高校內部治理“碎片化”困境與破解進路：基于整體性治理理論

一、文獻綜述與問題引出

2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，“進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。高校內部治理體系和治理能力現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。2023年5月，習近平總書記在主持二十屆中央政治局第五次集體學習時強調：“我們要建設的教育強國，是中國特色社會主義教育強國，必須以教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化為基本路徑，以支撐引領中國式現代化為核心功能，最終是辦好人民滿意的教育。”[2]高校作為科技第一生產力、人才第一資源和創新第一動力的關鍵交匯點，其內部治理效能不僅直接關乎高校高質量發展，更將深刻影響我國從教育大國躍升為教育強國的偉大進程。因此，提升高校內部治理效能，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是扎根中國大地建設教育強國的重要保障。

近年來，隨著我國高校內部治理變革實踐的縱深推進，相關研究成果相繼涌現、日益豐碩。高校內部治理，實質上是在黨委領導下的多主體協作框架內，通過制定并實施一系列規范性文件，實現對校內外各類資源的有效調配與整合，進而確保教學、科研及社會服務等核心功能得以順暢運作的過程與機制。[3]既有研究關于高校內部治理的探索與討論大多集中于四大核心領域，共同勾勒了較為全面的研究圖景。這些研究不僅揭示了當前高校治理的關鍵議題，也描繪出了未來研究的改進方向。具體體現在：一是高校治理結構的改革與完善。高校內部治理要求構建一套科學有效的制度體系，以實現黨委領導、行政管理與學術繁榮的有效融合。當前我國高校治理結構中存在的一個顯著問題是行政權力相對過大而學術權力相對不足，這種不平衡狀態制約了高校的自主發展與學術創新，因此迫切需要通過完善內部治理結構來推進高校內部治理改革[4]；

鄭瑋煒和孫海濤進一步分析了高校內部治理中存在的政府外部行政權與高校辦學自主權、學術權力與行政權力之間的矛盾，并提出要從依法治校、優化權力配置等方面進行疏解[5]；鐘曉敏認為基于中國特色的現代大學制度背景，推行權責清單制度有助于厘清行政與學術之間的關系，實現權力下放與規范化管理的有機結合，進而優化行政權力對學術權力的支持與保障機制。二是高校治理模式的探索和創新。黃寶印等強調要通過完善黨委領導下的校長負責制，明確服務國家發展戰略導向，以推進中國特色高校內部治理的現代化進程，其研究強調制度設計對于實現高校治理現代化的重要性，特別是在如何平衡不同權力主體之間的關系方面提出了具體的路徑7；余華提出構建一種合作參與型的高校治理模式，倡導通過共建共享，從凝聚高校治理能力提升的合力、減少治理過程中的阻力、增強治理主體的動力三條路徑優化治理結構，促進高校治理水平的整體躍升；張繼明和王洪才試圖基于協同發展的高校集群治理視角，探索建立多樣化的高校協同組織，以發揮各自的獨特優勢從而實現高校治理現代化[9]；李婭雯則從多維協同模式的角度，強調在高校治理過程中應注重合作與協調機制的構建，通過改善治理體系，促進高校的良性發展，真正實現高校內部治理的現代化轉型[10]。三是高校治理機制的構建和完善。何健認為高校治理體系作為一個有機整體，其現代化建設需遵循整體性、適應性和開放性三大基本原則，并以高效治理、民主治理、依法治理及促進民生改善為導向，建立完善的高校治理體系[11]；吳剛和陳桂香試圖從自上而下的執行機制、自下而上的采集機制以及多元協同的互動機制三個不同維度的機制以組成復合型機制來完善高校內部治理[12]；孫家明等指出要關注政府與高校內部治理機制之間的路徑依賴，從而進一步健全現代大學內部治理機制[13]；張衡從實驗主義治理的視角出發，探討了其在高校治理中的應用可能性，主張通過“以治促變”的策略，即通過治理實踐中的漸進調整與創新，來推動高校內部治理機制變革[14]；黃帥從社會網絡分析角度，探討了高校內部治理機制失范現象，提出了高校內部治理機制優化要從重視制度建設走向重視規則完善[15]。四是大學文化的培育和弘揚。王可從積極挖掘中華優秀傳統文化因子以打造大學文化的角度，提出了促進高校內部治理的相關建議[16]；任瑩輝等指出，高校要通過強化黨的建設、加強文化引領，以有效凝聚高校內部治理主體的價值共識，從而促進高校內部治理[17]；眭依凡等則進一步強調，文化是提升大學治理能力的關鍵因素，高校應高度重視文化育人的作用，以此推進治理體系的現代化[18]；別榮海認為行政化的傳統管理文化是高校內部治理改革的阻力之一[19]；胡華忠指出要更加關注高校內部制度的制定、實施等各個環節中所依托的價值導向[20]

既有研究對高校內部治理組織結構、治理機制和大學文化等方面都予以了重點關注，但仍有一定不足：一是就高校內部治理實踐中凸顯的“碎片化”困境研究較為薄弱；二是運用經典理論審視高校內部治理“碎片化”困境的研究有待進一步豐富。綜上所述，既有研究成果為進一步開展高校內部治理研究奠定了堅實基礎，相關現實關切和研究不足更為本研究提供了可拓展空間。基于此，本研究嘗試引人整體性治理理論，結合中國式高等教育現代化本土情境，對高校內部治理“碎片化”的現實困境和突破進路予以探討，以期拓寬該理論的研究視野，并為高校內部治理提供一定的實踐指引。

二、整體性治理理論在高校內部治理實踐中的適用性分析

整體性治理（HolisticGovernance）作為一種反“碎片化”、打破部門間壁壘、促進組織內部高效協同的現代治理模式，不僅重塑了公共管理的理念，也為高校內部治理的優化提供了深刻的理論啟示。整體性治理以公共利益為導向，以數字技術為治理手段，以協調、整合和信任為治理機制，對治理生態中“碎片化”問題進行破解，促使治理生態逐步“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，從而提供無縫銜接而非孤立分散的服務與價值。21]眾所周知，中國式高等教育現代化語境中的高校內部治理旨在落實立德樹人根本任務，是涉及理念、制度和技術等多維治理因子交互嵌合的復雜生態系統，可運用整體性和系統性思維去審視相關治理問題。綜上所述，本研究認為整體性治理理論與高校內部治理實踐具有較高的契合性，該理論的應用能夠為破解高校內部治理日益凸顯的“碎片化”困境提供實踐路徑，進而有效提升高校內部治理效能。

（一）價值導向公共性

整體性治理以公民整體性需求為導向[22]，關注公共價值的創造與實現。實現公共價值的最大化不僅是高校內部治理的目標與方向，也是指導高校內部治理行為及評估治理成效的基本準則。在此基礎上，將整體性治理的公共價值導向內化為高校治理的核心原則，意味著高校在制定戰略規劃及評估績效的過程中，必須將公共性考量置于首要位置。具體而言，在組織目標設定方面，高校決策層在戰略規劃階段應當深入分析社會需求，并準確研判教育發展趨勢，以確保戰略目標設定符合社會發展需求。換言之，高校戰略目標的設定不僅要符合高校自身的使命與愿景，突出其學科特色與專業優勢，還要更為關注地方經濟社會發展的重要領域[23]，從而體現其社會責任與公共導向。這與整體性治理理論所強調的以公共利益為導向、以公共價值最大化為目的、以公民滿意度為評價標準的原則相契合。因此，高校內部治理可以借鑒整體性治理的公共導向價值，強化高校內部治理的公共性，促進高校與社會的深度互動，實現教育治理與社會發展的同頻共振，從而更有效地達成治理目標。

（二）制度機制協同化

整體性治理理論認為，信任機制是實現整體性治理不可或缺的要素[24]，其核心在于構建各治理主體之間的信任關系并維持高水平的信任度。在注重信任的基礎上，整體性治理理論強調加強各行動主體間的參與協作[25]，從而進一步優化資源配置，增強組織執行力，確保治理主體緊密合作以實現組織目標。在高校內部治理場域中，以信任與情感為關鍵要素的協同機制，是實現高校內部治理目標的重要策略。高校內部治理理應超越傳統科層制的條塊分割與職能分工模式，以提升組織效能為目標，不斷優化利益相關者的互信與協作機制，以實現高校內部各治理主體之間的有機融合，從而有效構建高校內部治理共同體。綜上所述，高校內部治理的制度機制協同化旨在構建一個強調高效協作同時注重情感信任的治理系統，進而形成高校內部治理共同體。高校內部治理可以借鑒整體性治理理論中的信任機制，從而不斷提升高校內部相關治理主體的協同水平。

（三）信息共享智能化

信息技術應用是整體性治理理論得以付諸實踐的關鍵所在。[26]高校內部治理要積極貫徹教育數字化戰略，搶抓數字社會發展機遇，深度應用數字技術，以推進中國式高等教育治理現代化進程。[27]在高等教育數字化轉型大背景下，高校內部治理要深度依托數字技術，尤其是大數據、云計算及人工智能等前沿技術，建立一個完善的教育信息采集、存儲、處理、傳遞、分析與應用系統，以提升教育治理效能。信息共享作為高校內部治理的基礎與保障，是促進高校內部組織結構協同與整合的重要途徑，涉及高校內部各利益相關者之間的信息交流與互動溝通機制。信息共享需遵循公開、透明、及時、準確、完整、有效的原則，以增強高校內部治理的透明度與信任度，提高治理過程中的參與度與互動性。為實現這一目標，高校應當充分利用現代數字技術手段，構建高水平的信息平臺和數字基座，以實現信息共享的數字化、網絡化、智能化與可視化等目標，并不斷優化信息收集、處理和保存等環節，從而確保信息在整個治理鏈條中的高效流通與有效利用，以此優化高校內部治理結構、提升治理效能。

綜上所述，整體性治理理論與高校內部治理實踐具有較高的適配性，該理論的應用有助于高校內部治理效能的提升。本研究基于中國式高等教育現代化語境中的高校內部治理實踐，運用整體性治理理論，從理念共識、協同機制、信息共享這三個層面來探討高校內部治理“碎片化”困境，并在此基礎上提出相應的破解進路。

三、高校內部治理“碎片化”困境審視

（一）理念共識“碎片化”

在高校內部治理的復雜生態系統中，一個顯著的挑戰源自各利益相關方之間對于高校發展愿景與目標使命的認知差異。一方面，部分高校所設定的戰略目標傾向于空泛宏大，忽視了對自身辦學特色及當前發展階段的精準考量，導致發展定位模糊，進而影響到具體目標與評價指標的可操作性與評估精確度，使得高校內部治理的戰略意圖難以得到有效落實。許多高校在制定戰略規劃時，慣于追求大而全的目標，但這些目標往往缺乏具體的實施路徑和可衡量的評價標準，不僅導致戰略目標難以落地，還可能導致資源浪費和管理效率低下。另一方面，理想的高校內部治理目標框架應當涵蓋教育質量的持續提升、學術研究的深人探索和社會服務的有效拓展等關鍵維度。然而，在實際情景中，不同利益相關者對于治理自標內容的理解與重視程度存在顯著差異，創收單位聚焦于經濟效益與市場競爭力的提升，學術組織則可能注重學術影響力與社會聲譽度的塑造，主管學科建設的職能部門更關注學科領先地位。高校內部不同主體任務目標的多元化和差異化容易導致資源分配的不均衡，進而影響了高校內部治理效能的有效提升。

（二）協作機制“碎片化”

高校內部治理的“碎片化”困境在協作機制方面顯得尤為突出。第一，高校內部機構設置沿襲傳統的科層制管理模式，科層制的優勢在于層級分明、職責明確，但在實際運作中存在信息傳遞鏈條過長、決策效率低下的問題。另外，不同層級之間的信息傳遞容易失真，決策層難以及時掌握基層的真實情況，基層也難以迅速響應上級的指示，從而影響整體治理效果。這種信息傳遞的雙向障礙不僅降低了決策效率，還可能導致執行偏差。第二，從組織橫向架構上看，由于不可避免的職能交叉與重復，不同部門在處理權責界限明晰度不高的事務時可能出現職責不清、推誘扯皮的現象，嚴重影響了工作效率和治理效能。例如，不同部門可能同時涉及學生管理、科研管理、財務管理等多個領域，但由于治理任務的復雜性和協調機制的滯后性，各部門在實際工作中容易出現職責重疊和沖突，導致資源浪費和管理混亂。第三，尤其值得關注的還有非正式關系中各類主體的協作不足。在高校內部，由于非正式關系網絡相對松散，導致不同主體之間的信任基礎薄弱、互動合作意愿不足，各類主體往往以個人利益或小團體利益為出發點，缺乏對學校整體目標的高度認同，從而在需要密切合作時難以形成有效的合力。

（三）信息共享“碎片化”

信息共享的“碎片化”問題日益凸顯，已經成為制約高校內部治理效能提升的重要瓶頸。信息共享的“碎片化”主要表現為“信息孤島”現象嚴重。“信息孤島”現象主要是指數據資源在高校不同部門、系統或層級之間自由流通程度不高，導致信息資源的利用效率低下。例如，高校教務管理、科研管理、學生管理和財務管理部門往往慣于各自為政，使用不同的數據系統和數據格式，缺乏統一的數據接口和有效的共享機制，導致部門間的數據難以流通和共享。高校信息共享“碎片化”的原因，主要包括技術應用不足、管理機制不健全和人員素質參差不齊等方面。技術應用不足表現為數字基座建設水平不高，難以支持大量信息的高速傳輸和處理，導致信息傳遞過程中數據傳輸速度慢、延遲高，影響信息的及時性和準確性；管理機制不健全表現為信息共享缺乏統一的規劃和協調，各部門在信息共享建設上的投入和重視程度不一，導致信息網絡的整體性能和穩定性受到影響；人員素質參差不齊表現為信息化管理人員的技術水平和管理能力不足，難以應對復雜的信息化建設和管理任務，導致信息共享水平不高。

四、高校內部整體性治理的進路思考

（一）認知維度：理念共識如何聚合？

在推進高校治理體系和治理能力現代化的過程中，強化組織整體目標的理念共識是一項核心任務。理念共識的聚合，旨在構建一個共謀發展、同向而行的高校治理共同體，這一過程不僅需要決策層的科學引領與教職工的積極參與，還需要廣泛吸納學生、校友乃至社會各界的力量，形成一個多元互動的治理圖景。

第一，高校應通過構建開放包容的規劃與愿景共塑平臺，確保戰略規劃制定過程的透明與反饋機制的暢通。具體而言，高校可以利用線上線下相結合的方式，搭建多渠道的溝通平臺，如在線問卷調查、線下小組討論、專題研討會等。相關平臺的使用，不僅能夠廣泛收集各方意見和建議，還能確保戰略規劃的制定過程公開透明，從而增強利益相關者的參與感和認同感。通過優化多種渠道、多樣形式的溝通機制，高校決策層能夠更好地傾聽不同群體的聲音，以確保戰略規劃的科學性和可行性。

第二，優化利益相關者代表參與的決策機制是強化共識的重要方式。高校應建立多層次、多渠道的決策參與機制，確保不同利益相關者的合理需求能夠被充分聽取和考慮。高校要充分發揮教職工代表大會的作用，通過定期召開專題研討會等形式，邀請學校各方代表參與決策過程，從而確保決策的科學性和民主性。通過優化多層次、多渠道的決策參與機制，高校能夠更好地平衡各方利益，以提高決策的透明度和公信力，從而不斷提高治理效能和師生滿意度。

第三，加強核心價值觀的培育與組織文化的建設是提升共識聚合程度的重要途徑。一方面，高校應通過主題講座、文化展覽和社會實踐等多種形式的價值觀培育活動，增強師生對核心價值觀的認同感和踐行力，以確保立德樹人根本任務的實現。在樹牢立德樹人核心價值觀的基礎上，高校要進一步凝聚內部共識，形成以共同愿景為引領的行為規范，為實現高校的高質量發展奠定堅實基礎。另一方面，高校還可以通過校史教育和校風建設，不斷加強組織文化建設。要強化文化引領，充分發揮文化引導、規范和約束功能并塑造師生的心靈，為學術研究、追求真理、創造知識和人才培養提供優化的精神文化環境[28]，從而不斷凝聚各方共識，提升高校內部治理效能。

（二）制度維度：協同機制如何完善？

高校內部治理的高效運行不僅依賴于不同層級之間的縱向協調和不同單位之間的橫向配合，還依賴于高校內部不同治理主體之間的非正式協同。

第一，縱向協作是高校內部治理的基礎，確保決策能夠從校級層面逐級傳導至基層，實現政策自上而下的高效執行。首先，高校要進一步優化縱向層級管理體系，將學校發展總體目標逐級分解到各個教學單位和職能部門，明確各層級的目標任務和完成時限，加強自標完成的監督和考核，從而確保政策執行有力。其次，高校要不斷優化績效考核體系，將縱向協作成效納入績效考核指標，對在縱向協作中承擔重要任務或取得顯著成果的院系和部門，在資源配置上給予傾斜支持，如增加經費投入、提供更好的發展平臺等，鼓勵其繼續發揮示范引領作用。最后，要不斷推進校院兩級管理改革。高校要強化頂層設計，加強統籌管理，根據二級學院的學科建設情況和發展特色優勢，適當下放人才招聘、職稱評審、財務審批和資源配置等管理權限，使其在一定范圍內擁有更大的自主權和決策權，以此提高二級學院的動態適應能力。

第二，橫向協作涉及高校內部不同機構之間的協調與合作，確保相關工作能夠無縫銜接、形成合力。一方面，高校要建立跨部門的協調機制，如成立專項工作組或聯合辦公機構，負責協調各部門之間的事務。相關工作組或聯合辦公機構可以根據具體任務的需要，臨時或長期設立，確保各部門之間的信息共享和資源整合。另一方面，高校還可以通過定期召開跨部門會議，討論和解決工作中遇到的問題，促進各部門之間的溝通與合作。通過這種橫向協作機制，高校能夠打破部門壁壘，形成協同效應，從而提高整體治理效能。

第三，加強各類治理主體非正式協同機制建設。非正式協同機制通過情感共鳴，能夠促進不同主體形成一種自發的合作氛圍。在高校治理場域，非正式關系可以是學術組織成員內部關系，也可以是學術組織與行政部門之間的關系。29］一方面，要積極發揮人事、工會等職能部門的作用，優化高校內部非正式交流機制，大力鼓勵不同單位、不同層級、不同學術背景的教職員工進行跨領域的交流，以此打破部門壁壘和學術隔閣，為非正式協同創造良好的氛圍。例如，高校可以通過組織學術沙龍、文化交流、志愿服務等各類活動，增進不同主體之間的交流與互動，促進信任積累。另一方面，高校要進一步加強校園文化建設，大力弘揚立德樹人核心價值觀，使之成為不同主體在非正式協同中的自覺追求和行為規范，以此營造出積極、包容的文化氛圍，從而進一步增強各主體之間的信任與合作，激發各主體的工作熱情和創造力，不斷提升非正式協同的效率和質量。

（三）技術維度：數字資源如何整合？

數字技術的迅猛發展，尤其是云計算、大數據與人工智能的融合應用，為高校內部治理的數字化轉型提供了強有力的支撐。數字技術嵌入高校內部治理不僅實現了信息的高速獲取、精準分析與即時傳輸，還促進了信息的多維利用與智能處理，從而有效提升了協同效率與決策質量。

第一，數字技術的有效應用是高校內部治理數字化轉型的堅實基礎。數字技術主要包括云計算技術、大數據技術和人工智能技術。云計算技術支持大規模數據的存儲與處理，為搭建大規模的在線教學平臺提供了穩定的網絡環境和豐富的數據資源，從而方便教師開展線上授課等教學活動，滿足學生多樣化的學習需求。大數據技術則通過收集、存儲、分析和挖掘海量數據，為高校內部治理提供了數據決策支持。人工智能技術的應用則進一步提升了信息處理的智能化水平，通過機器學習、自然語言處理等技術，相關管理系統能夠實現信息的自動提取、分類與處理，從而在教學科研、校園生活和學生事務管理等場景發揮巨大作用。因此，高校要加強包括數據中心建設、高性能網絡建設、智慧教學空間建設和物聯設施接入在內的數字基座建設[30]，進一步深度應用先進的云計算、大數據與人工智能技術，不斷優化一體化信息平臺與系統，實現教學、科研、管理等多場景的數字化轉型，不斷提高智慧校園建設水平，從而進一步提升整體治理效能。

第二，數字文化的深度培育是高校內部治理數字化轉型的必要條件。高校要構建一套完善的數字文化制度與規范，明確信息獲取、使用與保護的原則，營造一個開放共享、尊重協作的數字文化氛圍。數字文化的培育不僅需要制定相應的規章制度，還需要通過持續開展數字文化教育活動來增強全校師生的數字素養。高校要定期舉辦數字文化培訓、講座與研討會，促使師生能夠熟練掌握數字技術的應用方法，積極參與高校內部治理數字化轉型的共建共享。通過上述措施，高校可以營造開放共享、互信協作的數字文化氛圍，進一步推動信息的有序流通與高效利用，從而提升高校內部治理效能。

第三，信息權力的合理調整與平衡是高校內部治理數字化轉型的重要保障。信息權力的基礎是信息，主要是指取、傳播、操縱信息的能力；在數字化社會中，數據權力本質就是一種信息權力。31]高校應建立有效的信息權力激勵與約束機制，通過明確各方信息權利與義務，減少信息共享過程中的摩擦和沖突，提升協同治理效能。這要求高校管理層精準把握教師、學生及管理人員等不同利益相關者的信息權利與義務，通過建立信息共享制度與激勵監督機制，實現信息共享的高效利用與公開透明。具體而言，高校可以建立信息共享平臺，實現數據的集中管理與共享，確保信息的透明化與公平化。同時，高校還可以通過設立數據管理制度，明確數據的采集、存儲、使用與保護規則，確保數據的安全與合規。通過系列措施，高校可以激發治理主體的共享動力，優化治理機制，提升治理效果，促進高校內部治理的數字化轉型。

綜上所述，高校內部治理的整體性治理進路構建了一個多維度、綜合性的優化框架，認知維度強調了理念共識的深度聚合與全員參與的重要程度，為高校內部治理現代化奠定了價值基礎；制度維度則聚焦于協同機制的完善，確保了資源的優化配置、需求的敏捷響應與利益的均衡共享；技術維度關注數字技術的深度應用，從而有效促進高校內部治理的數字化轉型。

五、結語

本研究通過對高校內部治理“碎片化”困境的深人分析，探討了整體性治理理論在高校內部治理中的應用價值與實踐路徑。整體性治理理論以其公共性導向、協同化機制、智能化共享等核心特征，為進一步提升高校內部治理效能提供了實踐指引。通過構建多維度的治理框架，本研究提出了一系列針對性的對策建議，旨在促進高校內部治理結構的優化、治理機制的創新與治理效能的提升。在認知維度上，強化理念共識是構建高校治理共同體、提升高校內部治理效能的關鍵。高校要優化利益相關者參與機制，提升溝通機制的科學性，確保戰略規劃的科學與反饋機制的暢通。在制度維度上，高校要進一步完善縱橫向正式協作制度和不同主體非正式協同機制，確保決策自上而下高效執行，有效打破部門壁壘，從而形成整體協同效應。在技術維度上，高校應充分利用云計算、大數據與人工智能等現代數字技術，實現教學、科研、學生管理等多場景的數字化轉型，從而進一步提升治理效能。

隨著新一輪科技革命和人工智能技術的迅猛發展，教育數字化轉型已成為全球共識。在高等教育數字化的背景下，推進高校內部治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，需要政府、高校和社會各類主體的共同努力。通過整體性治理理論的應用，高校能夠更好地應對復雜治理任務，實現教育質量的持續提升與社會責任的有效履行，為構建協同創新、和諧發展的高等教育生態系統貢獻力量。未來，隨著教育數字化轉型愈發加速與教育需求日益更新，高校內部治理的變革與創新將是一個持續的過程。希冀通過本研究能夠進一步鏈接整體性治理理論與實踐的互動，從而更好推動我國高等教育數字化轉型與高校內部治理實踐。

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（責任編輯 劉第紅）