新時代以來中國政區之演變趨勢、主要問題與改革方略

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2025）02-0064-14

中國是世界大國和文明古國，自秦代建立郡縣制以來，歷經數千年朝代更替、建立新中國、改革開放等長周期歷史演進，形成了世界上最豐富多元、最為復雜的行政區劃制度體系。自黨的十八大以來，習近平總書記提出了行政區劃本身也是一種重要資源的重要論斷，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，根據國家宏觀戰略和地方發展實際需要，全國行政區劃設置和調整工作總體穩中有序推進，走出了一條富有中國特色的行政區劃調整改革之路。截至2023年底，全國共有省級行政區劃單位34個，地級行政區劃單位333個，縣級行政區劃單位2844個，鄉級行政區劃單位38658個，基本適應了國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。黨的二十大報告對黨和國家未來一個時期全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標提出了全新的戰略部署和行動綱領。更為重要的是，當前中央提出了發展新質生產力的總體要求，這決定了合理謀劃行政區劃設置，優化生產力布局，加強區域間協同融合，促進生產要素更加高效配置、更加充分跨區域流動，對推動新質生產力發展具有重大而深遠的戰略意義。因此，站在新的歷史起點上，全面分析新時代以來中國行政區劃改革的態勢、特點及面臨的主要問題，進一步謀劃未來政區改革的總體方略，對推動中國式現代化發展、全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興具有重大而深遠的意義。

一、新時代以來我國總體政區格局的變動趨勢

黨的十八大以后進人新時代，黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，統籌發展和安全，許多領域實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構，黨和國家事業發生歷史性變革、取得歷史性成就。我國經濟實力實現歷史性躍升，國內生產總值從2012年的54萬億元增長到2023年的126萬億元，經濟總量占世界經濟的比重由11.3% 上升到 18% 左右，穩居世界第二位，對世界經濟增長的年均貢獻率超過 30% ；人均國內生產總值達到12680美元。其間，順應治國理政變革、快速城市化和經濟發展趨勢，國家對行政區劃也進行了諸多適應性改革，整體區劃格局發生了相應的變動。對比分析2011—2023年全國行政區劃統計數據表明，我國行政區劃格局呈現如下幾個總體性變動態勢（見表1）。

（一）從一級政區看，政區單元總量與類型結構保持穩定發展

一級政區的設置，是國家權力分配的重大空間安排。縱觀古今中外，一級政區的制度設計對政權建設及國家治理具有特殊重要性，往往因國家統治需要而不斷調整變革。中國自元代以來實行的省制，作為一級政區，對于維護國家統一、治理遼闊疆域、鞏固民族團結、促進區域發展，發揮著不可低估的作用。省制變遷遵循著鮮明的歷史延續性，新中國建立之初，中國總共有50個一級政區單元（1951年達到53個），包括30個省、1個自治區、12個直轄市、5個行署區、1個地方、1個地區，后來隨著20世紀中后期國家的省區撤并重組以及香港、澳門的回歸，截至1999年底，全國政區形成了由4個直轄市、23個省、5個自治區、2個特別行政區總共34個一級政區構成的總體格局，進入21世紀以后的20多年中，盡管我們經歷了前所未有的世界百年大變局，但這一政區格局未曾發生大的變化，一級政區保持長時期的穩態發展格局。

（二）從地級政區看，總量基本穩定，“撤地設市”是地級政區變動的主要趨勢

經歷20世紀較大力度的“市管縣\"體制改革，由虛變實的“地級市”，成為我國城市型政區的重要類型，目前占我國城市建制總數的 40% 。從2011年到2023年，我國地級政區呈現\"總量幾乎沒有變化、地區數減少、地級市增加、盟和自治州保持穩定”的基本態勢。如從數量上看，地級政區的總量從2011年的332個增加到2023年的333個，凈增加1個，變化甚微。從結構上看，其中全國\"地區\"數量從15個減少到7個，凈減少8個；\"地級市\"增加了，從284個增加到293個，凈增加9個；3個盟和30個自治州保持穩定。根據政區調整實踐發現，“新設地級市\"\"撤地設市\"\"撤縣設市\"是形成地級市數量增加、地區數量減少的主要方式。由于\"地區\"這一政區類型主要分布在我國新疆、西藏、青海等省區，故黨的十八大以來我國地級市的增量主要來自西部欠發達地區。

（三）從縣級政區看，政區總量略有下降，縣級市有所增加，市轄區快速增加，縣的數量持續減少

進入21世紀以來，特別是自黨的十八大以來，隨著國家新型城鎮化戰略的實施和“撤縣設市\"\"撤縣設區\"凍結期的結束，“撤縣設市、撤縣設區、撤市設區\"等成為地方推動城市化發展的重要政策工具（見圖1），是近年來我國縣級政區變動的主要方式（見圖2）。根據對2012—2021年期間變動情況的統計，共發生50例撤縣設市、104例撤縣設區、28例撤市設區、28例撤區設區，2014年到2016年是撤縣設區的高潮，2018—2019年撤縣設市多發。這一區劃調整的綜合結果，使縣級政區呈現市轄區、縣級市與縣保持了反向增長關系，即市轄區增加了120個，縣級市增加了25個，而\"縣\"減少了155個，縣減少的數量與市轄區、縣級市兩者增加的總數基本相當。

（四）從鄉鎮級政區看，呈現“總量減少、街道和鎮穩步增加、鄉急劇減少、民族政區有增有減”的趨勢，鄉改鎮、析出街道、鄉鎮撤并等成為近十年基層政區調整手段

數據表明，2012—2021年全國鄉級政區的總量凈減少1908個，單個鄉鎮政區的規模效資料來源：中華人民共和國民政部全國行政區劃信息查詢平臺數據統計資料來源：中華人民共和國民政部全國行政區劃信息查詢平臺數據統計應進一步增加。其中，“鄉\"凈減少5198個，“街道\"凈增加1731個，“鎮\"凈增加1639個，“民族型政區（民族鄉、蘇木）\"凈減少80個，其中街道、鎮兩者增加的總和（3370個）和鄉減少的數量（5198個）之間存在1828個缺口。可見，這十年也是全國基層大力推行鄉鎮合并調整的時期，傳統的小鄉制不斷向規模適度的基層政區新格局轉變。

二、新時代以來國家政區調整改革的基本特點

自黨的十八大以來，在中央統一領導下，以中國特色新型城鎮化發展戰略為指引，全國各地有選擇性地開展撤地設市、撤縣設市、撤縣設區、鄉鎮合并等多元化的政區改革，旨在適應人口集聚、經濟增長、城市化發展、治國理政的現實需求。綜觀近十年來全國縣級以上政區的調整改革實踐，主要呈現出如下幾個鮮明特點。

（一）全國政區的層次幅度關系尚未發生根本性變化，縣級政區的管理幅度趨向輕微減少例如，從2012到2021年，縱向行政層級依然保持\"實五級”（中央一省一地級市一縣一鄉鎮）格局，中央政府、省級政區、地級政區的管理幅度沒有太大變化，如中央政府的管理幅度為34個；省級政區的管理幅度擴大為9.79個，變化甚微；地級政區的管理幅度減為8.53個，基層的縣級政區管理幅度有所縮小，減少到13.56個，十年來每個縣級政區管理幅度減少0.62個，基層鄉鎮街道政區的合并調整趨勢較為明顯。

（二）民族型政區保持總體穩定，主要調整改革集中在鄉級政區層面

我國是由56個民族組成的中華民族大家庭，新中國成立后在少數民族聚居區建立并實施了民族區域自治制度，形成了覆蓋高層、中層、基層各級政區的諸如自治區、自治州、盟、自治縣、旗、自治旗、民族鄉等民族型政區類型。經過長期演變而形成的這些民族型政區，既反映著不同民族之間的文化特色，更代表著不同民族發展的歷史記憶，政區改革具有較高的敏感性。自黨的十八大以來，國家在行政區劃調整過程中，遵循民族區域自治制度，對少數民族集聚區的自治型政區采取了“總體保持穩定”的格局，如全國省級的自治區，地級的自治州、盟，以及縣級的自治縣、旗、自治旗等政區單元，未做任何增減性改革，在維護我國少數民族、邊疆地區的經濟發展、社會穩定、民族和諧等方面發揮了重要作用。但與此同時，在鄉鎮級別的政區體系中，全國各地對民族鄉、蘇木等民族型政區，進行了積極的撤民族鄉設鎮、增設蘇木等改革，激發了基層治理和發展的活力。

（三）全國設市模式多元創新，但也存在城市型政區的“逆向調整現象”

縱觀2012—2021年我國的設市調整變革，主要涉及地級市、縣級市兩種類型，直轄市政區保持穩定。從地級市來看，增加了9個地級市，主要采取“新增地級市\"如設立三沙市，“地縣合并\"如青海海東市、西藏昌都市、西藏林芝市、西藏山南市、西藏那曲市等，“地市合并\"如西藏日喀則市、新疆吐魯番市、新疆哈密市，縣級市直升地級市如海南詹州市等模式。可見，“地級市”的設置完成了向老少邊窮地區的延伸，尤其是人口稀少的青藏高原加快了地改市的步伐，高原地區一大批面積幾十萬平方千米、人口較少的\"地區\"紛紛變成了“市\"建制。與此同時，地級市政區也出現逆向改革的案例，一個是2019年根據國務院批復，撤銷地級萊蕪市，其所轄區域劃歸濟南市管轄，調整后，濟南由原來市轄8區2縣變為市轄10區2縣，所轄面積達到10244平方千米，常住人口870萬。另一個是黑龍江的地級伊春市，2019年進行了諸多改革，將城市型政區改成了地域型政區，這在國內一般地級市政區改革中是很少見的。這兩個城市政區的改革，預示著資源型城市尤其是資源枯竭型城市、人口大量流失收縮性城市的政區再改革已經啟動。

從縣級市來看，2012—2021年中西部地區\"撤縣設市\"成為全國縣級市增長的主要原因。新中國成立以來，我國設市模式經歷了改革前城鄉分治下的“切塊設市”改革后城鄉合治下的“撤縣設市”，其中20世紀90年代，全國尤其是東部地區出現“撤縣設市熱”和“設市大躍進”，1996年縣級市達到445個，1997年中央凍結撤縣設市，1998年到2013 年的16年，中國出現縣級建制市逐年減少的不正常現象。直至黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出符合條件的縣可有序改市，撤縣設市再次啟動。2012—2021年全國共發生了10例新設縣級市和50例撤縣設市，縣級市數量保持了上升態勢。從地域空間上來看（見表2），其變動軌跡呈現出“東中部\"向\"西部、沿邊\"轉移的變動特征，西部和沿邊撤縣設市更是區域發展新的增長極，體現區域經濟發展的中心城市和區位特殊地位。但最值得一提或最具有創新意義的是，國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》中指出要“落實非縣級政府駐地特大鎮設市\"的任務，這一設想在浙江省蒼南縣龍港鎮得到了實現，即2019年8月26日，經國務院同意，撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市，不設鄉鎮、街道，而由102個社區構成。龍港鎮的撤鎮設市，不是簡單的行政區劃調整，而是對傳統設市模式的一次全新探索和實踐，對我國規模化推行“鎮改市”具有重大的示范引領價值。

（四）“撤市設區”\"撤縣設區”成為“強省會”“國家中心城市”建設的普遍選擇，一線城市和發達地級市進入“無縣時代”“市管縣\"\"市轄區\"作為重要的\"縣級政區”，是當今城市型政區的重要組成部分，尤其是\"市轄區”，是城市行政空間的主體，截至2023年底，全國297個地級以上城市（293個地級市 個直轄市）總共下轄977個\"市轄區”，平均每個地級市下轄3.3個區，比12年前每個城市擁有的3.0個區多出0.3個，可見全國地級市的市區管理幅度有所上升。黨的十八大以來，在新型城鎮化戰略指引下，國家相繼實施國際中心城市、國家中心城市等戰略，在“市管縣”\"省直管縣”體制博弈和撤縣設區政策松動下，“撤市設區”\"撤縣設區”成為我國大多數省會城市、國家中心城市擴大地域空間、做大經濟總量的快速化行政手段，如從

2012年到2021年，全國地級及以上城市共發生132例撤市撤縣設區，其中104例為撤縣設區，占到 78.8% ，2014年到2016年達到高潮（見圖3），在空間上也呈現東部發達地區向中西部地區城市轉移的趨勢，從而在全國范圍內形成借助行政區劃手段做大做強中心城市人口與經濟總量的所謂\"強省會”戰略。如今一線超大特大城市和部分經濟發達地區的省會城市、地級城市，已率先步人“無縣時代”，成了“純市區城市”，實現了地域空間上的完全城市化格局（見表3）。與此同時，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，在\"十四五\"規劃中，也提出了諸多撤縣設區、撤縣設市的區劃設想，如河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、陜西漢中、安徽蕪湖、江西贛州、江西九江等多地均提出撤縣設市設區，逐步向\"無縣\"狀態靠攏的意味亦相當明顯。

（五）中心城區實施“大區制”成為特大或超大城市整合發展的政區新選擇

黨的十八大以來，上海、北京、深圳等超大城市為了進一步增強核心城區的整體競爭力，其中心城區的政區改革出現了從“小區制\"走向\"大區制”的趨勢，如北京在2010年將東城區和崇文區合并成為新的東城區，面積達到41.84平方千米，常住人口86.5萬人；將西城區和海淀區合并成為新的西城區，面積達到50.70平方千米，常住人口124.6萬人，在此基礎上，將新設立的東城區和西城區兩個城區作為一個統一的首都核心功能區，編制了統一的首都功能核心區控制性詳細規劃，通過政區和規劃相協調，促進北京首都核心城市能級的提升。上海則對黃浦、盧灣、靜安等面積較小、人口較少的區，進行了合并調整，即在2011年將盧灣區和黃浦區合并成立新的黃浦區的基礎上，2015年將靜安區與閘北區撤二建一，設立新的“靜安區”，實現了資源有效整合與輻射帶動發展。杭州在2021年合并上城區和江干區，設立新的上城區；合并下城區和拱墅區，設立新的拱墅區，實現了小區的合并整合。可見，一些大城市或超大城市為推動高質量發展，紛紛轉向以“大區制\"為取向的內部政區優化重組，旨在聚合中心城區能級，推動高質量發展。

（六）探索實施以都市圈、城市群為主體的松散型跨省市功能區建設

隨著我國城市區域化、區域城市化發展進程的加快，一些超大城市開始跨越行政區劃邊界，與周邊城市共同形成了都市圈、城市群等新型空間形態，如我國京津冀、長三角、粵港澳等地區。此時，如何處理好跨省市之間的關系，成為區域層面行政區劃改革的一個重要議題。為此，近年來國家制定實施的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》等政策文件，提出了全面促進城市群、都市圈發展的戰略部署，同時編制實施了一大批具體的城市群、都市圈規劃，旨在打造跨省市新型戰略經濟功能區。最具有代表性的是2019年國家在滬蘇浙交界的上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，設立\"長三角生態綠色一體化發展示范區”，全面開啟了“不破行政隸屬，打破行政邊界”的跨政區改革探索，這一制度改革取得了顯著成效，為全國實施跨域治理提供了豐富的制度經驗。

三、新征程我國行政區劃體系存在的主要問題

作為國家權力空間投影的行政區劃，是國家治理的一項基本制度。加強頂層設計，科學設置、依法管理，保持國家政區格局的戰略性、規范性、科學性、有效性，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保證。縱觀黨的十八大以來我國政區改革管理的歷程發現，我國的行政區劃格局基本適應了國家經濟發展和政治社會穩定的需要，形成了中央統籌依法管理、保持總體穩定與必要性改革相結合、科學審慎調整等基本經驗，為全面推動經濟高質量發展和全面建設社會主義現代化國家打下了堅實的政區基礎。但與此同時，根據黨的二十大報告提出的全面發展新質生產力、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的新趨勢、新要求、新任務，我國行政區劃體系依然存在不適應中國式現代化發展的戰略要求，有待繼續深度改革與優化調整。這些不適應性矛盾或問題主要表現在以下幾個方面：

（一）省制政區：一級政區數量少、空間規模差異大，“插花地”多，與國家高效能治理新要求不相適應

管理幅度和管理層級，是行政區劃縱向結構的兩個主要維度，一個國家采取什么樣的縱向結構，是受多因素綜合影響的結果。一般而言，一個國家的行政管理幅度與層級數量呈負相關關系，管理幅度越小，行政層級越多，反之亦然。當今，我國擁有34個省級行政區單元，即中央政府的管理幅度為34個省、自治區、直轄市、特別行政區，縱向層級普遍達到中央一省一地級市一縣一鄉鎮五級。與世界同等面積規模大國的一級政區設置相比，如美國設50個州、1個特區，俄羅斯有85個一級聯邦主體政區，我國一級政區存在省區數量少、省級政區規模過大、省區間面積人口懸殊、直轄市數量偏少且不平衡等主要問題。實際上，這種管理幅度偏小的一級政區格局，是造成行政層級多、管理效率低下、政府機構臃腫等問題的癥結所在，換句話說，如果中央政府的管理幅度偏少或者沒有省區劃小的同步改革，解決制約行政效率的層級過多問題就非常困難。同時，作為具有悠久歷史的省級政區，如今的省界劃分依然具有元代省制\"犬牙交錯\"的影子，在\"行政區經濟\"運行的格局下，容易造成跨省經濟區域的剛性分割，最典型的例子是跨越蘇魯皖豫四省交界的淮海經濟區，正是政區分割、邊界沖突導致了其成為東部沿海發達地區的一塊“洼地”。此外，省級政區邊界上的矛盾沖突和眾多跨省“插花地”，也是一個值得高度關注的重大政區改革問題。省級政區存在的上述問題，對國家治理體系和治理能力現代化，尤其對所謂的高效能治理帶來一定的潛在負面影響。

（二）市制政區：城市等級結構極化、政區的廣域性態勢有違高質量發展總要求

中國的城市型政區，即市制是一個非常復雜的體系，也是極其重要的一類政區，覆蓋全國多數以上的人口，也是推動國民經濟發展的重要單元。根據前文所述，21世紀以來隨著中國城市化快速發展，全國各地不同程度地實施了撤地改市、撤縣設市、撤縣設區、城區合并、鎮改市等改革調整，最終形成了一個多類型、多層級（直轄一省會一副省級一地級一縣級市）的獨特城市政區體系，基本適應了國家治理和城市化發展的需要。但同時也導致了許多問題，具體有三：一是城市等級結構兩極分化顯著，大都市圈內部中小城市發育不足，縣城和中心鎮建設較為滯后，不利于城鄉差距的縮小和區域協調發展。二是在所謂“強省會”戰略下，諸多省會城市或地級市利用撤縣設區、撤市設區等方式，市區空間得到快速擴張，空間城市化明顯快于人口城市化，使得我國的城市實則成為一個“小城區 + 大農村”的城鄉混合區域，結果導致嚴重的\"半城市化\"或\"假性城市化\"問題，城市人均、地均產值等效益指標普遍較低，如我國某市 11% 的工業用地產生的地均工業總產值僅為紐約的 45% 、東京的22% ，這與全面推動高質量發展的要求還有顯著差距。三是市轄縣體制的\"層級多、市縣關系不順\"等老問題依然突出，同級城市之間差異懸殊，市轄區規模標準不統一、特大城鎮面臨\"小馬拉大車\"\"身大衣小\"等難題，嚴重抑制了城市化發展的內在活力。與此同時，在一些人口流失嚴重的地級市、縣級市，面臨著行政編制、行政成本的不合理支出問題。

（三）縣級政區：縣數減少不利于糧食安全，縣城發展滯后妨礙全民共同富裕戰略實施

縣制自建立以來，已經持續存在了兩千余年，是我國行政區劃體系中一種最具穩定性的政區類型，在保障國家安全穩定中發揮著十分重要的基礎性作用。但進人21世紀以來，尤其是自2012年到2023年，全國共撤銷了154個縣，平均每年減少13個縣，縣的數量開始穩步減少。一方面，從政區性質定位上看，縣作為我國重要的地域型政區，大力促進農業發展是其首要職責和核心任務，撤縣設區的政區性質變化必將給農業發展帶來一定的沖擊。從這個意義上說，盡管當前我國的糧食生產取得了歷史最好成績，但未來若縣的數量持續減少的話，勢必對全國糧食生產帶來一定的潛在沖擊。另一方面，中國不同區域的縣，在人口、面積、經濟等方面存在巨大的空間差異，根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬人到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個，而大部分“小、弱\"縣在各自“強省會\"戰略的虹吸效應下，經濟社會發展面臨諸多困難，縣城硬件軟件建設滯后，集聚帶動效應不強。黨的二十大報告提出，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。很顯然，當前這種縣域政區發展格局，與黨的二十大提出的城鎮化建設目標和中國式現代化、共同富裕等國家戰略要求不相適應。因此，如何突出因地制宜，審慎推行縣制改革，是關乎國家安全穩定發展的重大政治之舉。

（四）基層政區：面積規模財力懸殊，資源錯配有違城鄉社會精細化治理新趨勢

基層政區主要包括縣以下的鄉鎮和市區派出機構街道兩類。基層政區的科學劃分和高效治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的根基所在，更是滿足人民群眾對美好生活期待的重要保障。盡管過去十年，全國基層政區進行了適度合并和規模化重組的改革，部分解決了基層政區過于碎片化的問題，也探索形成了“鎮改市\"\"鎮管社區\"\"基本管理單元\"等多種模式。但總體來看，不管是全國層面，還是單個城市層面，基層政區依然面臨著治理單元人口規模超大的治理難題。進人21世紀以來，我國平均每個街道覆蓋8萬人，最大服務人口包括流動人口超過100萬間，2016年我國非縣級政府駐地鎮中，20萬人以上鎮有24個，10—20萬人的鎮有72個，5萬—10萬人的鎮有262個。如典型的東莞虎門鎮、長安鎮，2024年人口均超過80萬，人口規模體量非常之大；有些城郊接合部的街鎮和社區具有很大的人口密度，而較低的行政建制等級決定了其人力資源和財力資源配置無法滿足實際需求，資源空間錯配導致基層治理超載運轉、公共服務供給嚴重不足，無法實現社會的精細化治理。從長遠來看，這種局面除了抑制經濟活力的釋放外，對社會高效能治理、打造高品質生活以及實現國家治理現代化都是不利的。同時，也存在一些省區的街鎮具有\"多、小、密、弱\"特征，對要素流動性、市場邊界和專業分工產生強約束，難以形成規模收益和集聚效應，不利于鄉村振興戰略推進[8]。

（五）跨域政區：行政區經濟小循環依然存在，各自為政有違建設全國統一大市場新格局

隨著百年未有之大變局的加速演進，加快構建全國統一大市場，形成國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是我國應對未來國際復雜環境和不確定性風險挑戰的重大戰略。這就要求全國各地要主動打破行政區劃對經濟發展的剛性約束，消除限制經濟要素跨界自由流動的體制障礙，共同營造公平、統一、開放的跨區域現代產業鏈創新鏈和市場體系，以統一大市場激活釋放我國超大規模的市場優勢，推動經濟持續走向高質量發展。對此，近年來我國長三角、京津冀、粵港澳大灣區等重點都市圈、城市群，率先探索了跨域協同治理的諸多創新實驗，取得一定成效。盡管如此，但從本質上看，我國現有的跨省市治理模式在政治地位、政治權力、財政保障、利益分配等方面，尚缺乏足夠的強制力、約束性，跨省市有機融合和一體化發展還存在很大困境。全國各省區乃至市、縣等層面以及生產、消費、交易、流通等領域，“行政區經濟\"的小循環格局依然明顯，行政邊界在要素流動、資源配置、服務供給、市場監管等方面仍然發揮著“無形之墻”和\"有形之手”的功效，市場\"無形之手”的決定性作用依然不夠充分。這與加快構建以國內大循環為主體、以全國統一大市場為基礎的新發展格局不相適應。

四、新征程我國創新行政區劃改革的總體思路及策略

行政區劃作為國家治理的根本制度，具有鮮明的戰略性、政治性、敏感性和復雜性，需要穩中求進、科學論證、審慎改革。但其固有的上層建筑屬性，也決定了順應國內外經濟政治形勢的發展，對其實施漸進性改革的必然性和必要性，尤其是在我國特殊體制下，“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢\"。行政區劃是一個縱橫嵌套的整體系統，這決定了在我們面對上述諸多區劃問題時，其調整改革創新既要注重因地制宜，盡力通過局部調整解決好當下的各種現實問題，更要注重“系統思維”\"頂層設計”“戰略規劃”，避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，努力增強行政區劃體系的戰略性、科學性、適應性、前瞻性，從而形成與發展中大國國情相符合、中國式現代化發展要求相適應的現代行政區劃體系。未來，在中國式現代化進程中，我國行政區劃改革創新理應遵循以下路徑和策略。

（一）相對穩定省制：適時增設直轄市或跨界設省，整合消除省際間不合理的“插花地”。

省、自治區、直轄市、特別行政區是一級行政區劃（省制）的四種基本類型，自治區、特別行政區作為民族型、特殊型政區，不能輕易變動，省、直轄市應是省制改革的重點。因此，在保持省制相對穩定的原則下，從政治邏輯適度轉向發展邏輯和治理邏輯，借助增設直轄市和省區劃小，構筑管理幅度更趨科學合理的省制體系，是從根本上解決我國行政區劃層次多、效率低這一核心問題的前提，也是充分發揮大城市的核心帶動作用，推動中國式現代化發展的戰略需要。未來的省制改革主要遵循四個思路：一是借鑒重慶模式與經驗，選擇東部雙中心省區（山東有濟南、青島，廣東有廣州、深圳，遼寧有大連、沈陽，海南有海口、三亞）和中西部單中心省區，積極探索增設直轄市改革，讓擁有最高地方權力的直轄市成為激發帶動都市圈經濟發展的核心引擎。二是全面梳理各種形式的不合理跨省“插花地\"或\"飛地”，穩步推動\"飛地\"與鄰近省份相融合，消除跨省管理存在的矛盾和低效問題。三是對歷史上形成的“犬牙交錯\"型省界進行調查研究，適時啟動個別相鄰省界的再調整，以消除省界對完整自然區和統一經濟區的人為阻隔。四是在遠離各自行政中心、地處多省份交界地區、缺乏核心大城市帶動的顯著經濟洼地等區域（如淮海經濟區），適時啟動組建新省的科學論證和大型民意調查，消除多省邊界對區域經濟的剛性約束，助推區域經濟整合與經濟區經濟的崛起。

（二）規范并激活市制：逐漸取消地級市，嚴格控制“撤市設區”穩步推行“鎮改市”理順優化城市內外政區的層次、幅度與秩序。

在中國城市化發展進入后半程的當下及未來，在進一步規范現有市制的基礎上，構筑與高質量發展、高品質生活、高效能治理要求相適應的城市現代區劃制度，進一步激活市制，發揮城市的綜合作用，是全面實現中國式現代化的重要制度保障。為此，要重點推動以下改革：一是除了人口明顯持續負增長的市（縣級市或地級市）外，嚴格控制一些地級市的“撤市設區\"行為，避免出現“城市化水平越高、城市數量反而減少\"的不正常現象。二是在“強縣擴權”\"省直管縣體制\"試點基礎上，參照海南模式，選擇東部有條件的省區，先行開展\"取消地級市\"的市制改革試點，探索省直管縣市的合理幅度，與此同時，同步探索實施“市縣分等制”，積累形成\"省直管市（縣）分等制\"的經驗，經驗成熟后再向其他省區推廣復制。三是參照龍港模式，有序穩步推動非縣政府駐地人口大鎮的“鎮改市”，前期實行\"縣下轄市\"制度，等達到一定人口規模以后，納人“市（縣）分等\"體系中。四是引導超大城市、特大城市推行城區的科學化調整與改革，重點推行小區合并、大區拆分、功能區轉行政區三種模式，努力在經濟整合與社會治理精細化之間取得平衡，最大限度地發揮大城市特有的政治經濟社會綜合效應。

（三）保護穩定縣制：嚴格限制“撤縣改區”，探索推行縣分等制，整合精簡人口小縣機構。

縣作為我國歷史最悠久的政區，是基層群眾重要的生存家園和心靈歸屬，對保持政治穩定、經濟發展（尤其是促進農業經濟發展）社會安寧具有多種重大意義。近期有觀點支持將人口小縣進行合并的主張，筆者以為這種大動作的調整改革，將會導致被合并縣城更大、更快地衰落，也給邊緣地區人民群眾辦事帶來更大麻煩，總體上不利于社會的和諧安寧。未來中國的城市化水平無論多高，農業仍然十分重要，農民永遠不能消失，農村還得繼續存在。除非一個縣的經濟十分發達、城市化水平非常之高，否則不能輕易進行撤縣或并縣的改革。總體上，國家對縣要實施保護戰略，遵循穩定縣制的大方針，嚴格限制一些大城市在\"強省會\"\"中心城市\"名義下絞盡腦汁推行\"撤縣設區\"的做法，確保縣域成為國家糧食安全、人民群眾心靈家園的“堅強后方”。具體而言，對縣域政區可以推行如下探索：一是借鑒歷史經驗，探求實行現代版“縣分等制”，適度提高邊疆地區的市縣等級，促進邊疆地區經濟貿易發展和社會安全穩定。二是對人口小縣，不做撤并調整，而是按照實有人口對其治理機構進行整合性重塑，精簡機構與人員，用最少、最強的公共人力資源促進當地最大程度的發展和服務，讓邊緣地區人民共享改革發展成果，促進共同富裕真正走實走心。

（四）細化基層政區：構筑資源空間合理配置、精細化治理的行政區一社區體系。

大量分布在城鄉空間的街道、鄉鎮、居村委（社區）等基層政區，是整個行政區劃體系的基本網格，發揮著幾乎所有國家政策落實落地“最后一公里\"職能，尤其是街道和居村委（社區），其高效能、精細化治理能力，直接關乎國家治理體系和治理能力現代化目標能否實現。對此，要充分發揮黨建引領、行政縱向負責的優勢，按照科學化、精細化原則，加大區劃調整與資源優化配置，積極構筑具有中國特色的城鄉縱向“行政區—社區\"體系。具體而言，除有序推動“鎮改市\"外，一是在鄉村地區（主要在縣域范圍內），按照人口變化趨勢，適時進行鄉鎮、行政村（社區）的合理化合并調整，積極解決鄉鎮、村的\"小、散、弱\"問題，形成“縣一鄉鎮—社區（行政村或中心村）—自然村”的“兩級政府一三級管理—四級網絡\"架構。二是在城市地區，在虛化區政府（減少層級）的基礎上，探索實行\"街道政府化（街區政府）\"改革，拆分規模過大的居委會（自治社區），形成市（政府）一區（派出機關）一街區（政府）—社區（自治組織）兩級政府、三級管理、四級網絡的新型\"行政區一社區\"管理體制拉近政府與群眾之間的距離，并按實有人口下沉式配置行政管理資源，實現基層的高效、廉潔、精細治理。

（五）創新跨域政區：探索推動跨省市城鎮群、都市圈、城市群等治理共同體和單一功能的跨域管理區或服務區新模式。

以超大城市為核心的城鎮密集區，組建以功能區、經濟區為主的都市圈、城市群，跨越行政邊界走向跨界共治，是城市區域經濟發展的大趨勢，也是區劃改革和區域治理創新的迫切重大議題。對此，我國長三角生態綠色一體化發展示范區、京津冀、粵港澳大灣區、南京都市圈等地區已經形成了一些有益的跨界共治模式和經驗。未來，在此基礎上，順勢繼續推動跨域政區的改革創新，重點實施兩種改革方案：一是以建設高質量一體化發展的大都市圈為目的，建立有權力、有資金、有權威、有能力的\"大都市圈統一行政機構”，負責基礎設施、公共服務、公共安全、產業發展、生態保護的跨界統籌規劃與利益協調，為全面構筑全國統一大市場提供引擎。二是實行行政區與服務區相分離的改革，探索設立單一功能的“空氣管理區”\"水源保護區”\"港區\"\"文化保護區\"\"公園管理區\"等跨界服務區，切實推動公共服務的跨界一體化和均等化。

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The Evolution Trends， Main Challenges， and Reform Strategies of China's Administrative Divisions Since the New Era

TAO Xidong，MA Bingbing

Abstract： Administrative divisions， serve as the spatial projection of national power， and an important resource in their own right， require institutional innovation aligned with evolving domestic and international political-economic dynamics.Establishing scientific， standardized， and efficient administrative systems is fundamental to optimizing resource allocation and advancing the modernization of China's governance framework. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， urban-focused reforms-including county-to-city conversions， county-to-district restructuring， town-to-city upgrades， and grassroots mergers-have reshaped the national administrative landscape. These initiatives have led to a certain degree of new institutional patterns， accumulating reform experience such as strengthening the leadership of the Party Central Committee and legally arrow grounded coordination. However， challenges persist across China's provincial-level divisions， urban administrative regions， county-level jurisdictions， and grass roots units in meeting the demands of comprehensively advancing Chinese $＼ulcorner$ style modernization. On the basis of a systematic analysis of historical and practical adjustments， this study proposes overall reform strategies in multi tiered administrative divisions through top-level institutional design.

Key words： administrative landscape； evolutionary trends； main challenges； reform strategies

責任編輯：翟祎