風險社會視域中容錯免責的基本價值、主要問題與治理路徑

習近平總書記指出：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責，大家要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好。”[1黨的二十屆三中全會則把“落實‘三個區分開來”，激勵干部開拓進取、干事創業”[2]作為深化黨的建設制度改革的重要舉措。現代社會風險對國家治理體系和治理能力提出了新命題與新挑戰，全面深化改革面臨的各種風險使決策復雜性增加，出現工作失誤在所難免，而風險社會中干部的行為困境也隨之而來。在風險社會視域中，對干部的容錯免責認定以及精準問責同樣面臨著復雜性與不確定性風險帶來的挑戰。目前，學術界關于干部容錯免責問題的研究更多集中于尺度標準3]、價值整合[4]、影響因素[5]及實踐觀照的層面，主要基于宏觀視角的政策文本解讀，而將容錯免責嵌入到具體社會背景，從風險社會和風險治理的角度探討容錯免責的成果尚不多見。從風險社會視域理解容錯免責，闡釋風險社會中容錯免責的基本價值，總結風險社會中容錯免責面臨的主要問題，并借助責任政治的分析框架探尋風險社會中容錯免責的治理路徑，可以豐富風險治理理論與責任政治理論，并為推動容錯免責與精準問責有效銜接、提升容錯免責的制度效能提供可供參考的思路對策。

一、風險社會視域中容錯免責的基本價值

風險作為現代化的附屬品已成為支配人們行為的重要邏輯。現代社會并不是一成不變的，而是不斷進行著自我革新的復雜動態演變系統，這種系統性的復雜演變往往會產生各種風險，而風險的不確定性可能會增加治理決策及手段選擇的不確定性和難度。這就需要對風險社會進行深刻反思，特別是在現代風險社會不確定性與復雜性不斷增加的情況下，如何妥善應對風險、防止治理體系失靈是政府需要面對的現實問題，而兼具靈活性與創新性的容錯免責成為政府治理的重要選擇。

容錯免責是激勵和引導干部擔當盡責的必要舉措

現代社會的風險必然會給政府的運行過程及干部的行為選擇帶來兩難困境。有限理性理論認為，“所有決策都有可能帶來意料不到的后果”[7]，因為任何行為主體都不能確保獲得完全準確的信息。而由于風險的不確定性，人們往往無法對社會和周圍的環境進行完全地把握與控制，按照常規思維與程序推進的工作機制也難以應對突發情況。在進一步全面深化改革、推進中國式現代化的關鍵時期，面對各領域改革的復雜性與不確定性，改革創新的行為主體難免出現失誤乃至錯誤。對于干部個人而言，為了避免因為探索和試錯而遭受懲罰，“不求有功、但求無過”的思想產生于其趨利避害的“理性選擇”心理，而容錯免責就成為打破這種所謂“理性選擇”的必要舉措。容錯免責之所以可以作為激勵干部干事創業的重要支撐，根本在于容錯免責能夠保障干部某種程度的自主性，給予干部適當的人文關懷，防止其因為害怕出錯而被束縛手腳，排除面對風險不確定性時不作為、不敢為、不善為等消極怠工的思想，增加創新機會。換言之，容錯免責兼具靈活性與創新性，能夠更加有效、更加負責地應對現代社會風險的復雜性與不確定性，進而為全面深化改革提供活力和動力。

容錯免責是消除問責唯結果導向弊端的必要方式

社會風險的復雜性與不確定性對問責實踐提出了新課題。以往的問責實踐往往是唯結果導向的，而現代社會風險的不確定性則意味著，干部推動改革創新的探索某種程度上無法準確預知結果，可能成功也可能失敗，這些探索需要經歷時間的檢驗，有些看似“錯”的行為是因為短期內沒有達到預期效果，但從長遠來看卻是有利的。因此，倘若把結果與預期目標不相符的行為都視為錯誤進行問責，不僅損傷干部改革創新的積極性，也偏離了問責的原本目的，甚至可能對干部行為產生誤導。在問責唯結果導向驅動下，干部更多地關注結果而不是過程，可能會為達到所謂預期結果而不擇手段，這也是各種不良政績觀產生的重要根源。另外，唯結果導向的問責雖有利于明確具體的問責原因與對象，但在風險社會條件下，決策的制定與執行受到多種復雜因素的影響，而現代社會事務的復雜性決定了“不同領域、不同主體之間的職能存在多層次的交叉”[8]，行為與后果之間不再是簡單的對應關系。將不利后果歸咎于單一主體的唯結果論問責方式，往往會導致責任主體產生避責行為。因此，容錯免責的意義正在于對因改革創新的風險而可能受到問責的個體或組織進行補償，為干部勇于改革創新和擔當作為提供制度性安全感，消除唯結果導向問責的端。

容錯免責是推進問責制度建設的必要途徑

問責制度的功能在于懲戒和監督，不僅僅是簡單地制裁與懲戒錯誤行為，而且還要通過制裁與懲戒產生警示與糾錯預防作用。容錯免責彌補了問責結果導向在實踐中的不足，把過程管理納入監督問責視野，強調的是過程與結果的平衡，搭設了對干部改革創新的正向激勵路徑，拓展了問責制度的功能。事實上，“問責與容錯免責屬于‘一幣兩面”的關系，通過容錯機制包容改革過程中一些不可避免的錯誤，激勵干部的擔當作為，以辯證思維確保問責機制的合理性”[9]。因此，問責的有效性必然要在干部的積極行為與消極行為之間選取恰當的衡量尺度，建立科學的責任標準體系，正向引導干部積極作為。而容錯免責正是這種衡量尺度之一，對于健全問責制度的責任標準體系構成了重要維度，具有重要意義。

二、風險社會視域中容錯免責的主要問題

容錯免責在新時代我國國家治理實踐中已經廣泛開展并取得積極成效，但在推進過程中還面臨諸多現實問題。從風險社會與風險治理的視角看，這些問題主要包括對可容之“錯”理解認知上的偏差、風險的不確定性與容錯免責應有的確定性之間的張力、風險的復雜性與現有機制簡單化之間的矛盾等。

對可容之“錯”的理解認知存在偏差

對可容之“錯”的理解認知是科學有效開展容錯免責的前提條件。然而，當前對于所謂“錯誤”的理解與認知還存在某種程度的偏差。一是“沒能達到預期結果、沒有取得顯著的積極效果的行為”被視為錯誤行為的觀念還比較普遍。干部在風險社會中的決策與執行行為本身可能不存在錯誤，但由于不可抗力等客觀因素造成的行為結果無法完全準確預測，這種不確定性的風險就包括可能造成損失或達不到預期目標，而這種“錯誤”應當歸于可容之“錯”。容錯免責的本質在于激勵干部開拓進取、干事創業，如果將一切政策執行結果與預期目標偏離的行為都視為“錯誤”而被問責，這在一定程度上會抑制干部干事創業的積極性。因此，要充分考量風險的不確定性因素，更加全面準確地理解“錯誤”，厘清政策執行結果與目標偏離的客觀具體原因，在容錯免責實踐中不斷推動對可容之“錯”的科學化認定，不斷提高廣大干部對容錯免責的信任程度。二是混淆一般免責與容錯免責的區別。2019年修訂的《中國共產黨問責條例》提出了“一般免責”的具體規定：“在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或者保留意見，或者在決策實施中已經履職盡責，但因不可抗力、難以預見等因素造成損失的情形。”[10]這表明一般免責并不是基于干部行為的錯誤。而容錯免責是以行為人存在過錯或失誤為前提，需要按照“三個區分開來”的原則對錯誤的性質進行辨別認定，進而決定是否能夠給予免責。容錯免責的初衷是在法律或政策規定的范圍內對干部的非主觀故意失誤進行適度寬容。例如，應對突發緊急問題時由于無法按照常規程序作出決策而出現的失誤，一般意義上就屬于容錯免責的可容之“錯”。究其本質而言，容錯免責對應的是問責情境中的免責程序，而一般免責由于不存在過錯失誤則談不上問責問題，混淆二者的區別，變相提高了容錯免責的門檻，一定程度上違背了容錯免責建立的初衷。

風險的不確定性與容錯免責應有的確定性之間的張力

從理想狀態看，容錯免責的法律法規和政策制度需要兼具確定性與靈活性，既能夠明確容錯免責的條件、范圍、程序等核心問題，也能靈活地關照現實問題的復雜性，有效落實于實踐之中。然而，對干部采取的風險治理措施是否屬于容錯免責范圍，由于相關法規制度還不健全，往往會產生認定上的異議，從而造成風險的不確定性與容錯免責應有的確定性之間的矛盾張力。一是容錯免責相關法律法規的缺失。“法無授權不可為，法定職責必須為”是現代公共行政的基本原則。法治社會中責任主體行為的依據是法律法規，這就需要以法律法規的形式將容錯免責的事由、條件與程序等固定下來，由此干部群眾才會遵從容錯免責的法律法規，在面對各種風險時敢于擔當作為、積極履職盡責。然而，現行的容錯免責規定還沒有形成健全完善的法律法規體系。干部的具體行為是否適用于容錯免責，其參照標準在很大情況下是政策文件而不是法律法規。由于政策文件的表述一般比較原則抽象、實施的彈性空間較大、可操作化的標準低，因而就會導致容錯免責實際認定上的不確定性等現實糾葛。二是現有容錯免責的政策文本不夠嚴謹。首先是地方規范文件缺乏針對性與操作性。在尚未出臺統一的容錯免責法律法規條件下，各地參照中央政策文件出臺的容錯免責規范性文件存在內容交叉重疊、邊界模糊以及脫離地方實際等問題。一些地方容錯免責條例的責任主體涵蓋黨員與公務員的雙重身份，責任主體的身份交叉重疊導致條例內容與其他行政法規重合，容錯免責的統一性和嚴謹性被削弱。其次是容錯免責文件制定機關的合理性有待提升。當前各地容錯免責政策文件大多源于黨政機關而不是國家權力機關，其制約范圍與效力低于國家法律或黨內法規，雖在一定程度上彌補了法律法規缺失的問題，但由于缺少應有的權威性、確定性，實踐中往往會造成容錯免責的隨意性。

風險的復雜性與現有容錯免責機制簡單化 之間的矛盾

在風險社會視域下，容錯免責評價需要通過多元主體參與及建立清晰可辨的多元評價標準來形成與風險社會復雜性相適應的容錯免責決策機制，并提高其可操作性。然而，現有的容錯免責機制較為簡單，不能完全適應復雜性的評價決策需求，與風險的復雜性之間存在矛盾。一是在容錯免責機制的實際運行中尚未體現出對多元主體的回應。容錯免責機制的運行涉及不同的社會利益群體，對責任主體必然有著不同的期待與利益訴求，只有通過“負責任”的回應，容錯免責的評價才能更加全面客觀，才有利于形成更權威公正的評價決策。目前，容錯免責在實踐中對多元評價主體的回應還顯不足，決策過程也缺少相對公開的程序，往往依靠領導主觀意愿與個體經驗，容易出現領導“拍板”的隨意現象。二是現有的容錯免責機制難以區分與應對復雜的權責關系。容錯免責本身會涉及復雜多樣的問題，在決策執行的動態性、責任體系的復雜性以及各種限制性因素下，容錯免責的功能可能被異化或被削弱。例如，由于上下、條塊之間復雜的權責關系，一些單位部門還存在著不同程度的“有權無責”或“有責無權”等權力失范現象，“上有政策，下有對策”“系統磨洋工”[11等本位主義現象在一些地方和部門還時常出現，這些都對容錯免責的有效實施帶來困難。此外，現有政策尚未對容錯免責的執行部門作出統一規定，部分地區的容錯免責執行權力掌握在紀檢監察機關手中，還有“部分執行權力分散在紀檢監察機關、實施問責的機關以及組織部門之間”[12]，而這些部門之間的協調程度也會影響容錯免責效用的發揮。

三、風險社會視域中容錯免責的治理路徑

風險社會中如何更好地推行容錯免責、鼓勵干部擔當作為，是當下責任政治建設面臨的理論與實踐問題。容錯免責的實施應注重強化干部的責任意識，不斷提升其履職盡責的能力，提升其效能的治理路徑可以沿著責任政治“觀念－結構一行動”的分析框架展開。

以容錯意識與寬容思維對待由風險引發的“錯誤”

容錯意識與寬容思維是保障容錯免責運行的前提條件。現代社會的風險幾乎覆蓋了人類活動的全部領域。面對風險的不確定性，干部作為個人難以完全準確預測結果，“無心之失”和“探索之誤”在所難免。當前對于全面深化改革進程中的風險，既要高度重視和正確認識，筑牢底線思維，針對可能出現的風險積極做好防范，同時也要樹立容錯意識，允許干部在改革創新中試錯。現代社會的本質是風險社會，創新發展是人類文明的前進方向，而寬容正是走向未來的重要基石。正如艾爾弗雷德·諾思·懷特海（AlfredNorthWhitehead）在《觀念的歷險》中所指出：“寬容的責任便是對于有待將來了解的無窮無盡的新穎事物的豐富性，以及對于超出我們洞察力的既成事實的復雜性，表現出一定程度的尊重。”[13]如果說對于自己不了解的領域保持最起碼的尊重與寬容是一種美德，那么也有必要對于干部在改革創新中的失誤給予應有的寬容。“觀念是政治認知、政治態度、政治情感等方面的集合，體現出一個國家或民族的‘民情”與文化，是制度生長、存續、發展與變革的土壤”[14]，觀念不僅能引導人的行為，同時也對制度塑造、維系與變革起到文化支撐的作用。因此，營造社會性的容錯免責文化氛圍，減少對被容錯干部的不認可甚至排斥，構筑更為深厚的容錯免責的觀念基礎，是有效實施寬容免責實踐的重要前提。

要著力解決好容錯免責觀念與文化缺乏的問題。一是增強廣大干部對容錯免責的信任程度。干部作為政治責任主體，擔負著黨組織賦予的政治使命，而組織信任是對其最大的激勵。“信任是喚醒內在激勵的核心要素之一，干部一旦感受到來自組織的信任，會表現出積極的合作態度與行為，降低彼此機會主義行為及道德風險預期”[15]。在具有風險的環境中，明確可為與不可為的界限、對符合條件的失誤行為進行容錯免責，培育容錯免責的觀念文化，是提升干部對容錯免責信任度的有效方法。二是樹牢廣大干部的責任觀念，引導其正確地積極用權踐責。容錯免責本身是責任政治鏈條中的一個重要環節，需要以責任觀念為基礎的內約體系來引導。對于防范權力運行中的各種弊端，僅靠正式制度約束還不夠，某種程度上“建立公共權力運行的內約體系重于外在的制度”[16]。從責任政治視角看，在復雜的風險社會情境中，更需要干部作為積極行動者來承擔責任，這既需要廣大干部具有高度的責任意識，同時也需要權責一致、“有權必有責”的責任政治原則理念的正確引導。因此，加強以責任觀念為基礎的內約體系建設，是容錯免責觀念文化建設不可或缺的組成部分。

以容錯免責法律體系作為結構保障應對風險的不確定性

現代社會風險的不確定性對行動者的判斷能力與責任能力提出了嚴峻考驗，而容錯免責作為國家治理體系的必要制度設計，其初衷在于為作為積極行動者的干部提供制度性安全保障，是以制度的確定性應對風險的不確定性的制度安排，這在客觀上需要以法律法規的確定性來作為結構保障。

為了應對當前容錯免責法律體系不完善、政策文件暫行規定與地方規章制度不能更好地適應實踐需要的問題，有必要將容錯免責法治化。“容錯免責法治化建設是促進其規范運行、規避機制適用風險的必由之路”[17]。因此，要通過國家立法的形式強化容錯免責的嚴謹性，以基礎性法律法規作為容錯免責的依據，確保法律法規體系的穩定性與完備性。一是將容錯免責法律法規建設納入國家立法規劃之中，規范地方立法混亂不一的現象，進而解決各地容錯免責不系統、不規范的問題。二是堅持以頂層設計推進地方立法探索，由中央引領地方自上而下形成完整的容錯免責法律體系。加強黨的全面領導，以地方“政策試點”的形式積累實踐經驗，依據地方實際發展情況制定實施細則，不斷完善地方容錯免責的法律體系。三是建立和推行容錯免責情形的負面清單制度。由于風險的不確定性，“采用正面清單的辦法一一列舉可以適用容錯免責的錯誤是不科學的”[18]，因為這難以羅列所有容錯免責的情形。只有綜合考慮行動者的行為自的、行為方式與行為條件，明確哪些錯誤“不可容”，減少由于對錯誤理解存在偏差導致的誤容行為，才能保障容錯免責的嚴謹性與有效性。四是堅持“三個區分開來”，保留容錯免責一定的自由裁量空間。隨著風險社會中不確定性的增加，一些違法行為或錯誤具有隱蔽性，這就要求在對干部的容錯免責適用條件進行規范的同時，要保留一定的自由裁量空間，確保其適用條件的靈活性。鑒于實踐中的情況極其復雜，對一些錯誤行為難以采用統一標準，因而在容錯免責的具體認定中，要按照“三個區分開來”原則進行具體裁量。

以復合治理作為行動支撐應對風險的復雜性

亞里士多德認為：“倫理學和政治學的目的不是知識，而是行動。”[19通過行動可以使責任的價值真正呈現，“行動維度主要涉及政策內容與執行間的松散鏈接及潛在的組織失效，是關乎容錯機制效力發揮的外部情境條件”[20]。容錯免責需要對干部在復雜風險情境中的行動進行認定，而其行動往往涉及多元利益主體，不同利益主體的行動同樣對容錯免責的實際操作產生影響。對此，應以復合治理作為容錯免責的行動支撐。復合治理強調的是多元主體之間的協調運轉關系，體現為“多元主體在協同共治的過程中轉變單一的治理思維，以復合型的思維方式共同承擔對國家與社會的跨區域治理”[21。復合治理體現了對問題的全面衡量與綜合處理，是保障多元主體行動自主性的有效方式。在社會分化及利益多元化的格局下，干部作為公共政策的制定與執行主體，其行為需要在復合治理的行動框架下才能達到治理效能最大化，而對其行為的監管本身也成為復合治理方式的重要組成部分。因此，容錯免責的有效實施在保障多元主體的自主性基礎上，建立健全以復合治理為行動支撐的全方位監管機制，充分回應多元主體的利益訴求，才能在復雜的風險情境中對干部行為責任作出全面客觀準確認定。同時，容錯免責的有效實施必須建立在主體行為與責任相適配的明確權責關系基礎上。換言之，決策主體在行使決策權力的同時必須承擔相應的決策責任，只有在權責統一的情況下，才能按照權力運行的規律建立健全容錯免責等一系列與之配套的科學監管制度機制，保證權力沿著合理預期的軌道運行。

基金項目

中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）青年課題《新時代黨政干部容錯機制構建的邏輯與路徑研究》（2024LL17）研究成果。

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作者簡介

孫麗，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）講師，法學博士。研究方向：政治學理論；中國政府與政治；黨的建設。

責任編輯 張忠義