我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)供給：規(guī)范基礎(chǔ)、模式選擇與體系塑造

一、問題提出

中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中少子化問題日益突出，如何降低家庭生育成本、提高家庭生育意愿成為亟須解決的問題。常見的生育支持政策包括現(xiàn)金補(bǔ)貼、時(shí)間補(bǔ)貼和托育服務(wù)等I，托育服務(wù)作為其中重要內(nèi)容對(duì)育兒父母平衡工作與家庭具有關(guān)鍵意義。托育服務(wù)是嬰幼兒暫時(shí)完全脫離家庭而由機(jī)構(gòu)進(jìn)行照護(hù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)制。據(jù)“七普\"數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)3歲以下嬰幼兒數(shù)量約為4200萬，其中 30% 嬰幼兒的家庭有較為強(qiáng)烈的托育需求，但托育服務(wù)供給只有約 5.5% ，嬰幼兒托育服務(wù)供需嚴(yán)重失衡。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），指出“大力推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)發(fā)展”。2025年，制定托育服務(wù)法已列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并確定由全國(guó)人大教科文衛(wèi)委牽頭起草。家庭對(duì)托育服務(wù)的需求日趨緊迫，而有關(guān)托育服務(wù)供給的法制建設(shè)仍缺乏深人思考，嬰幼兒照顧的社會(huì)化應(yīng)對(duì)以及法律體系塑造問題亟待解決。

20世紀(jì)中后期，通過區(qū)分政府與家庭在育兒服務(wù)供給中的法律責(zé)任限度，可將發(fā)達(dá)國(guó)家的立法模式劃分為家庭化責(zé)任模式與去家庭化責(zé)任模式[2]。家庭化責(zé)任模式是國(guó)家提供充足的福利補(bǔ)貼來提高家庭育兒能力，去家庭化責(zé)任模式則是國(guó)家通過提供公共托育服務(wù)等手段弱化家庭育兒功能，降低嬰幼兒個(gè)體對(duì)家庭的依賴性。隨著全球少子老齡化趨勢(shì)蔓延，原有的供給模式轉(zhuǎn)變，各國(guó)托育服務(wù)供給模式不再局限于單一的家庭化或去家庭化，而是更加強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、家庭等多元主體的責(zé)任分擔(dān)。與此同時(shí)，嬰幼兒托育服務(wù)供給模式與本國(guó)社會(huì)福利制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。不同社會(huì)福利模式下，各國(guó)對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)供給責(zé)任中的政府、家庭與市場(chǎng)三者關(guān)系認(rèn)識(shí)不同[3。在長(zhǎng)期的發(fā)展中，各國(guó)形成了不同供給模式下的嬰幼兒托育服務(wù)立法路徑，并取得了良好的成效，為我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)供給立法提供了參考。

嬰幼兒托育服務(wù)供給立法涵蓋服務(wù)供給本身，以及針對(duì)托育服務(wù)供給提供具體指導(dǎo)和支持。目前，各省市新修訂的相關(guān)條例規(guī)范均強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠托育服務(wù)，從責(zé)任主體、基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量等方面做出了相應(yīng)規(guī)定。但在缺乏中央統(tǒng)一立法前提下，地方更多的是帶著探索性與實(shí)驗(yàn)性目的進(jìn)行制度嘗試，呈現(xiàn)單一割裂、普惠性不足等現(xiàn)象。為此嘗試從嬰幼兒托育服務(wù)供給出發(fā)，從法學(xué)角度回應(yīng)以下三個(gè)問題：一是明確嬰幼兒托育服務(wù)供給立法應(yīng)遵循的規(guī)范依據(jù)。從憲法規(guī)范中推導(dǎo)出嬰幼兒托育服務(wù)供給立法的權(quán)義依據(jù)，從地方政策文本實(shí)踐中挖掘托育服務(wù)立法的可行性路徑。二是比較、歸納國(guó)外嬰幼兒托育服務(wù)立法不同供給模式的優(yōu)劣，選擇適合我國(guó)國(guó)情的模式的同時(shí)，為我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)立法提供經(jīng)驗(yàn)鏡鑒。三是構(gòu)建我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)供給立法的具體制度。從立法原則、立法技術(shù)和法律規(guī)則等方面進(jìn)一步明確嬰幼兒托育服務(wù)供給立法目的、給付對(duì)象、給付方式、監(jiān)管責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容。

二、我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)供給的規(guī)范基礎(chǔ)

法律的體系化體現(xiàn)為法律的整體性、系統(tǒng)性和邏輯一致性，立法應(yīng)避免法律要素間相互矛盾，目的是方便實(shí)現(xiàn)法治4。嬰幼兒托育服務(wù)供給立法應(yīng)遵循法秩序統(tǒng)一，在已有的法律框架體系內(nèi)進(jìn)行構(gòu)造。因此，托育服務(wù)供給的規(guī)范基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是要通過解釋憲法和法律規(guī)范，推導(dǎo)出托育服務(wù)供給立法的規(guī)范依據(jù)。

（一）《憲法》條款推導(dǎo)：受教育權(quán)與國(guó)家保護(hù)義務(wù)條款的自然延伸

1.《憲法》受教育權(quán)條款的自然延伸

受教育權(quán)是我國(guó)公民所享有的基本權(quán)利。我國(guó)《憲法》第46條對(duì)受教育權(quán)進(jìn)行了專門規(guī)定。受教育權(quán)是公民有從國(guó)家獲得接受教育的機(jī)會(huì)以及獲得接受教育的物質(zhì)幫助的權(quán)利[5]。從憲法價(jià)值角度觀察，受教育權(quán)主要功能表現(xiàn)在通過普及教育，培養(yǎng)個(gè)人潛在的能力，為人類文化生活與有尊嚴(yán)的職業(yè)生活提供必要基礎(chǔ)。嬰幼兒階段的教育作為終身教育的開端，理應(yīng)獲得受教育權(quán)的保障。目前，公民受教育權(quán)主要體現(xiàn)在各階段學(xué)校教育中，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及制度完善，其需以各種形式不斷延伸至終身學(xué)習(xí)的各個(gè)階段。0＼～3歲嬰幼兒時(shí)期的教育以養(yǎng)護(hù)為主，進(jìn)而幫助嬰幼兒習(xí)得人際關(guān)系、環(huán)境、語言等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，0＼～3歲嬰幼兒教育成分與年齡變化亦呈現(xiàn)正比例關(guān)系I。比如在嬰幼兒5＼～6個(gè)月后，尤其是1歲以后，家長(zhǎng)不再滿足于單一的養(yǎng)護(hù)，對(duì)保教融合的需求更為明顯[8]。目前我國(guó)學(xué)齡前兒童教育是托幼分離的教育體制。從兒童的發(fā)展來看，這一體制不利于兒童的持續(xù)性發(fā)展。以法國(guó)為例，其長(zhǎng)期以來采取的托幼分離模式，最終導(dǎo)致托育服務(wù)缺少財(cái)政支持，管理效能低下等后果9。因此，將0＼～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)供給納入受教育權(quán)保護(hù)的范圍，符合0＼～6歲兒童的發(fā)展規(guī)律，是受教育權(quán)條款的自然延伸。

2.《憲法》國(guó)家保護(hù)義務(wù)條款的自然延伸

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第49條第1款規(guī)定“家庭受國(guó)家的保護(hù)”。該款明確了保護(hù)家庭的主體是國(guó)家，國(guó)家有保障家庭實(shí)現(xiàn)主體權(quán)利，監(jiān)督家庭對(duì)外履行義務(wù)的公法義務(wù)。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，家庭的社會(huì)功能發(fā)生了變化，原來由家庭承擔(dān)的責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)移給社會(huì)和國(guó)家[1]。家庭的社會(huì)功能可從人口再生產(chǎn)角度進(jìn)行詮釋：第一，家庭是國(guó)家進(jìn)行人口治理的基本單位，大多數(shù)家庭都是一個(gè)共同從事生產(chǎn)、投資和消費(fèi)行為的經(jīng)濟(jì)整體[；第二，人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量和素質(zhì)等因素直接影響國(guó)家再生產(chǎn)能力。因此，憲法有必要承認(rèn)家庭的主體性權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益。在人口老齡化和女性勞動(dòng)參與率提高的背景下，僅由家庭承擔(dān)嬰幼兒照顧義務(wù)已不符合現(xiàn)代社會(huì)保障理念，國(guó)家理應(yīng)推動(dòng)托育服務(wù)相關(guān)立法出臺(tái)，積極促進(jìn)對(duì)家庭的保障。具體而言，一是國(guó)家應(yīng)制定保護(hù)嬰幼兒權(quán)利的法律，防止家庭和兒童受到托育機(jī)構(gòu)或個(gè)人的侵害，在保護(hù)嬰幼兒托育權(quán)利的基礎(chǔ)上促進(jìn)家庭育兒功能的發(fā)揮。二是立法機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)如行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)具體的國(guó)家保護(hù)義務(wù)，履行相應(yīng)的保護(hù)嬰幼兒職能。三是國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)為家庭生活的維持與延續(xù)創(chuàng)造積極條件，保障家庭的生存和發(fā)展。國(guó)家保障家庭社會(huì)功能的發(fā)揮，支持嬰幼兒托育服務(wù)，是國(guó)家保護(hù)義務(wù)條款的自然延伸。

（二）規(guī)范體系整合：嬰幼兒托育服務(wù)供給政策法律化條件成熟

1.嬰幼兒托育服務(wù)供給政策法律化具有必要性

當(dāng)前，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)違法行為層出不窮，政策性條款對(duì)托育服務(wù)行業(yè)的規(guī)范作用并不顯著。根據(jù)德沃金“規(guī)則—原則—政策”模式劃分以及奧斯汀區(qū)分言語行為的三種形式，政策性條款是話語行為，反映了國(guó)家對(duì)某一事情的態(tài)度，但政策性條款并不能對(duì)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。原則性條款是一種話語施事行為，例如“托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全信息公示制度”，這類條款對(duì)托育機(jī)構(gòu)提出原則性要求，但并沒有規(guī)定行為后果。規(guī)則性條款屬于話語施效行為，不僅通過言語提出某種要求，還明確規(guī)定行為后果以達(dá)成其效果，如“托育機(jī)構(gòu)未建立信息公示制度罰款5000元”。法律是一種公共產(chǎn)品，而產(chǎn)品的市場(chǎng)需求是該產(chǎn)品存在和發(fā)展的前提[12]。托育服務(wù)龐大的市場(chǎng)需求成為托育服務(wù)供給立法的前提。可見，以立法規(guī)范托育服務(wù)行業(yè)已迫在眉睫。加之獲得嬰幼兒托育服務(wù)也逐漸成為社會(huì)發(fā)展過程中一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，因此必須通過國(guó)家的積極介人，調(diào)節(jié)不同家庭之間無法通過個(gè)人努力而改變的差異。嬰幼兒托育服務(wù)供給規(guī)定不應(yīng)局限于政策性條款，而應(yīng)明確嬰幼兒托育服務(wù)的法律原則性條款和規(guī)則性條款。

實(shí)際上，針對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)供給，我國(guó)出臺(tái)了包括《指導(dǎo)意見》等在內(nèi)的大量政策性文本，將嬰幼兒托育服務(wù)供給納入政策指導(dǎo)范圍。檢視當(dāng)下嬰幼兒托育服務(wù)地方規(guī)范，無論是托育機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范、管理規(guī)范，抑或服務(wù)供給制度大多以政策引導(dǎo)為主，尚未形成體系化的法律制度。在國(guó)家尚未明確托育服務(wù)供給改革方向和目標(biāo)定位的情況下，改革往往采用漸進(jìn)方法，政策引導(dǎo)有其合理性。然而，政策作為一種話語行為，不具有法律原則和規(guī)則所具有的穩(wěn)定性、明確性和剛性，難以完全滿足家庭享受托育服務(wù)權(quán)利的客觀需要。如此，具有權(quán)威性的法律應(yīng)當(dāng)介入，將嬰幼兒托育服務(wù)政策納入法律化進(jìn)程，構(gòu)建系統(tǒng)的嬰幼兒托育服務(wù)供給法律規(guī)范。

2.嬰幼兒托育服務(wù)供給政策法律化具有可行性

第一，嬰幼兒托育服務(wù)供給政策與立法目標(biāo)一致。一方面，推進(jìn)托育服務(wù)供給立法的目的在于保障兒童權(quán)利及其身心全面發(fā)展，發(fā)揮家庭社會(huì)功能，這對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)具有重要價(jià)值。社會(huì)權(quán)在當(dāng)下社會(huì)的含義是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，從而建構(gòu)完整的公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。嬰幼兒托育服務(wù)供給政策與社會(huì)立法目標(biāo)定位一致，保障兒童權(quán)利和家庭社會(huì)功能的發(fā)揮，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。托育服務(wù)供給立法是貫徹落實(shí)憲法保障兒童權(quán)利的必然要求。另一方面，嬰幼兒托育服務(wù)供給政策具有試點(diǎn)效應(yīng)，亟須立法及時(shí)跟進(jìn)。當(dāng)下，嬰幼兒托育服務(wù)供給立法不足，《人口與計(jì)劃生育法》中僅有零星幾條倡導(dǎo)性規(guī)定，如\"提高嬰幼兒家庭獲得普惠托育服務(wù)的可及性和公平性”，缺乏法律規(guī)則的閉環(huán)邏輯。為此，有必要在總結(jié)政策基礎(chǔ)上探索嬰幼兒托育服務(wù)供給立法，找出其立法的合理解釋與建構(gòu)依據(jù)。

第二，嬰幼兒托育服務(wù)供給政策滿足政策法律化的實(shí)現(xiàn)條件。現(xiàn)代社會(huì)要求將影響全局的、成熟的和穩(wěn)定的政策法律化[13]。一方面，擬法律化的政策屬于法律可以調(diào)整的對(duì)象且具有全局性。法在很大范圍內(nèi)調(diào)整著國(guó)家和社會(huì)一切重要的發(fā)展過程[14，只有那些對(duì)國(guó)家發(fā)展全局有重大影響的政策，才有必要轉(zhuǎn)化為法律。嬰幼兒托育服務(wù)供給政策作為保障和實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利的公共政策，關(guān)涉家庭核心利益和國(guó)家生育大政方針。另一方面，法律化的政策更具權(quán)威性和穩(wěn)定性。相較于政策文本，法律文本不會(huì)因行政機(jī)關(guān)的意志改變而隨意改變。只有被證明是科學(xué)且較為成熟的政策，才能滿足政策法律化的轉(zhuǎn)化條件。嬰幼兒托育服務(wù)政策不僅代表了我國(guó)社會(huì)福利體制有限度發(fā)展的方向，且已成為相對(duì)較為成熟和穩(wěn)定的公共政策，具備法律化的基礎(chǔ)。

第三，域外立法揭示嬰幼兒托育服務(wù)供給政策法律化具備可行性。域外嬰幼兒托育服務(wù)歷經(jīng)六十余年發(fā)展歷程，政策法律化被證明是嬰幼兒托育服務(wù)供給的一般進(jìn)路。20世紀(jì)80年代，美國(guó)出臺(tái)《開端計(jì)劃法案》，其中規(guī)定聯(lián)邦政府需撥款支持開端計(jì)劃實(shí)施。隨后于1990年通過《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》，通過立法保障嬰幼兒托育服務(wù)供給的資金支持[I51]。德國(guó)在2008年通過了《兒童照顧基金法案》，規(guī)定聯(lián)邦必須為3歲以下兒童提供托育服務(wù)，同年出臺(tái)的《兒童促進(jìn)法》則將嬰幼兒的入托照顧權(quán)利法定化，規(guī)定從2013年起所有年滿1歲的兒童都有進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的法定權(quán)利。以上托育服務(wù)改革均先以政策形式進(jìn)行規(guī)定，待條件成熟時(shí)再由議會(huì)制定、完善相關(guān)法律，以確保托育服務(wù)立法的科學(xué)性與可行性。總體來看，根據(jù)本國(guó)相對(duì)成熟的嬰幼兒托育服務(wù)政策進(jìn)行立法，明確國(guó)家在托育服務(wù)供給方面的責(zé)任，是部分發(fā)達(dá)國(guó)家將嬰幼兒托育服務(wù)供給政策法律化的一般進(jìn)路，也為我國(guó)托育服務(wù)供給立法提供了先行經(jīng)驗(yàn)。

（三）地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：嬰幼兒托育服務(wù)地方供給立法的先行探索

嬰幼兒托育服務(wù)供給立法的“政策法”特質(zhì)，決定了其在一定程度上具有綜合性并帶有較強(qiáng)的政策驅(qū)動(dòng)性。當(dāng)前，有30余個(gè)省市出臺(tái)了人口與計(jì)劃生育條例，并根據(jù)各地實(shí)際制定特色的新修訂條款。整理各地條例在托育服務(wù)供給方面的調(diào)整，透視在嬰幼兒托育服務(wù)供給試點(diǎn)立法中的共識(shí)與做法，為我國(guó)未來嬰幼兒托育服務(wù)供給立法積攢經(jīng)驗(yàn)。

1.各地人口與計(jì)劃生育條例的分歧與共識(shí)

第一，地方補(bǔ)缺式模式與適度普惠模式的立法選擇并存。從各地人口與計(jì)劃生育條例來看，一部分省市規(guī)定對(duì)家庭困難的嬰幼兒人托提供一定財(cái)政補(bǔ)助，如《安徽省人口與計(jì)劃生育條例》第 34 條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)家庭困難的嬰幼兒人托、人園給予一定補(bǔ)助”。家庭獲得托育服務(wù)補(bǔ)貼前提是家庭收入困難，這體現(xiàn)了補(bǔ)缺式立法模式的特點(diǎn)。該種模式僅以少部分困境家庭為對(duì)象，保障項(xiàng)目以生存救濟(jì)為主，托育服務(wù)補(bǔ)貼多少由家庭收入高低決定。另一部分地方立法則采取適度普惠模式，面向所有嬰幼兒提供托育服務(wù)。但并不強(qiáng)調(diào)過高的托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，重心在于建立普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。如《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》第23條第5款規(guī)定“縣（市、區(qū)）人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)三周歲以下的嬰幼兒家庭給予育兒津貼、托育費(fèi)用補(bǔ)助”。該種模式針對(duì)所有社會(huì)成員，并不提前區(qū)分是否貧困或具備某種條件。在當(dāng)下生育激勵(lì)大背景下，多數(shù)省份在考量政府財(cái)政能力等因素之后，其相關(guān)立法已逐漸從補(bǔ)缺式模式向適度普惠模式轉(zhuǎn)變。

第二，地方立法形成鼓勵(lì)社會(huì)力量參與托育服務(wù)的共識(shí)。從地方規(guī)范性文本得出，多數(shù)地方政府鼓勵(lì)企業(yè)、社區(qū)和家政公司等社會(huì)力量提供托育服務(wù)。如天津市出臺(tái)相關(guān)規(guī)定支持用人單位為職工提供福利性托育服務(wù)；吉林省出臺(tái)相關(guān)規(guī)定支持有條件的幼兒園和機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)；山西省出臺(tái)相關(guān)規(guī)定支持家政企業(yè)擴(kuò)大育兒服務(wù)供給。可見，地方規(guī)范性文本鼓勵(lì)企業(yè)、社區(qū)乃至家政公司等多元社會(huì)主體承擔(dān)托育服務(wù)供給責(zé)任。除強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)責(zé)任之外，還注重家庭、社會(huì)組織等多元主體的參與，在供給主體之間形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而將政府干預(yù)和市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)結(jié)合。政府通過公辦民營(yíng)、民辦公助等方式對(duì)嬰幼兒提供托育服務(wù)，并對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。此類立法共識(shí)的優(yōu)點(diǎn)在于：一方面，引入民間資本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，政府適度參與能規(guī)范社會(huì)主體行為，進(jìn)而提升整體托育服務(wù)的質(zhì)量。

2.地方條例中“托幼一體化\"的利弊分析

地方專門立法中，《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》規(guī)定對(duì)0＼～3歲與3＼～6歲兒童實(shí)行托幼一體化管理；《武漢市托育服務(wù)促進(jìn)條例（草案）》（征求意見稿）提出“鼓勵(lì)幼兒園發(fā)展托幼一體化服務(wù)”。兩地立法反映決策者傾向于選擇“托幼一體化\"模式。“托幼一體化\"模式優(yōu)勢(shì)較為顯著：第一，融合了保育和教育的需求。簡(jiǎn)單的托育與嬰幼兒不同成長(zhǎng)階段需求并不適配。在嬰幼兒5＼～6個(gè)月后，家庭需求呈現(xiàn)出“保教融合\"特征[8。在“托幼一體化\"模式下，嬰幼兒處在一個(gè)較為穩(wěn)定的成長(zhǎng)環(huán)境中，在日常照料需求得到保障的前提下，可根據(jù)嬰幼兒需求進(jìn)行相應(yīng)的教育培養(yǎng)活動(dòng)，如社會(huì)互動(dòng)、語言交流等。第二，契合嬰幼兒成長(zhǎng)規(guī)律。將“3歲”這個(gè)時(shí)間點(diǎn)“一刀切\(zhòng)"地作為劃分托育服務(wù)與學(xué)前教育的界線并不妥當(dāng)。嬰幼兒發(fā)展并非在3歲時(shí)就發(fā)生翻天覆地的變化，其成長(zhǎng)具有漸進(jìn)性和規(guī)律性。將0＼～3歲與3＼～6歲的兒童一體規(guī)劃管理，有利于促進(jìn)“托”齡與“幼”齡的良好銜接，對(duì)兒童發(fā)展起到正向作用[。第三，托育服務(wù)與學(xué)前教育治理機(jī)制具有連續(xù)性和一致性。“托幼一體化\"模式下主管部門統(tǒng)一，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、課程質(zhì)量、師資資質(zhì)等方面的規(guī)范相互協(xié)調(diào)兼容，可確保托育服務(wù)立法順利執(zhí)行。

上海、武漢的“托幼一體化\"模式在充分利用幼兒園閑置資源的同時(shí)，滿足了民眾對(duì)托育服務(wù)的需求[7]。然而，學(xué)前教育和托育服務(wù)并非只是簡(jiǎn)單的資源需求互補(bǔ)。學(xué)前教育被視為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品且政府被賦予了主導(dǎo)事業(yè)發(fā)展的職能[I8，因此除了關(guān)注兩者在收費(fèi)、師資、培養(yǎng)模式等方面的不同外，還需重點(diǎn)關(guān)注兩者監(jiān)管模式的差異。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，目前我國(guó)0＼～3歲嬰幼兒托育服務(wù)由衛(wèi)健部門監(jiān)管，3＼～6歲學(xué)前教育由教育部門監(jiān)管，處于托幼分離的管理狀態(tài)。當(dāng)幼兒園教育涵蓋托育服務(wù)時(shí)，幼兒園受到教育部門監(jiān)管的同時(shí)還受衛(wèi)健部門約束，兩部門有關(guān)托幼規(guī)定沖突時(shí)，幼兒園應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)[19]，這些問題兩地立法均未給出答案，有待后續(xù)立法及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)充。

三、嬰幼兒托育服務(wù)供給的多元立法模式及我國(guó)選擇

嬰幼兒托育服務(wù)供給立法模式，是嬰幼兒托育服務(wù)供給立法過程中，立法者為實(shí)現(xiàn)立法目的所采用的方法、體例及形式等的總稱。立法模式是將嬰幼兒托育從價(jià)值觀念上升為融貫于現(xiàn)有法律體系的規(guī)范形態(tài)、指導(dǎo)嬰幼兒托育服務(wù)供給實(shí)踐的關(guān)鍵。妥當(dāng)解決政府、市場(chǎng)、家庭和社會(huì)等多元主體的成本分?jǐn)偟葐栴}成為托育服務(wù)供給立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過對(duì)部分國(guó)家的立法比較研究發(fā)現(xiàn)，立法模式可分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和混合多元型。

（一）嬰幼兒托育服務(wù)供給的多元立法模式

第一，政府主導(dǎo)型模式：強(qiáng)化政府承擔(dān)嬰幼兒托育服務(wù)供給責(zé)任。政府主導(dǎo)型模式主張政府是托育服務(wù)的主要供給者，以瑞典和丹麥為代表。在托育服務(wù)供給主體方面，丹麥在1976年的《社會(huì)保障法》和隨后的修正案中規(guī)定市政當(dāng)局有義務(wù)為兒童提供所需數(shù)量的日托設(shè)施。1989年，丹麥已經(jīng)主動(dòng)為超過 59% 的6個(gè)月＼～2歲嬰幼兒提供了托育服務(wù)[20。瑞典嬰幼兒托育服務(wù)主要由政府運(yùn)營(yíng)的托育機(jī)構(gòu)供給，僅針對(duì)少數(shù)高收人家庭提供政府購買的市場(chǎng)化的托育服務(wù)[21]。托育服務(wù)成本負(fù)擔(dān)方面，政府是主要承擔(dān)者。丹麥有超過一半的3歲以下兒童接受全天托育，家庭支付托育服務(wù)的費(fèi)用不到總費(fèi)用的 25% ，政府支付其余部分[22]。瑞典聯(lián)邦托育經(jīng)費(fèi)由稅金支付、部分自付額與對(duì)弱勢(shì)兒童的補(bǔ)助三者構(gòu)成，瑞典根據(jù)國(guó)庫的需要，對(duì)自付額比例進(jìn)行調(diào)整[23]。為了保障嬰幼兒的托育服務(wù)權(quán)利，瑞典還規(guī)定由家庭支出的服務(wù)費(fèi)用不超過家庭總收入的 3% ，具體費(fèi)用與家庭的子女?dāng)?shù)量有關(guān)[24]。托育服務(wù)監(jiān)管方面，瑞典制定了“最高收費(fèi)政策\(yùn)"（maximum fee policy），托育機(jī)構(gòu)要遵守國(guó)家最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不能額外增加費(fèi)用，并通過《教育法案》（TheEducation Ac t ）確立托育服務(wù)的目標(biāo)和方針。

第二，市場(chǎng)主導(dǎo)型模式：市場(chǎng)主體承擔(dān)嬰幼兒托育服務(wù)供給責(zé)任。市場(chǎng)主導(dǎo)型模式依賴市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府僅承擔(dān)一定補(bǔ)充責(zé)任，如為困難家庭及兒童提供必要的托育救助，其中典型國(guó)家為美國(guó)和英國(guó)。美國(guó)于1990年通過《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》，規(guī)定為低收人家庭提供可負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量的托育服務(wù)。2014年對(duì)該法進(jìn)一步修訂，針對(duì)低收人家庭供給更多托育服務(wù)優(yōu)惠政策[25]。采取市場(chǎng)主導(dǎo)型模式的國(guó)家對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)持有扶貧態(tài)度，認(rèn)為國(guó)家只保障最低限度的托育服務(wù)，并且限定了嚴(yán)格的申請(qǐng)條件與程序。如美國(guó)對(duì)低收人群體提供救濟(jì)性托育服務(wù)，中高收人群體則通過市場(chǎng)供給自行選擇托育服務(wù)。同時(shí)，托育服務(wù)供給主體主要是營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)，地方政府承擔(dān)托育服務(wù)供給不足的“最后補(bǔ)充\"責(zé)任[26。在美國(guó)和英國(guó)，0＼～2歲的嬰幼兒托育服務(wù)主要由私立性質(zhì)的家庭日托、托兒所或幼兒園提供，3歲及以上幼兒的托育服務(wù)主要由公立幼兒園或托兒所提供。在財(cái)政投入方面，政府并不向托育機(jī)構(gòu)直接提供財(cái)政支持，而是通過代金券和稅收減免等方式幫助家庭減輕托育服務(wù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)[27]。托育服務(wù)監(jiān)管方面，托育服務(wù)價(jià)格主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府較少對(duì)價(jià)格及家長(zhǎng)分擔(dān)比例進(jìn)行限制，而是通過減少信息不對(duì)稱和提供機(jī)構(gòu)的第三方質(zhì)量評(píng)估等方式引導(dǎo)家長(zhǎng)進(jìn)行正確選擇[28]。

第三，混合多元型模式：多方主體共擔(dān)嬰幼兒托育服務(wù)供給責(zé)任。采取混合多元型模式的國(guó)家奉行\(zhòng)"補(bǔ)缺-生存\"的托育服務(wù)理念，政府只在私立嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)不能滿足需求時(shí)才提供服務(wù)，典型國(guó)家是德國(guó)。托育服務(wù)供給主體方面，德國(guó)由政府直接運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)不足 ，非營(yíng)利性的私立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)占比近2/3，而營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)比例僅 。資金投人方面，德國(guó)聯(lián)邦政府、州政府、家庭和社會(huì)力量均承擔(dān)一定支持托育服務(wù)發(fā)展的資金。聯(lián)邦和州政府綜合考慮收人、人數(shù)和時(shí)間等因素，以代金券的形式給1歲以上的嬰幼兒提供每天5＼～7小時(shí)的托育服務(wù)，超出的部分由家庭承擔(dān)。自2019年起，《進(jìn)一步提升嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量法案》逐步免除低收入家庭基本保教費(fèi)[31]。聯(lián)邦和州政府以多種舉措減少家庭負(fù)擔(dān)比例。同時(shí)，社會(huì)力量資助了德國(guó)約1/3以上的托育機(jī)構(gòu)，如慈善力量、贊助商等[32]。各州還明確限定了托育服務(wù)的最高收費(fèi)價(jià)格、家庭分擔(dān)比例以及教職工的工資要求。此外，對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)定托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開其機(jī)構(gòu)章程、組織架構(gòu)、資金來源等信息[29]。

采取混合多元型模式的國(guó)家鼓勵(lì)多元主體參與嬰幼兒托育服務(wù)供給，但家庭仍被視為嬰幼兒照顧的直接提供者。政府通過出臺(tái)一系列經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持方面的法律規(guī)定來保障家庭的照顧功能。一方面，德國(guó)在2006 年頒布《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》，建立了“父母津貼”“父母津貼 + ”“合作育兒獎(jiǎng)勵(lì)\"等制度，保障育兒期間家庭的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定，鼓勵(lì)父母在家履行照顧嬰幼兒職責(zé)。另一方面，德國(guó)政府規(guī)定兒童出生后父母可享有3年的育嬰假，并確保勞動(dòng)者尤其是女性在休假結(jié)束后能重返工作崗位[33]。與此同時(shí)，德國(guó)于2008年出臺(tái)《兒童促進(jìn)法》，規(guī)定自 2013年8月起，所有1歲以上兒童享有法定入托權(quán)。面對(duì)生育率下降和勞動(dòng)力不足問題，德國(guó)在兒童福利方面更加注重性別平等議題。但總體方針仍是通過各項(xiàng)生育支持舉措幫助育兒父母平衡工作與家庭，更好發(fā)揮家庭育兒功能。

（二）混合多元型模式選擇：基于嬰幼兒托育服務(wù)三重因素考量

第一，傳統(tǒng)家庭倫理因素的深度嵌人。傳統(tǒng)家庭倫理因素制約著嬰幼兒托育服務(wù)供給立法模式選擇。家庭是繁衍生息、綿延子嗣的重要載體[34]。我國(guó)家庭子女養(yǎng)育觀念受儒家思想影響，家庭教育被高度重視，是維持家庭關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定的倫理道德的必要組成部分[35]。在嬰幼兒托育照顧方面，家庭是獨(dú)立的教育場(chǎng)域，嬰幼兒首先依托家庭對(duì)世界產(chǎn)生整體性感知。通過家庭撫養(yǎng)，父母為嬰幼兒樹立了道德原型，提供學(xué)習(xí)動(dòng)力，培養(yǎng)其多方面能力[36]。因此，我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)供給立法模式的選擇必須考慮傳統(tǒng)家庭在嬰幼兒照顧中的重要角色，重視家庭功能的發(fā)揮。政府主導(dǎo)型模式忽視了家庭在嬰幼兒成長(zhǎng)階段中的價(jià)值，一味強(qiáng)調(diào)政府的供給功能，與我國(guó)傳統(tǒng)家庭倫理相悖。混合多元型模式下政府重視家庭功能發(fā)揮，傾向于通過立法強(qiáng)化家庭功能，大力發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)，推動(dòng)女性的職業(yè)發(fā)展。這既與我國(guó)傳統(tǒng)家庭倫理觀念相契合，又滿足了新時(shí)代的家庭育兒需求。基于傳統(tǒng)家庭功能的重要性，嬰幼兒托育服務(wù)供給的目的是分擔(dān)家庭嬰幼兒托育照顧成本，以更好發(fā)揮家庭育兒功能。

第二，地方試點(diǎn)政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)因素。地方出臺(tái)的托育服務(wù)法規(guī)和政策中多次強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、普惠多元\"原則，體現(xiàn)了地方托育服務(wù)供給的價(jià)值取向。國(guó)家對(duì)嬰幼兒照顧的干預(yù)和支持不僅可以減輕家庭的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也滿足了托育服務(wù)正外部性的要求[37]。《武漢市托育服務(wù)促進(jìn)條例（草案）》第3條明確規(guī)定“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、普惠優(yōu)先”原則；《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加快推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的決定》中提到堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、各方參與”；《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》提出堅(jiān)持\"政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、普惠多元\"原則等。具體而言，嬰幼兒托育服務(wù)供給需要多元主體參與，且不同主體的地位與作用不同。政府在托育服務(wù)供給中起到統(tǒng)籌規(guī)劃與監(jiān)管的作用，并提供財(cái)政支持和補(bǔ)貼。托育機(jī)構(gòu)、個(gè)人等主體提供托育服務(wù)，滿足家庭科學(xué)托育需求。多元主體供給托育服務(wù)、多方主體共擔(dān)托育成本是地方政策的重要載體，混合多元型模式能夠較好回應(yīng)當(dāng)前地方的政策趨勢(shì)。與此同時(shí)，嬰幼兒托育服務(wù)供給受經(jīng)濟(jì)因素制約。國(guó)家財(cái)政收入終究來源于人民，為了確保個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，其財(cái)政給付必須有所限制，不應(yīng)過分逾越國(guó)家照顧目的。因此，我國(guó)當(dāng)下嬰幼兒托育服務(wù)供給是有限度的普惠，政府不是唯一服務(wù)供給主體，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量、家庭等多方主體參與到嬰幼兒托育服務(wù)的供給中。

第三，嬰幼兒權(quán)益保護(hù)因素的強(qiáng)調(diào)。0＼～3歲是人一生成長(zhǎng)中最為關(guān)鍵的時(shí)期，實(shí)現(xiàn)嬰幼兒權(quán)益保障需保證托育服務(wù)供給的質(zhì)量。全球福利緊縮大環(huán)境下，各國(guó)對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)供給立法投入具有不減反增的趨勢(shì)[38I，一定程度上說明各國(guó)認(rèn)識(shí)到托育服務(wù)供給立法不僅能提高女性勞動(dòng)參與率，促進(jìn)性別平等，還能在兒童大腦成長(zhǎng)關(guān)鍵時(shí)期打好成長(zhǎng)基礎(chǔ)，促進(jìn)兒童全面發(fā)展。目前，托育服務(wù)供給尚處于起步階段，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏資質(zhì)，托育服務(wù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象十分普遍。市場(chǎng)主導(dǎo)型模式國(guó)家過分關(guān)注市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的發(fā)揮，導(dǎo)致托育服務(wù)發(fā)展受市場(chǎng)環(huán)境因素影響，難以按照預(yù)定托育服務(wù)框架對(duì)嬰幼兒進(jìn)行全面、科學(xué)的照顧。企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，面對(duì)人口老齡化危機(jī)時(shí)缺少將生育成本分擔(dān)轉(zhuǎn)化為企業(yè)職責(zé)的根本動(dòng)力[39，且市場(chǎng)化的托育機(jī)構(gòu)以盈利為主要目的，當(dāng)缺少準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管規(guī)則時(shí)，其往往采取在各方面降低成本的方法來實(shí)現(xiàn)盈利，嬰幼兒的身心安全難以得到保證。因此，只有混合多元型模式下的多元主體供給方能同時(shí)滿足托育服務(wù)的質(zhì)量要求與嬰幼兒權(quán)益保障需求，符合育兒家庭的托育需求。

綜上，混合多元型模式堅(jiān)持發(fā)揮家庭在嬰幼兒照顧中的主體作用，與中國(guó)傳統(tǒng)家庭倫理觀念相契合；各方主體按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與\"原則履行各自權(quán)利義務(wù)，回應(yīng)了地方試點(diǎn)政策的趨勢(shì)；托育服務(wù)供給在政府的指導(dǎo)和監(jiān)管下進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)了嬰幼兒權(quán)益保護(hù)因素的價(jià)值。在考量三重因素的基礎(chǔ)上，我國(guó)托育服務(wù)供給選擇混合多元型立法模式，契合我國(guó)當(dāng)下政府、社會(huì)與家庭間的平衡關(guān)系，順應(yīng)托育服務(wù)供給立法的發(fā)展方向。

四、“混合多元型”嬰幼兒托育服務(wù)供給立法的體系化塑造

（一）理念塑造：堅(jiān)持嬰幼兒利益最大化供給的設(shè)計(jì)

在嬰幼兒托育領(lǐng)域，為了明確嬰幼兒權(quán)利本位的價(jià)值取向，有必要建構(gòu)托育服務(wù)的法律理念。托育服務(wù)抽象價(jià)值的具體化，可從嬰幼兒權(quán)利本位出發(fā)，推導(dǎo)出嬰幼兒利益最大化理念。該理念貫徹嬰幼兒權(quán)利本位的價(jià)值取向。嬰幼兒權(quán)利本位價(jià)值可區(qū)分為兩個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)，意圖將寬泛的嬰幼兒權(quán)利落實(shí)為特定的法律價(jià)值，將托育權(quán)利主張與對(duì)應(yīng)價(jià)值相聯(lián)結(jié)，使嬰幼兒托育視閾中尚未成熟的理論成為法律條文背后的價(jià)值基石；第二層級(jí)，基于法律語言凝練出托育權(quán)利蘊(yùn)含的價(jià)值，進(jìn)而提煉出具體的法律理念，成為法律內(nèi)部所持的價(jià)值評(píng)價(jià)與外部社會(huì)道德觀念之接壤地帶[40]，進(jìn)而構(gòu)筑托育權(quán)利訴求與法律條文之間的紐帶。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)在《兒童權(quán)利宣言》中指出，兒童最大利益應(yīng)是兒童在健康和正常的狀態(tài)下獲得身體、心智、道德、精神和社會(huì)等方面的全面發(fā)展。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)確保嬰幼兒全面切實(shí)地享有各項(xiàng)法律權(quán)利，以全面發(fā)展為導(dǎo)向，綜合考慮嬰幼兒個(gè)體以及嬰幼兒群體所需的各種要素，在具體情況下認(rèn)定嬰幼兒最大利益。托育領(lǐng)域嬰幼兒利益最大化理念可從“嬰幼兒”\"嬰幼兒利益”“嬰幼兒最大利益”等法律語言來解釋。從適用主體而言，作為個(gè)體的嬰幼兒也代表了群體中的嬰幼兒。對(duì)于嬰幼兒個(gè)體，要求監(jiān)護(hù)人、教師、托育者和其他負(fù)責(zé)照顧的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，在做出嬰幼兒照顧、教育等行為時(shí)，應(yīng)確保嬰幼兒利益最大化。同時(shí)，也應(yīng)保證教師工作條件，促使其在健康、安全、穩(wěn)定的工作環(huán)境中，對(duì)嬰幼兒實(shí)施基本有質(zhì)量的保育與教育[4l。對(duì)于嬰幼兒群體，要求立法者以及政策決策者在進(jìn)行與嬰幼兒權(quán)利有關(guān)的行動(dòng)或決定時(shí)，如與嬰幼兒直接相關(guān)的安全衛(wèi)生、看護(hù)照料以及間接相關(guān)的環(huán)境、住房、交通等，均須首先考慮保護(hù)嬰幼兒群體的最大利益。然而，嬰幼兒利益最大化并不意味著嬰幼兒利益是唯一的考慮因素，當(dāng)嬰幼兒利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)綜合考量嬰幼兒、家庭和國(guó)家之間的關(guān)系，審慎地平衡各方主體利益，在合理的限度內(nèi)優(yōu)先保障嬰幼兒的合法權(quán)利。

（二）方法塑造：堅(jiān)持“硬法-軟法”相結(jié)合的研究進(jìn)路

法律有硬法與軟法兩種表現(xiàn)形式，硬法指需要國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，軟法是原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則[42]。在托育服務(wù)法律關(guān)系較為復(fù)雜的情況下，并非所有嬰幼兒利益均要在法律上獲得規(guī)定。對(duì)于一些尚未被法律權(quán)利確定下來的嬰幼兒群體利益，就有必要依靠軟法對(duì)硬法來做補(bǔ)充。當(dāng)前我國(guó)存在較多的托育服務(wù)軟法規(guī)范，比如生育政策、生育戰(zhàn)略等規(guī)范性文件。在法律條文指向不明時(shí)，通過政策及法律原則等軟法規(guī)范對(duì)法條背后的價(jià)值進(jìn)行目的解釋，確保處理結(jié)果符合法律公平正義的追求。但是軟法規(guī)范并不能直接應(yīng)用于托育服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的權(quán)益調(diào)整，其缺乏法律規(guī)范的規(guī)則性，具有抽象性和價(jià)值引導(dǎo)性。因此，有必要通過“硬法-軟法”相結(jié)合的立法策略明確嬰幼兒在托育服務(wù)中的權(quán)益邊界。

具體而言，嬰幼兒托育服務(wù)供給立法具備硬法主導(dǎo)下的價(jià)值指引，強(qiáng)調(diào)身心健康、權(quán)利平等，屬于立法中的優(yōu)先保護(hù)事項(xiàng)。第一，立法中明確規(guī)定堅(jiān)持以嬰幼兒為本的理念，維護(hù)其人格尊嚴(yán)和身心健康，禁止任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人傷害嬰幼兒。第二，平等獲得托育權(quán)利是嬰幼兒利益的核心內(nèi)容。立法應(yīng)保證嬰幼兒在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上獲得托育權(quán)利，不因戶籍、民族、性別等因素不同而受到歧視。第三，嬰幼兒個(gè)體間存在差異，這需要通過軟法進(jìn)行間接保障。進(jìn)行利益的軟法解釋，可以為托育服務(wù)硬法的使用增添新的活力。在缺乏硬法規(guī)定時(shí)，決策者和裁判者可通過對(duì)軟法進(jìn)行解釋，采用軟法規(guī)范對(duì)此類法益進(jìn)行規(guī)定，或根據(jù)背后價(jià)值采用類推的方式適用硬法。綜上，托育服務(wù)立法理念必然堅(jiān)持嬰幼兒本位，把嬰幼兒放在托育服務(wù)過程中的主體地位。考慮嬰幼兒個(gè)體間差異，根據(jù)不同身體情況、家庭情況等做到因材施教，不同情況不同對(duì)待。當(dāng)下的托育服務(wù)供給規(guī)范可以在國(guó)家政策中規(guī)定遵循嬰幼兒成長(zhǎng)規(guī)律，體現(xiàn)差異性要求。通過這些軟法規(guī)范的調(diào)整，為利益增進(jìn)創(chuàng)造契機(jī)。

（三）規(guī)則塑造：“混合多元型”嬰幼兒托育服務(wù)供給的核心內(nèi)容

托育服務(wù)立法是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就。構(gòu)建嬰幼兒托育服務(wù)供給立法體系，本文僅以上述國(guó)家托育服務(wù)供給立法為參照，探討我國(guó)托育服務(wù)供給的立法目的，再進(jìn)一步探討托育服務(wù)的給付對(duì)象、給付方式和監(jiān)管責(zé)任等具體規(guī)則。

第一，確立托育服務(wù)供給的立法目的。立法目的條款是整個(gè)法律規(guī)范體系的價(jià)值目標(biāo)，其他規(guī)范都是為實(shí)現(xiàn)這一立法目的而設(shè)置的。因此，首先應(yīng)明確我國(guó)托育服務(wù)供給的立法目的。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》中規(guī)定兒童福利的目的是“實(shí)現(xiàn)兒童的全面發(fā)展”，包括教育、衛(wèi)生保健、家庭和社區(qū)服務(wù)等。嬰幼兒托育服務(wù)與兒童權(quán)利的關(guān)聯(lián)性反映在國(guó)外嬰幼兒托育服務(wù)立法發(fā)展歷程中。前期大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的立法主要針對(duì)有特殊需要的兒童，為被遺棄的兒童和單親職業(yè)母親提供托育服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及女性勞動(dòng)參與率提高，多數(shù)國(guó)家立法對(duì)象不再限定為有特殊需要的兒童，而是通過立法將嬰幼兒托育服務(wù)規(guī)定為一項(xiàng)法定權(quán)利。如德國(guó)2005年出臺(tái)的《日間托育擴(kuò)充法案》、2008 年出臺(tái)的《兒童促進(jìn)法》，規(guī)定所有1歲及以上孩子享有進(jìn)入日托機(jī)構(gòu)的法定權(quán)利[30]。保證安全健康成為托育服務(wù)供給的核心任務(wù)，與之相對(duì)應(yīng)，托育機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地、設(shè)施、安全都應(yīng)成為嬰幼兒托育服務(wù)供給立法關(guān)注的底線要求。因此，托育服務(wù)供給立法目的應(yīng)明確，托育服務(wù)是一項(xiàng)法定權(quán)利，該權(quán)利的第一要義是保護(hù)嬰幼兒托育服務(wù)安全。

第二，明確托育服務(wù)的給付對(duì)象。給付對(duì)象是托育服務(wù)供給立法必須要明確的內(nèi)容。獲得嬰幼兒托育服務(wù)是受教育權(quán)的自然延伸，必須要界定享有權(quán)利的主體。同時(shí)，給付對(duì)象與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，給付對(duì)象范圍影響我國(guó)財(cái)政支出比例。我國(guó)托育服務(wù)是為解決勞動(dòng)者家庭0＼～3歲嬰幼兒的照護(hù)難題，讓勞動(dòng)者無須中斷就業(yè)也能照顧子女。因此，勞動(dòng)者生育嬰幼兒可作為獲得托育服務(wù)的重要資格條件。目前，部分發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定的托育服務(wù)的給付對(duì)象為所有兒童。例如，瑞典規(guī)定所有1歲以上兒童有權(quán)獲得托育服務(wù)，其家庭有權(quán)請(qǐng)求政府提供托育服務(wù)[21]。也有國(guó)家規(guī)定托育服務(wù)給付對(duì)象僅適用于低收人家庭嬰幼兒。如日本在“新經(jīng)濟(jì)政策包”中提出盡力實(shí)現(xiàn)免繳住民稅的貧困家庭0＼～2歲嬰幼兒入托費(fèi)用全免[43]。因此，如將勞動(dòng)者作為享受托育服務(wù)的前置資格要件將導(dǎo)致非職工群體失去享受托育服務(wù)資格，最終破壞制度公平性。為此，立法應(yīng)明確托育服務(wù)權(quán)利作為社會(huì)權(quán)利的定位，我國(guó)應(yīng)建設(shè)以全體嬰幼兒為適用對(duì)象的托育服務(wù)，在混合多元型模式下借助政府、市場(chǎng)、企業(yè)等多方主體分擔(dān)托育服務(wù)成本，保障普惠式的托育服務(wù)供給得以落實(shí)。

第三，完善托育服務(wù)的給付方式。給付方式是托育服務(wù)供給立法中十分關(guān)鍵的一項(xiàng)規(guī)則，決定了托育服務(wù)的實(shí)現(xiàn)效果。我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)供給立法應(yīng)選擇混合多元型模式，對(duì)政府力所不及的服務(wù)可選擇市場(chǎng)、家庭等多元供給主體的參與。《指導(dǎo)意見》提出各地政府承擔(dān)建設(shè)公辦托育機(jī)構(gòu)的責(zé)任，民辦托育機(jī)構(gòu)則需引入社會(huì)力量進(jìn)行建設(shè)。因此，一方面政府自身作為托育服務(wù)提供者應(yīng)發(fā)揮示范性作用，按照《指導(dǎo)意見》的發(fā)展目標(biāo)，政府率先成立一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。另一方面政府通過購買服務(wù)、公私合作等多種形式給付托育服務(wù)。政府可以采取公建民營(yíng)的模式，以公開招標(biāo)的方式選擇優(yōu)質(zhì)的私營(yíng)主體，由私營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)托育機(jī)構(gòu)，提升服務(wù)供給的有效性與靈活性。同時(shí)也應(yīng)注意政府與當(dāng)事人之間的權(quán)益均衡，政府應(yīng)適當(dāng)履行其合同義務(wù)。對(duì)于政府撥款資助的民辦托育機(jī)構(gòu)，要求民辦托育機(jī)構(gòu)提供可及性高、價(jià)格適中的服務(wù)，形成民辦公助模式。上述兩種模式下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)未來或?qū)⒊蔀槠栈菪酝杏?wù)供給的主要提供者，兩種模式下政府進(jìn)行相應(yīng)財(cái)政資助，保障托育服務(wù)質(zhì)量。

第四，構(gòu)筑托育服務(wù)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制。托育服務(wù)供給存在許多風(fēng)險(xiǎn)隱患，安全健康作為嬰幼兒照顧的第一要義，必須設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)管。一方面，對(duì)于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員設(shè)立行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，違反行業(yè)準(zhǔn)入制從事托育服務(wù)的主體應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。例如，芬蘭規(guī)定所有職前的托育師資必須滿足《兒童日托法》《社會(huì)福利專業(yè)人員資格要求法》等托育政策規(guī)定[。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來可統(tǒng)一從業(yè)規(guī)范資質(zhì)，從整體上嚴(yán)控托育服務(wù)質(zhì)量。各地也要立足于本地實(shí)際制定托育服務(wù)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，建立違反職業(yè)規(guī)范的黑名單機(jī)制，提供專業(yè)可靠便民的托育服務(wù)。另一方面，建立針對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任認(rèn)定機(jī)制。在當(dāng)前尚未出臺(tái)專門托育服務(wù)法背景下，參考上海學(xué)前教育和托育服務(wù)一體管理模式，對(duì)于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為可按照《民法典》第1199條規(guī)定處理。將托育機(jī)構(gòu)納入“其他教育機(jī)構(gòu)\"范圍，明確托育機(jī)構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任，保護(hù)嬰幼兒及其家庭的合法權(quán)益。未來托育服務(wù)法可專章規(guī)定監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施以及相應(yīng)法律責(zé)任等，從而形成完善的托育服務(wù)供給的監(jiān)管責(zé)任機(jī)制。

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