論政府在新質生產力培育和發展中的角色與實踐進路

中圖分類號：G353.1;F124 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2025）02-0034-15

一、問題的提出與文獻回顧

2023年7月以來，習近平總書記先后在四川、黑龍江、浙江、廣西等地考察調研，提出要整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，他在黑龍江召開的新時代推動東北全面振興座談會上，明確提出了“新質生產力\"的概念。2023年12月召開的中央經濟工作會議以“科技創新引領現代化產業體系建設\"作為首項任務，強調要以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力。2024年1月，習近平總書記在主持中央政治局第十一次集體學習時強調，新質生產力已經在實踐中形成并展示出對高質量發展的強勁推動力、支撐力。會上，他進一步系統闡釋了新質生產力的內涵與特征，在理論上精準地界定了新質生產力的理論內核與獨特屬性，為黨和政府制定與實施新質生產力相關政策、優化管理和創新制度提供了明確的理論指引和坐標定位。黨的二十屆三中全會作出的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出要健全因地制宜發展新質生產力體制機制，同時提出要健全相關規則和政策，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率[3]。目前，在世界各國以高新技術和高技術領域為核心的競爭愈發激烈的情況下，習近平總書記關于新質生產力的深刻理論闡釋和中共中央的決定，對各級政府制定現實政策具有重要的引領作用，這不僅為發展新質生產力政策的制定提供了明確方向，同時也為政策實施提供了科學依據。

關于培育和發展新質生產力過程中政府的作用，已有學者指出，政府作為上層建筑，是推動新質生產力發展的關鍵主體，制度優勢、交易成本、要素驅動和價值協同等共同構成理解政府促進新質生產力發展的內在邏輯。推動新質生產力發展，政府須發揮好關鍵推動者、市場監管者和風險承擔者等角色作用。促進新質生產力的發展需要構建與之相匹配的新型生產關系，在發揮市場配置資源決定性作用的同時要更好發揮政府的作用，政府不僅是資金與政策的供給者，還承擔著市場規則制定與公平競爭維護的角色。當前，我國政府作用具有多種職能兼具的特征，但更多地體現了建設型政府的職能。為更好地發揮政府在加快形成新質生產力中的特殊作用，須加快推動與新質生產力發展相適配的創新型政府建設。政府在培育和發展新質生產力的過程中要發揮政策引領作用，打造新質生產力健康發展的良好生態。發展新質生產力不僅需要“有效市場”，還需要“有為政府”，各級政府需要制定更加科學系統的公共政策、供給更加全面優質的公共服務、進行更加及時有效的市場干預和保證更加穩定透明的市場秩序，來不斷解放和發展新質生產力[8]。

新質生產力的發展也會推動政府職能轉變，要求政府通過科學的產業政策優化資源配置，通過加強新興領域的監管創新來培育和發展要素市場，通過完善相關配套的救濟措施來構建數據安全的生態體系，通過深化多元主體的耦合協同來推動構建人類命運共同體9。數字政府是推進我國新質生產力發展的重要驅動力，數字政府可以從強化數據生產要素供給、增強產業轉型升級、構建數字技術創新服務體系等方面促進新質生產力的發展。同樣，新質生產力也會促進數字政府的發展，二者耦合協同發展已成為數字時代國家治理變革和經濟社會轉型的關鍵命題。有學者提出，政府引導基金可以從新質科學技術、新型生產關系以及整體的創新環境三個方面推動新質生產力的發展，要加強政府引導基金的管理，發揮這一重要政策工具的作用。更多學者則是從政府具體作為的角度對政府的角色提出了一定的政策期待，如培育發展新質生產力要全面深化經濟體制、科技體制、行政體制、環保體制、人才體制等各項體制改革，深化制度型開放，培育適應新質生產力發展的市場環境、創新環境、政務環境、綠色環境、用人環境、外部環境與國際一流營商環境等[3；要實現高水平科技自立自強，加快建設現代化產業體系，推動綠色低碳發展，全面深化經濟體制改革，加強創新型人才聚集4；要通過創新驅動、改革賦能、理念引導、教育推動、產業支撐等發展新質生產力[15]。

總之，實踐表明，政府在培育發展新質生產力的過程中發揮著不可替代的重要作用，對此，既有研究已在某種程度上有所揭示，然而，關于政府在培育與發展新質生產力過程中所扮演的角色及其實踐進路仍需在理論上進行更為深人的探討。本文在既有研究的基礎上從生產力與生產關系的基礎邏輯、資源配置的優化邏輯以及產業政策的引導邏輯等三重邏輯進一步揭示政府在培育和發展新質生產力中的角色定位以及實踐進路問題。

二、新質生產力的內涵與特征

面對百年未有之大變局和第四次科技革命的浪潮，習近平總書記結合中國發展需求、全球競爭態勢以及中國經濟轉型升級的實際情況，創造性地提出了新質生產力的概念—新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。它由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力[2]。習近平總書記關于新質生產力的科學論斷，為我們科學認識和發展新質生產力提供了理論和政策指引。新質生產力是隨著科技進步和社會變革而出現的一種新的生產力質態，是在現代化經濟體系中，以創新驅動為核心，依托科技進步和知識積累，通過高效能、高附加值的要素配置，推動經濟持續增長和社會進步的生產力形態。新質生產力與傳統生產力相比存在三方面的不同：一是要素結構不同。傳統生產力主要依賴勞動力、土地、資本等傳統生產要素，而新質生產力則依賴創新、技術、數據、知識等新型要素，生產方式更加高效、智能、網絡化和綠色化。二是發展模式不同。傳統生產力往往以規模化、資源密集型為特點，注重物質資源的積累和消耗，而新質生產力則注重通過技術創新和知識積累提高生產效率，推動產品的附加值提升和產業的高端化。三是技術推動方式不同。傳統生產力的技術進步較為緩慢，主要通過勞動力和資本的提升與積累來推動，而新質生產力則通過快速迭代的技術創新和智能化應用來推動社會經濟的快速發展。

新質生產力具有鮮明的時代特征。一是創新為其核心特征，也是其發展的核心動力。創新不僅僅體現在人工智能、大數據、量子計算、生物技術等新興技術的突破和應用上，而且還包括智能制造、精益生產等高效管理模式的創新、“互聯網 + ”、共享經濟、平臺經濟等新型商業模式的創新以及其他制度創新等多個方面。這種創新驅動的生產力具有高度的不確定性和變動性，它能夠為經濟發展注人持續的活力。二是知識、數據和信息為新質生產力的核心生產要素。新質生產力在很大程度上依賴于知識、信息和數據的流動與應用。隨著信息技術的迅猛發展，數據的收集、存儲、分析和利用正成為推動生產力進步的重要手段，大數據、云計算和物聯網等信息技術的應用大大提高了生產效率和資源配置效率。

三是體現了生產過程的智能化和自動化趨勢。機器替代傳統人力的程度越來越高，智能化設備、機器人和人工智能等技術的廣泛應用正在不斷優化生產流程，降低勞動成本，提高生產效率。四是資源配置具有高度的網絡化與協同化效應。新質生產力特別強調生產者在全球范圍內的協同與合作，實現產業鏈、價值鏈和供應鏈在全球范圍的整合。數字化和信息化技術的普及，使得不同地區、不同產業之間的界限逐漸模糊，跨國公司、跨區域合作、全球價值鏈的構建疊加平臺型經濟模式和網絡經濟，加速了技術、資本、勞動力和信息等資源的全球流動和優化組合，為生產力的提升提供了全新的運作模式。五是高素質勞動者的關鍵作用。在新質生產力的框架下，高素質勞動者的作用愈加突出。知識型勞動力、創新型人才和技術專家成為生產力的主導力量。六是可持續性和綠色發展。新質生產力強調與環境的和諧共生，推動綠色、低碳、可持續的經濟發展。例如，新能源技術、環保材料的研發與應用推動了綠色生產模式的形成，循環經濟模式大大減少了經濟發展對自然資源的過度開發和依賴。

新質生產力作為一種先進生產力，展現出來的固有特征要求政府在傳統角色的基礎上進行深刻轉型。隨著新質生產力的不斷發展，政府必須根據經濟和社會變革的需求，在新型生產關系塑造、資源優化配置、產業政策制定和實施等不同層面上精準定位自身角色，以適應新質生產力的多重需求，推動新質生產力不斷發展。

三、理解政府在培育發展新質生產力中角色定位的三重邏輯

政府在培育和發展新質生產力過程中扮演著至關重要的角色，其角色定位可從以下三個不同層次的邏輯關系來理解：即生產力與生產關系的基礎邏輯、資源配置的優化邏輯、產業政策的引導邏輯。

（一）生產力與生產關系的基礎邏輯

生產力是人類利用自然、改造自然以獲取物質生活資料的能力。從石器時代的簡單工具到現代社會的高科技設備，生產力的每一次飛躍都伴隨著社會形態的根本性變革。農業革命使人類從游牧走向定居，工業革命則開啟了現代社會的序幕，信息技術革命更是將我們帶入了一個全球化的新時代。生產力的進步并非孤立存在，它總是與一定的生產關系緊密相連。生產關系是人們在生產過程中結成的相互關系，是生產力發展的社會形式。在馬克思看來，生產關系包括生產資料的所有制形式、人們在生產中的地位和相互關系，以及產品的分配形式等三個方面。不同的生產關系對生產力的發展具有不同的影響。當生產關系適應生產力的發展要求時就能促進生產力的發展，反之則會阻礙生產力的發展。生產力的進步是推動社會發展的根本動力，而生產關系則是這一進步得以實現的社會形式。“馬克思主義認為，物質生產力是全部社會生活的物質前提，同生產力發展一定階段相適應的生產關系的總和構成社會經濟基礎。\"馬克思還提出了經濟基礎與上層建筑的辯證關系原理。經濟基礎是指由社會一定發展階段的生產力所決定的生產關系的總和，是構成社會的基礎；上層建筑則是建立在經濟基礎之上的社會意識形態以及與其相適應的制度、組織和設施的總和。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又對經濟基礎具有反作用。習近平總書記指出：“我們要勇于全面深化改革，自覺通過調整生產關系激發社會生產力發展活力，自覺通過完善上層建筑適應經濟基礎發展要求，讓中國特色社會主義更加符合規律地向前發展。\"6\"我國經濟社會發展取得了重大成就，根本原因就是我們通過不斷調整生產關系激發了社會生產力發展活力，通過不斷完善上層建筑適應了經濟基礎發展要求。\"政府作為上層建筑的重要組成部分，具有廣泛的能動性，其首要任務是通過作用于經濟基礎創造有利于生產力發展的生產關系環境，其核心使命是構筑起支撐生產力飛躍的生產關系網絡。

生產力與生產關系相互作用的基本規律從根本上就決定了政府在新質生產力培育和發展過程中必然也必須發揮其不可替代的作用。新質生產力是以創新為主導的先進生產力，勞動者、勞動資料、勞動對象會在技術、管理和制度創新的推動下實現優化組合，全要素生產率將會大幅上升。新質生產力不可避免地會對傳統生產關系構成挑戰，通過持續突破與自身發展不相適應的生產關系網絡，積極塑造并催生出一系列新型生產關系，為其自身的進一步拓展與深化奠定堅實基礎。在此過程中，政府必須深刻把握這一必然關系，應當積極擔當起生產關系變革者和引領者的角色，充分發揮其主觀能動性，緊密跟蹤新質生產力的發展態勢，及時識別并調整那些已不適應新質生產力發展要求的生產關系，通過一系列科學合理的政策措施，為新質生產力的蓬勃發展創造更加寬松、有利的環境條件，從而有效解除其發展過程中的各種束縛與限制。

（二）資源配置的優化邏輯

生產力的發展離不開資源的有效配置，其提升依賴于資源的合理利用和優化組合。新質生產力是在傳統生產力的基礎之上，由創新起主導作用的先進生產力質態，其所賴以發展的生產要素發生了深刻的變化，除傳統的土地、資本、勞動力等生產要素之外，主要依靠科技創新、高素質勞動者、數據、信息和知識資源、社會資本等要素的合理利用。其中，科技創新要素在新質生產力中占據主導地位，可以說沒有創新就沒有新質生產力，科技創新不僅催生出新型勞動者，而且催生出新型勞動資料，勞動對象也隨之創新升級，如數據、信息和知識等要素在傳統生產力范疇內通常不被作為核心要素來看待，但在新質生產力概念里則是典型的核心要素資源。科技創新、新型勞動者、新型勞動資料、新型勞動對象及其相互優化組合和高效利用，成為推動新質生產力發展的關鍵動力。

傳統生產力的資源配置主要是通過市場供求關系、價格機制和競爭機制等實現的，政府主要通過宏觀調控、限制壟斷、界定產權、加強管制等方式來彌補市場失靈，使傳統生產要素在市場體制中不斷優化配置，進而提高生產力。與傳統生產力要素相比，新質生產力要素具有無形性、創新驅動性、高協同性、復雜性、高動態性、高外部性、網絡化、跨界性與全球化以及可持續性等特點，即傳統生產力所包含的生產要素多為物質性的，其價值創造更多依靠資本積累和勞動投人，而新質生產力包含的諸如知識、信息、數據等要素則是無形的，其價值創造更依賴于智能化 數字化，強調創新的引領作用，特別是技術創新和制度創新；同時，新質生產力的這些要素之間存在高度的協同性，例如，社會資本的作用在于促進資源的共享與合作，資源的合作共享又會促進信息的流動、知識的進步和技術的提高，等等；這種協同性突出地體現在信息、數據、技術等生產要素的網絡化和平臺化的新型生產要素組合模式之中，后者通過打破行業和部門壁壘，可以最大限度地發揮要素資源的互補優勢，實現資源高效利用；知識、數據、技術、創新等新質生產要素本身具有高度復雜性，它們的生產、分配和利用往往需要跨領域的協同和高度專業化的能力；新質生產要素的發展具有極高的動態性，技術進步和創新的速度快，相關知識與技能更新頻繁；新質生產要素具有顯著的外部性，其產生的價值往往難以通過傳統市場機制完全內部化；新質生產要素的流動性強，往往涉及多個產業、領域和國家；此外，新質生產力不僅僅關注經濟增長，還特別重視環境保護、資源節約等社會問題，進而推動可持續發展。

新質生產要素的這些特性對市場和政府兩種資源配置方式提出了新的要求，對市場機制而言，其需要在資源配置方面更加靈活，更加注重網絡效應和協同效應，能夠迅速響應技術變革和市場需求的變化，適應平臺經濟和共享經濟的發展，將分散的知識、數據和技術資源高效整合，形成跨行業、跨區域、跨國家的協作網絡，通過價格機制、知識產權保護和新型商業模式等，激勵企業和個人投入創新活動。對于政府來說，其對市場的駕馭能力是確保新質生產力成長的前提條件。政府和市場的關系是社會主義市場經濟的重要關系，政府的重要作用之一就是為新質生產力建構公平、公正、高效、有序、統一的市場秩序，目的是提高市場交易效率和降低市場交易成本。混亂、無序、壟斷的市場不僅無法讓新質生產力健康成長，還會提高市場交易成本并降低市場交易效率[。從社會調節的角度來講，市場體制是政府實行管理的重要工具[。現有的市場規則和秩序在一定程度上能夠適應新質生產力的發展，但面對新質生產力的特性和要求，其也顯現出一定的局限性：如單靠市場難以有效配置具有高外部性和公共品屬性的知識、數據和基礎科研等要素，企業通常缺乏動力投資于短期內難以直接盈利的基礎研究，導致市場失靈；再如，新質生產力的發展依賴數據、平臺和技術等網絡效應，而這很容易形成寡頭壟斷或“贏家通吃”的局面，市場往往對這種現象無能為力；傳統市場機制往往依賴既有的法律框架、行業慣例和運行邏輯，難以及時適應新技術、新產業的快速崛起；現有市場機制在跨界合作方面仍存在壁壘，無法充分釋放要素協同效應。面對這些問題，政府必須更好發揮作用，為市場增能，通過制度設計和政策制定推動市場實現“高級化”。相對于一般的資源配置而言，在新質生產力的培育與發展過程中，政府不應只是市場秩序的維護者，更應該是市場秩序的塑造者，也是資源配置的引領者，政府要發揮戰略規劃、政策制定、資源整合和公共服務供給的核心作用。政府通過營造創新環境、完善制度框架、推動技術基礎設施建設，以及協調多方資源，引導新質生產要素的優化配置和高效利用，從而更好地服務于新質生產力的發展需求。

（三）產業政策的引導邏輯

產業是生產力的載體，產業作為經濟活動的具體組織形式和領域，是生產力的實踐和展現。現代化產業體系是新質生產力的產業載體，以數字化、信息化、智能化、綠色化和融合化為特征的現代化產業體系，將推進傳統的勞動者、勞動資料和勞動對象及其組合方式實現躍升并成為構成新質生產力的新型生產要素。新型生產要素及其優化組合反過來又會催生大量新產業、新模式，引領現代化產業體系建設，其中，戰略性新興產業和未來產業是形成新質生產力的主陣地，傳統產業的躍遷升級是形成新質生產力的重要基礎2。發展新質生產力無疑需要政府制定和實施一系列能夠推動承載新質生產力產業發展的政策，推動傳統產業升級，培育新興產業，布局未來產業。產業政策的核心是整合創新和生產，幫助企業建立資產、促進生產力提高、提升動態效率以及通過學習實現增長。現代社會，產業特別是新興產業的發展通常需要政府的產業政策來加以引導。國家通過集中有限資源扶助特定產業，通過特定產業短期快速發展帶動整體經濟發展。產業政策是國家介人經濟的最重要的手段之一，作為國家，可以制定和執行包括關稅保護、資金支持、財稅補貼、使用行政指導干預價格等政策對經濟進行干預[2。它是政府為應對經濟結構變化，引導經濟轉型，制定市場規則，穩固經濟秩序，維護宏觀經濟穩定而采取的綜合行為，實質是國家治理體系中的政府與市場邊界處理的問題。在國家治理的分析框架中，產業政策具有寬泛的含義，可將其稱為生產力的發展政策（productive development policy）[23]。產業政策是正確處理政府和市場關系、實現有效市場和有為政府更好結合并推動中國特色社會主義市場經濟體制建設的一項重要內容[24]。

在新質生產力的培育和發展過程中，產業政策的作用尤為突出。首先，新質生產力的關鍵要素—知識、技術、創新、數據等，具有高外部性、公共品屬性和較強的網絡效應，而市場機制通常無法有效激勵企業進行長期、風險較大的基礎研究和技術創新，也無法充分解決這些要素的共享和流動問題。政府通過產業政策的引導，能夠有效填補因市場失靈而導致的空白，促進社會資源向關鍵領域集中，從而推動技術進步和產業升級。其次，政府還可以通過產業政策為新興產業、未來產業的成長創造有利的環境。在新質生產力背景下，產業結構正面臨深刻變革，傳統產業與新興產業之間的轉換需要時間和政策支持。以數字經濟為例，其發展依賴于5G 網絡、大數據中心、人工智能平臺等基礎設施的建設和產業生態的完善，單純依靠市場力量，往往難以在短期內產生產業鏈條的協同效應。政府通過產業政策可以提供必要的財政支持、政策扶持和市場引導，推動新興產業迅速成長，并帶動傳統產業的升級。再次，政府通過產業政策可以促進區域協調和公平發展。在新質生產力的驅動下，經濟發展將呈現出更加集中的特點，部分地區和行業可能會因技術壁壘、資源優勢實現快速發展，而其他地區和行業則可能處于相對落后狀態。這種不均衡的發展可能會加劇地區之間、產業之間的差距，甚至影響社會的穩定和公平。政府通過產業政策可以有效引導資源的合理配置，縮小發展差距，推動并實現區域間、行業間的均衡協調發展。例如，通過稅收優惠、區域經濟補貼等手段，政府可以鼓勵落后地區或產業發展新興技術和創新項目，逐步提高其經濟競爭力。此外，產業政策在應對全球競爭壓力和國際形勢變化中的作用不可忽視。在全球化競爭日益激烈的背景下，各國政府紛紛通過產業政策支持本國的關鍵產業和技術創新。例如，針對全球科技競爭中占據領先地位的人工智能、量子計算等領域，各國政府都出臺了不同的政策，支持本國企業在這些領域的布局與研發。對于中國來說，實施相關產業政策不僅有助于在全球競爭中占據先機，還能夠提升自主創新能力，保障國家安全，確保經濟發展的長期穩定。在新質生產力發展的過程中，產業政策的有效性不僅體現在提供直接的資金支持、稅收優惠等經濟手段上，還體現在建立創新友好導向的制度環境、推動產學研結合、加強技術標準制定、保護知識產權等方面。通過政府的政策引導和資源配置，可以為新質生產力的發展創造更加優越的條件，確保經濟在轉型升級過程中穩步前進。

總之，產業政策是新質生產力發展的重要保障。政府通過制定和實施產業政策，可以有效調動市場和社會資源，確保新質生產力得到充分的資源配置和戰略引導，推動科技創新，促進產業結構升級，縮小地區差距，提升國際競爭力。因此，在當前及未來一段時期，政府必須充分認識到產業政策在新質生產力發展中的重要性，精準制定和實施相關政策，為新質生產力的發展奠定堅實基礎。

四、政府在發展新質生產力中的角色定位與實踐進路

無論是從生產力與生產關系的基礎邏輯還是從政府與市場關系的資源配置優化邏輯乃至產業政策的引導邏輯來看，政府在新質生產力的培育和發展中都應發揮不可替代的重要作用，進而，逐層明晰政府的角色定位和實踐進路，對于在新質生產力的培育和發展過程中充分和更好發揮政府作用具有重要的實踐意義。基于三重邏輯的學理分析，我們認為，在新質生產力的培育和發展過程中，應將政府總體上定位為新型生產關系的支持者、新質生產力要素資源配置的引領者和新質生產力產業發展政策的制定與實施者。

（一）政府作為新型生產關系的支持者及其實踐進路

新質生產力有別于傳統生產力，它是以創新為主要特征的生產力，不僅包括技術和業態模式層面的創新，也包括管理和制度層面的創新。創新意味著打破既有的生產函數，重新組合生產要素和生產條件，并在此過程中生成新的生產關系。新質生產力本質上就是以智能化技術尤其是\"算力\"為代表的、逐步替代人類自然勞動的新質態的生產力[，人力資本、知識資本、技術資本是新質生產力的第一要素，生產關系結構和形態的演變將帶來其性質的巨大轉變，不僅所有權的形式有所變化，其內容與范圍都將有所擴大，知識、技術、管理、信息、數據等都成為軟性的生產資料，都可能要求獲得一定的剩余價值索取權，相對于物質形態的所有權，其重要性和勢能將迅速提升2]。為此，政府需要順應這種新型生產關系結構和形態的變化，扮演好新型生產關系支持者的角色。

首先，政府要把握好“立與破”的關系，先\"立\"后“破”，支持包容性發展。知識、技術、管理、信息和數據等新質生產要素的組合融入，正在不斷催生出各種新興業態和經濟形式。只要這些新形態的經濟活動不違背基本的法律法規，不損害社會的公序良俗，政府應當采取審慎包容的監管政策，在確保市場秩序和消費者權益的前提下，給予新興業態和經濟形式足夠的發展空間和創新自由。我國平臺經濟、共享經濟、直播經濟、移動支付等新業態和新經濟形式的萌發、發展壯大無不得益于政府的包容性發展政策和包容性監管政策。這些政策為各類創新經濟模式提供了廣闊的發展空間，使得它們能夠不斷成長并逐漸成為我國國民經濟的重要組成部分。

其次，政府要及時進行制度創新，優化制度安排，破除阻礙新質生產力發展的制度障礙，創造有利于新質生產力發展的制度環境。新質生產力的發展不斷推動整個生產過程中生產方式、組織模式、管理制度和治理方法的改變。在此情況下，舊的制度安排可能不再適應新的生產力發展要求，需要被新的制度所取代，但這一過程并不是自動實現的，而是需要政策制定者、企業家以及社會各界的積極參與和協調[2。作為上層建筑的政府，必須加強制度創新，破除在生產、分配、交換和消費各環節中的體制機制束縛，加快構建與新質生產力相匹配的新型生產關系，從而為新質生產力的形成與發展提供有力的制度支撐[2]。一是要優化產權制度，特別是要完善知識產權保護制度，保證新質生產要素所有者都能夠獲得相應的收益，激發新質生產要素所有者積極融入生產過程，大幅提升全要素生產率。進一步深化國有企業改革，創新國有企業新質生產要素優化組合方式。二是要健全要素參與收入分配機制，激發勞動、知識、技術、管理、資本和數據等生產要素活力，更好體現知識、技術、人才的市場價值。傳統的收入分配體系通常將收入更多地集中在資本和土地要素上，而新型要素的分配比例偏低，不能充分體現它們的市場價值。政府應通過稅收優惠、創新基金、科技獎勵等政策，鼓勵企業在技術創新和人才培養方面的投入。同時，合理引導市場對新型要素的需求，提高市場對新要素的認知與認可。通過實施市場反壟斷、反不正當競爭等政策，防止大企業通過壟斷壓制新興企業和人才的市場機會，促進創新型企業和技術的快速崛起。此外，新技術的快速發展可能帶來諸如失業、收入分配不公平等社會問題，引發短期社會不穩定。政府需要通過提前設計實施社會保障政策、職業轉型、再就業計劃和技能培訓等措施，幫助勞動者適應新興行業的需求，減少技術變革對社會的負面影響。

三是要改革交換環節的制度機制，特別是改革新生產要素與傳統商品之間的交換機制，推動更加高效的市場運作。加快推進高質量全國統一大市場建設，構建和完善數字經濟和平臺經濟市場，通過區塊鏈、智能合約等新技術，構建更為透明、安全、高效的交易體系。在數字平臺和技術主導的產業中，政府要加強對大企業和平臺的監管，避免過度集中和資源封鎖。通過健全反壟斷法律法規，保證創新型企業能夠公平競爭，促進技術的快速迭代和優化。同時，為中小企業提供更好的市場準入條件和支持，幫助它們通過創新和差異化競爭在市場中占有一席之地。通過改革國際貿易體系，尤其是在技術、數據等無形資產的跨境流通方面，推動技術、知識和資本等要素的全球交換，更好地激發新質生產力。在國際上推動實施更為開放的數字經濟貿易規則，降低數據壁壘，促進跨國數據共享與技術合作，為企業間的技術流動、知識共享和資本對接提供便利。鼓勵發達國家和發展中國家之間的技術合作和轉移，尤其是先進技術的引進和本地化創新，提升全球產業鏈、供應鏈的整體效率和創新能力。四是對消費環節的制度機制進行改革。消費環節是需求驅動的關鍵部分，為適應新質生產力的發展，消費環節的制度改革需要推動消費與生產要素之間的良性互動，并確保消費能夠有效引導資源配置和技術創新。政府要推動綠色消費、智能消費等新型消費模式成為市場主流消費模式。通過稅收優惠、補貼等手段，鼓勵消費者選擇低碳、節能的產品和服務，促進綠色創新，進而推動綠色技術和可持續發展方向的生產力發展。支持智能產品和個性化服務的消費，通過支持個性化推薦、精準營銷等消費新模式，激發消費潛力，同時推進相關技術的發展。通過出臺相關法律法規來規范共享經濟的發展，保障消費者的權益，同時鼓勵創新企業借助共享經濟模式提供服務，推動共享出行、共享辦公等領域的健康發展，通過平臺化、數字化管理來提升資源的使用效率。加強消費金融支持，通過消費金融創新，擴大消費者在技術、健康、教育等知識密集型產品和服務領域的消費能力。政府和企業可以通過教育、發布廣告和科普活動，提升消費者的創新認知與教育水平，引導消費需求向更加創新和技術密集的方向發展，使其在消費選擇時更加傾向于購買支持技術創新和高附加值的產品和服務。

（二）政府作為新質生產力要素資源配置的引領者及其實踐進路

新質生產力包括技術、數據、知識、創新、人才等無形的生產要素，這些要素具有高度的公共性、外部性和不完全市場化的特征。新質生產力的孕育和發展往往伴隨著顯著的技術外部性和創新溢出效應。例如，一個企業或一個地區的技術創新，可能會對周圍的企業、行業甚至國家形成積極的溢出效應，促進整個社會的技術進步。但創新的外部性往往導致私人投資不足，使企業對創新帶來的溢出效應缺乏充分激勵。政府需要通過政策激勵和資源支持，彌補市場失靈，推動技術和創新成果的公共化、共享化，并確保其廣泛應用。在數字經濟和大數據時代，數據是一種重要的生產要素，但數據的私有化和集中化容易導致市場信息不對稱，進而影響資源的有效配置。政府需要在數據治理方面發揮積極作用，推動數據產權的界定、數據共享平臺的建設，加強數據隱私保護等制度設計，避免信息不對稱所帶來的資源配置扭曲。總之，由于這些要素的特殊性，市場自身無法高效、充分地配置并激發它們的潛力，容易出現市場失靈。為此，政府作為生產力要素資源配置的引領者，需要彌補市場機制的不足，在特定領域直接介入，并通過與市場機制的結合，確保資源能夠更加有效地流向創新和高效的生產力領域。

首先，政府在新質生產力資源配置中的直接參與應該限定在諸如基礎科學研究、人才培養、數字基礎設施等基礎性的特定領域，政府要更好發揮增進市場機能的作用，要通過改革使市場在資源配置中充分發揮決定性作用，政府的參與應當是引導性和支持性的，而非過度干預。

其次，基于國家發展需要和未來趨勢，制定涉及新興產業和關鍵技術等新質生產力的長期發展規劃，為資源配置提供方向性指引，引導社會對重點領域的資源投入。通過完善關鍵核心技術攻關新型舉國體制，推進關鍵核心技術突破。習近平總書記指出：“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的\"29，必須加強科技創新特別是原創性、顛覆性科技創新，加快實現高水平科技自立自強，打好關鍵核心技術攻堅戰，使原創性、顛覆性科技創新成果競相涌現，培育發展新質生產力的新動能。健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制是實現高水平科技自立自強、培育發展新質生產力新動能的關鍵所在。關鍵核心技術的創新突破具有高投入、高風險的特點，新型舉國體制在堅持黨的全面領導下明確戰略主攻方向，根據國家發展的戰略需要及時調整目標和任務，同時打破各部門和各層級之間的行政壁壘，充分發揮各級政府部門的組織職能，科學統籌人才、資金等資源，最大限度地集聚科技創新力量聯合攻關，進而實現關鍵科學技術的重大突破3。但要注意的是，新型舉國體制要立足于市場在資源配置中的決定性作用，在此基礎上發揮黨和政府、企事業單位等各種力量的協同作用。以中國量子通信領域的發展為例，政府通過長期規劃和資源支持，顯著推動了這一關鍵領域的突破性進展。在\"墨子號\"量子科學實驗衛星的研發和發射過程中，政府通過國家重大專項計劃提供了大量的資金支持和技術資源，同時聯合高校、科研機構和企業共同攻關。這一舉國協作模式不僅使中國成為全球量子通信技術的領跑者，還大幅提升了相關領域的基礎研究水平和產業應用能力。

再次，新質生產力的發展離不開基礎設施的支持，政府需要從基礎設施建設著手，為創新和生產要素的配置提供可靠的保障。通過投資和建設5G網絡、云計算平臺、大數據中心、人才培養平臺、協同創新平臺等新質生產力基礎設施，推動新質生產力要素資源優化配置。通過采購、補貼、獎勵等方式，保障關鍵性技術和新興產業所需戰略性物資供給。例如，貴州大數據中心的建設，政府不僅提供了政策支持，還直接參與基礎設施建設，吸引了大量企業入駐，推動了地方經濟和數字產業的快速發展。

最后，政府通過外交政策、國際合作協議、技術共享平臺等方式，促進國際技術交流與合作，在全球產業鏈中扮演重要角色，共同推動全球創新。通過參與全球數據治理規則的制定，推動全球范圍內數據流動的規范化和透明化。

（三）政府作為新質生產力產業發展政策的制定與實施者及其實踐進路

政府除了在資源配置層面發揮作用外，制定和實施系統化的產業政策是其推動新質生產力發展的核心任務之一。政府制定和實施產業政策不僅要推動技術創新、提升產業競爭力，還需要在產業鏈、產業結構、市場機制、社會環境等多維度進行系統設計和布局。產業政策的成功實施能夠有效引導市場、協調資源，推動新質生產力高質量發展。

首先，制定系統的新質生產力相關產業發展的政策框架。政府要明確新質生產力的發展戰略目標與方向，確定優先發展領域，支持諸如人工智能、新能源、生命科學、數字經濟等與國家發展戰略、社會需求、國際競爭態勢相契合的關鍵領域；制定技術創新路線圖，明確優先發展的技術領域、關鍵技術攻關的突破方向，幫助行業內的企業和科研機構聚焦重點領域，集中資源攻關。比如，在人工智能領域，政府可以為智能核心組件和軟件開發提供資金支持，通過研發費抵扣和進口稅優惠等政策措施，促進本土產業的快速發展；再如，在新能源領域，政府可以進行新能源產品質量標準的制定和應用規范的統一，促進市場推廣和技術進步。

其次，通過多元化和協同化的政策工具綜合推動新質生產力的創新和產業化。一方面，政府要通過產業基金、研發補貼、稅收優惠等政策工具提供財政支持和資金引導，引導企業和科研機構投入關鍵領域的創新與研發，減輕企業創新的資金壓力，同時通過股權投資、風險投資引導基金、耐心資本、綠色金融等手段，鼓勵民間資本、國際資本向新興產業和高技術領域流動，支持企業的快速成長。另一方面，通過加強國內外技術合作與技術引進的政策引導，構建技術轉移平臺，同時健全知識產權保護政策，鼓勵原創性技術的研發和市場應用。比如，在生命科學領域，政府可通過支持基因編輯研究、新藥研發、精準醫療等尖端技術，推動醫藥生物技術產業化項目，實現醫療衛生領域的協同化發展；再如，在數字經濟領域，政府可通過產業引導基金和公共服務，幫助企業和社區利用互聯網等最新的數字技術，進一步推動企業和社會的數字化進程。

再次，完善新質生產力發展的市場機制。一方面，政府要通過簡化創新型企業的市場準入程序，破除行業壟斷，促進企業間公平競爭，同時制定合理的反壟斷政策，避免大企業壓制創新型中小企業的發展。通過政府采購公共服務項目的激勵機制，為創新型企業特別是前沿技術和社會創新領域的企業提供市場空間。另一方面，通過建立技術標準與評價體系，確保新興產業技術的規范化和統一化，減少技術壁壘，支持企業創新成果商業化。

最后，建設和完善新質生產力發展的產業生態系統。新質生產力的增長不僅僅依賴于單一行業或某幾項技術突破，還依賴于產業鏈的協同發展。為此，政府需要制定和完善跨行業協同政策，推動不同行業間的資源共享與技術合作。例如，制造業與信息技術的結合、農業與生物技術的結合等，推動各行業在技術、人才、資金等方面協同創新。與此同時，通過政策支持重點產業集群和區域創新高地的建設，推動地方特色產業集群的形成，加強區域間協同創新。

此外，在新質生產力產業發展政策的制定和實施過程中，有必要建立、健全公眾咨詢和反饋機制，通過公開征求意見、行業座談等方式，了解市場主體的需求與建議，使產業政策更加切合實際，減少政策落地過程中可能出現的偏差。同時建立政策監督機制，確保政策落實到位，跟蹤政策實施效果，及時糾正偏差。政府要建立專門化的政策執行機構，并賦予其跨部門協調的職能，整合財政、科技、市場、教育等各部門的資源，同時建立跨部門協調機制，推動政府與行業協會、學界、科技企業等社會力量共同協作，通過政府一行業合作平臺，實現信息共享、資源整合，集中力量對新質生產力相關的產業政策進行統籌和執行，確保各項政策能夠協調一致，推動新質生產力相關產業發展。

五、結語

新質生產力的發展離不開政府。政府在新質生產力的培育和發展過程中扮演著新型生產關系的支持者、新質生產要素資源配置的引領者和新質生產力產業發展政策制定和實施者的角色，這三重角色之間是一種協調統一、相互支撐、循環推動的邏輯關系。政府作為新型生產關系的支持者，為其他兩種角色的運作提供必要的制度保障，確保新質生產力能夠在適宜的社會經濟環境中孕育和發展；政府在資源配置層面作為引領者，確保資源能夠在新質生產力所需的領域和行業中流動和整合，優化生產要素配置，并提供關于政策效果的反饋，推動政策進行調整和優化，更加精準地滿足新質生產力的需求，實現產業升級和經濟結構的優化；政府作為產業政策制定和實施者，為資源配置和新型生產關系提供方向和框架，確保政策能夠在更廣闊的層面上協調各類資源，影響資源配置的優先級和方向，推動戰略目標的實現。在實施過程中，新型生產關系的建立和完善將為產業政策提供新的支持基礎，而資源配置的優化將推動新興產業的發展和技術創新，為新質生產力的發展創造條件；政府在制定產業政策時，要根據市場和技術的實際需求和變化進行動態調整，實施過程中又能通過反饋機制優化政策，形成政策、市場和資源配置之間的互動；政策的實施效果反作用于產業發展，推動新質生產力的不斷提升和新型生產關系的逐步完善，而資源配置的優化則會加速技術進步和產業轉型，從而支持更加科學合理的政策制定，最終推動整個社會經濟體系的升級。簡言之，新質生產力產業政策的制定和實施會影響新質生產力的要素資源配置，而要素資源配置的優化又能反饋到產業政策的調整和完善，進一步推動新型生產關系的建立，三者形成相輔相成的循環過程，不斷優化新質生產力的各個環節。最終，通過政府三重角色的協同作用，推動技術創新和產業結構升級，實現新質生產力的持續發展。

參考文獻：

[1]中央經濟工作會議在北京舉行[N].人民日報，2023-12-13.

[2]加快發展新質生產力扎實推進高質量發展[N].人民日報，2024-02-02.

[3]中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定[N].人民日報，2024-07-22.

[4]王學軍.發展新質生產力的政府作用：內在邏輯與實踐進路[J].行政論壇，2024（3）.

[5]謝地，鐘玲玲.我國新質生產力的賦能邏輯—市場有效與政府有為[J]．工業技術經濟，2024（9）.

[6]邵傳林.促進新質生產力發展的政府作用優化[J]金融市場研究，2023（12）.

[7]寧本榮.政策引領與生態打造：發揮政府在新質生產力發展中的主導作用[J].黨政論壇，2024（4）.

[8]許珂，周明.新質生產力發展中的政府角色變革：邏輯與進路 —一個雙聯互動的分析框架[J].求實，2024（5）.

[9]李猛.新質生產力驅動政府職能轉變的邏輯理路、風險挑戰與突破路徑[J].當代財經，網絡首發2024-12-11.

[10]王小芳，王磊.數字政府如何促進新質生產力發展：作用模式及其實現路徑[J].電子政務，2024（9）.

[11]米加寧，吳佳正，李大宇，等.數字政府與新質生產力耦合協同發展的理論構建[J]電子政務，2024（9）.

[12]陳潔瓊，王柳，周魯耀.政府引導基金賦能新質生產力發展的優化路徑研究—基于H市的案例分析[J].地方財政研究，2024（5）.

[13]李軍鵬.發展新質生產力是創新命題也是改革命題[J].人民論壇，2024（6）.

[14]陳龍.新質生產力的出場邏輯、核心內涵與實現路徑[J].人文雜志，2024（5）.

[15]馬俊峰，馬小飛.新質生產力的生成邏輯、價值意蘊與實踐理路[J].理論與現代化，2024（2）.

[16]習近平.在紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話[N].人民日報，2018-05-05.

[17]習近平.堅持歷史唯物主義不斷開辟當代中國馬克思主義發展新境界[J].求是，2020（2）.

[18]程恩富，劉美平.新質生產力的學理分析與培育路徑[J].上海經濟研究，2024（5）.

[19]C.E.林德布魯姆.市場體制的秘密[M].耿修林，譯.南京：江蘇人民出版社，2002.

[20]吳珂.大力推進現代化產業體系建設加快發展新質生產力[N].中國經濟時報，2024-05-14.

[21]PEREZ ALEMAN PAOLA，ALVES FLAVIA CHAVES.Reinventing Industrial Policy at the Frontier：Catalysing Learning and Innovation in Brazil [J].Cambridge Journal of Regions， Economy and Society，2017（1）.

[22]陳瑋，耿曙.發展型國家的興與衰：國家能力、產業政策與發展階段[J].經濟社會體制比較，2017（2）.

[23]張亞鵬.中國產業政策的國家行動與進路轉型—基于國家治理的視角[J].中共福建省委黨校學報，2019（3）

[24]顧乃華，廖桂銘.以目標引領推動產業政策轉型[J].暨南學報（哲學社會科學版），2023（7）.

[25]劉志彪，凌永輝，孫瑞東.新質生產力下產業發展方向與戰略—以江蘇為例[J].南京社會科學，2023（11）.

[26]劉志彪.新質生產力驅動下的新型生產關系：趨勢、挑戰與對策[J].財貿經濟，2024（8）.

[27]沈坤榮，程果.以全面深化改革塑造適配新質生產力的新型生產關系[J].經濟學家，2024（10）.

[28]黃茂興，胡美華.制度創新激活新質生產力發展動能的政治經濟學解析[J].東南學術，2024（4）.

[29]習近平談治國理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020：248.

[30]傅慧芳，游深誠.新型舉國體制促進新質生產力發展的獨特優勢與實踐路向[J].東南學術，2024（5）.

The Role and Practical Approaches of Government in the Cultivation and Development of New Quality Productive Forces

PENG Yanqiang

Abstract：The cultivation and development of new quality productivitve forces cannot be achieved without the significant role of the government. From the foundational logic of productive forces and production relations， the government， as part of the superstructure， must serve as a crucial supporter of modern production relations. From the perspective of resource allocation， the government， as an institutional mechanism for directing resources， must balance its relatiosnhip with market forces while leading the strategic alocation of essential resources. From the guiding logic of industrial policy， the government must efectively fulfill its dual role as a policymaker and implementer of industrial development policies related to new quality productivity. These three government roles $＼ulcorner$ supporter， alocator， and policymaker-in cultivating and developing new quality productivity represent an interdependent， mutually reinforcing， and cyclically progressive framework. Through the synergy of these three roles， the government can efectively promote technological innovation， upgrade industrial structures， and achieve the sustainable development of new quality productive forces.

Key words： government； market； new quality productive forces； new forms of production relations； industrial policy

責任編輯：鄧 喆