求業務主管機構與下級對口部門之間建立明確的指導關系，同時保持同級政府與其職能部門之間的領導與被領導關系。再次，加強部門間的協作是提升效能的關鍵。各部門應基于分工建立合作關系，強調協同工作而非單方面行動。進一步地，應倡導“大文化”理念，構建一個綜合性的文化管理體系。與黨和國家的大部制改革相呼應，加強地方文化部門的整合，探索新的大文化管理模式。通過設立文化管理委員會，達成區域文化發展的統籌規劃，降低因部門分割和流程復雜所引發的管理成本。最后，政府職能需要實現實質性的轉變，構建一個以滿足人民文化需求為核心的服務型政府，這涉及界定文化行政管理機構的職能，梳理行政管理部門與所屬企事業單位之間的關聯，促進政府與企業、政府與事業單位的職能分離。

3.3 構建共同參與、百花齊放的文化治理模式

為了實現地方政府文化治理能力的現代化，必須依賴于多方主體的互動和協作。鑒于文化治理的開放性與多元性以及政府治理的邊界，呼喚市場機制與企業主體的積極參與，同時吸納社會組織和公民，共同滿足文化需求。地方政府應當積極構筑與市場、社會及公民的協作機制，形成一種以政府為主導、市場為輔助、社會為主體、公民廣泛參與的治理架構。首要之務，在于明晰政府與市場的職能劃分。政府應將市場能夠有效執行的職能轉交市場，而自身則專注于處理市場機制難以應對的難題。一方面，地方政府需強化文化基礎設施的構建，推動生產要素的自由流通與優化配置，營造一個統一、開放、競爭、有序的市場環境，并制定長遠的文化發展規劃，提供穩固的制度保障。另一方面，政府應界定自身的權力范圍，避免過度干預，確保治理行為的適度與有效，減少對文化生產經營活動的直接干預，打破市場壟斷，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，需對政府與企業之間的關系進行恰當劃分。遵循公有制原則，政府職能應予以明確，推動政府與企業角色的分離，保障企業在市場競爭中保持其主體性地位。遵循社會主義市場經濟原則，區分政府行政管理職能與企業生產管理職能，推進產權制度改革，構建新型國有資產管理體系，撤銷企業層面的行政主管部門。與此同時，企業亦需肩負起社會責任，致力于文化產品與服務的創新。最后，妥善處理政府與公民社會之間的互動關系至關重要。伴隨著公民主體意識與權利意識的提升，公民社會在文化治理中的角色愈發凸顯。政府應當重視公民在文化治理過程中的參與度，強化與公民團體及社會組織之間的協作。

3.4 優化地方政府文化治理手段

技術的快速進步和互聯網的普及為地方政府的文化治理帶來了新的挑戰，尤其是ChatGPT的爆火。《國家“十三五”時期文化改革發展規劃綱要》強調，高新技術的發展和社會信息化的推進使互聯網成為影響深遠的力量，這要求我們開拓文化發展的新領域，加強網絡主流輿論陣地，有效利用先進技術推動先進文化的傳播[5]。首先，提升地方政府文化服務的技術手段是必要的。通過云計算技術，建立公共文化服務數據庫，整合數字圖書館、博物館、美術館、文化旅游地圖、文化演出及非物質文化遺產等資源至云端，以降低文化服務設施的建設和維護成本。其次，結合“寬帶中國”“智慧城市”等重大項目，加快數字化民生工程的步伐。借鑒香港、倫敦等國際大都市的經驗，實施文化服務網絡化工程，廣泛部署免費Wi-Fi熱點，并在醫院、圖書館、博物館等公共場所提供免費接入，提高數字化公共文化服務的普及率。同時，構建統一、互通的公共數字文化服務網絡。最后，優化地方政府的文化傳播策略亦頗為關鍵。一方面，應整合地方文化傳播渠道，發揮電視、廣播、報紙、網絡等多種媒介的聯動效應，保障信息傳播的高效與安全。另一方面，需構建雙向互動的傳播路徑。借助博客、播客等新興媒體形式，拓寬文化交流的渠道，促進政府與公眾之間的有效溝通。基于即時通信等網絡技術和大語言模型，搭建地方文化的互動傳播平臺，促進公眾與政府間的交流。

參考文獻

［1］習近平.之江新語[M].浙江：浙江人民出版社，2013.136.

[2]江玉凱.冷靜看待“大部制”改革[N].中國經濟時報，2007-12-10（5）.

[3]何顯明.政府轉型與現代國家治理體系的建構：60年來政府體制演變的內在邏輯[J].浙江社會科學，2013，（6）：4-13.

[4]張慧君，景維民.轉型國家的治理結構與策略選擇：基于理論和經驗研究的總結與反思[J].當代世界與社會主義，2009，（1）：4-7.

[5]國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要[N].人民日報，2017-05-08（001）.