我國發展普惠托育服務的財政支持政策研究

一、問題提出

近年來，我國人口總數和生育率持續走低，實際生育水平長期低于人們的生育意愿，不少家庭的生育需求未得到充分滿足。其中，生育成本過高，經濟負擔過重，是造成實際生育水平低于生育意愿的重要原因之一。一些研究認為，公共托育服務的提供能夠降低家庭生育和養育成本，提升女性勞動參與率[]，也有助于改善兒童的認知發展、教育成就和健康狀況[2I，提振生育水平[3-4]。然而，我國托育服務發展的過度市場化傾向，帶來高額托育費用與普惠性需求之間的矛盾，影響到實際人托率。

2019年，國家發展改革委和國家衛生健康委印發了《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，提出要支持面向社會大眾的普惠性托育服務項目，為嬰幼兒家庭提供質量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務。目前，我國托育服務的政策法規體系、標準規范體系、服務供給體系逐步建立健全，但仍存在有效供給不足、普惠程度不高、綜合監管不完善等問題5。因此，政府財政投入及相關政策的完善對于實現托育機構收費較低、滿足大眾人托需求、保證托育質量的目標具有重要意義，這也是民辦托育機構實現普惠性的關鍵所在。

從賦能賦權的角度來看，政策輸出并非政策決策者的一廂情愿，而應強調政策主體和政策對象的互動以及回應多數人的優先需求。政策對象對相關政策的心理認同甚至可以決定政策的執行效能。一方面，政策對象的反饋有助于政策執行主體及時和充分調試政策，努力避免或緩解執行主體和政策對象之間的沖突以免政策陷入失靈。另一方面，政策對象的認同有助于擴大政策主體的權利基礎、增強政策整合能力。因此，在“幼有善育”\"幼有優育\"的背景下，從政策反饋的視角了解托育機構和社會公眾對托育政策以及財政投入的想法，有助于縮小意愿與現實之間的差距，更有利于瞄準政策目標、提高政策有效性，對政府構建與公眾需求相匹配的普惠托育服務體系具有重要的理論和現實意義。

二、文獻評述及理論視角引入

（一）現有研究評述

面對低生育率的人口新常態，作為生育配套措施的托育服務也日益受到一些國家和學者們的重視。OECD 較早關注兒童早期教育與保育（early childhood educationand care，ECEC），形成強勢開端計劃（starting strong）系列報告，認為ECEC 是終身學習的第一步，也是增進兒童福利、促進家庭平衡和社會公平的關鍵政策領域。同時，他們認為公共財政的投入是早期育教成功的關鍵因素之一，并將其作為政策投入的重要指標[7]。美國的ECEC政策支持來自不同層面的政府，如直接交付ECEC 服務，對私人機構給予直接和間接財政補貼，對接受ECEC服務的家庭提供財政補助8。一些研究關注低收人家庭托育服務的獲得，認為低收人家庭的嬰幼兒同樣有權利獲得高質量的托育服務，以縮小兒童早期發展的不平等[9]。

我國少子老齡化的人口態勢及生育支持政策的出臺也推動了托育研究的發展，目前研究主要從供給側、需求側、供需結合三個邏輯鏈條展開。供給側層面大多以宏觀視角，聚焦在政府的職能定位及作用[10-11]、托育服務發展歷程[12]、國際典型供給模式比較[13]、托育服務政策體系[14]、托育服務發展現狀及問題[15等。需求側層面大多基于微觀視角，通過不同形式的調查展開實證分析，如家庭對托育服務需求偏好及差異[1、托育服務需求現狀及優化策略[1、家庭的支付意愿[18等，也有對托育服務資源需求規模進行預測[19]。供需結合層面大多綜合供給和需求兩端，從供需均衡性[20]、可及性[4]等方面展開。

普惠托育服務發展離不開政府的規劃、規范及投人，且供給與需求的適配也離不開相關制度和政策的支持，但對已有政策的分析仍處于探索階段，主要聚焦在以下兩個方面：一是政策文本分析。如對我國嬰幼兒托育服務發展相關的政策文件進行梳理，認為\"普惠優先”涉及命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具、勸告工具五種工具類型，且職能拓展工具使用103次、命令工具使用80次[21。有研究得出我國發展托育服務的政策工具呈現出偏環境型、輕需求型[22]，有研究對不同國家托育政策進行比較，旨在尋找影響托育政策實踐結果的關鍵因素[23]。二是政策執行機制及困境。如引入行動者網絡理論，認為行動者內部的文本高壓和目標替代、行動者外部的場域影響和認知偏差、行動者之間的利益博弈和討價還價等帶來政策執行困境[24]。有的基于史密斯政策執行過程模型，認為政策本身不健全、執行主體能力欠缺、政策環境不理想是制約普惠托育服務的主要因素[2]。可見，普惠托育服務政策釋放的效力還遠不能滿足社會對普惠托育服務的需求。有學者指出我國普惠托育財政政策供給存在支持政策動力不足、傳導機制不暢、財政保障功能不足、財政杠桿效應較弱等問題[26，但仍缺少基于政策對象對托育財政支持政策的態度及評價研究。政策對象一般具有一定的能動性和主觀差異性，并且不同對象群體有著不同的政策訴求，通過將政策反饋納人決策過程，有助于政策決策者識別并不斷改進政策設計中的潛在缺陷，確保政策目標的達成。

（二）政策反饋視角的引入

政策反饋理論（policy feedback theory）的提出深受歷史制度主義學派和思想的影響，認為政策本身是一個不斷調整的過程，“時間1\"時所產生的政策，能夠重塑政治過程，并影響“時間2”時的政策[27]。不同于政策過程理論中將政策作為結果變量來研究其影響因素或機制，政策反饋理論關注早期的政策是如何通過資源和認知重塑行動者態度、偏好及行為，進而影響未來政策的制定。因此，政策就具有二重性，即政策既是政治系統生產或輸出的結果，又是重新塑造政治系統及其行動的媒介。

Paul Pierson在歷史制度主義對政策反饋進行研究的基礎上，將該話語體系引人公共政策領域[28]，因為公共政策具備賦予資源、推行規則、傳達規范和信息的正式制度屬性，體現出“行動中的國家”[29]。他將政策反饋的對象分為行政組織、利益集團和公眾，政策通過解釋效應和資源效應來塑造行動者。由于政策會影響政策對象的利益分配，激發其自我利益動機，他們會基于效用性和受益性而選擇是否支持政策，進而影響未來的政策制定，由此形成一個政策反饋路徑。該理論自20世紀90年代快速興起，并促進相關實證研究的開展。我國相關研究較少，一些學者嘗試用政策反饋理論去理解中國政府行政機構的變遷[30、“獨生子女\"政策的反饋效應[3I、政策反饋在社會保障中的應用[32]。可見，運用政策反饋視角來研究中國問題或社會現象具有一定的適用性及應用前景。

普惠托育服務政策作為近年推出的社會公共服務政策，受社會各界廣泛關注。社會公眾尤其是嬰幼兒家庭和托育機構是受政策影響最大且須對自身行為做出調整以適應政策的群體，他們對政策的理解和認同等是影響政策實際效能發揮的重要因素。因此，本文引人政策反饋視角，以完善現有托育政策為目標，通過問卷調研的方式分析托育機構和社會公眾兩類政策對象對托育支持性政策及財政投入方式的評價，并以此為依據，提出優化財政支持政策的建議（見圖1）。

三、社會公眾和托育機構對托育政策的反饋

（一）社會公眾對托育政策的反饋

1.調查設計及樣本

調查對象為江蘇省18＼～59歲成年居民。之所以不限于0＼～3歲嬰幼兒家庭，是因為18＼～59歲成年人雖然可能不是現有托育政策直接受益者，但很可能是政策調整的潛在受益對象。選擇江蘇省作為調研點，是因為江蘇省內不同地區在社會文化、經濟發展、地理特征等方面存在較大的差異，對全國而言具有更好的典型性。調查采取多階段隨機抽樣的方法，在一定程度上保證了樣本的代表性。第一階段采用判斷抽樣方法抽取樣本縣，主要考慮不同地區經濟發展及城鄉狀況，共抽取6個地級市（其中，蘇北2個、蘇中2個、蘇南2個）12個區縣。第二階段采用分層抽樣方法，抽取調查樣本點（社區/村居）。每個樣本縣按照社會經濟條件進行鄉鎮/街道分層，各隨機抽取好、中、差鄉鎮/街道的各一個社區/村，作為調查樣本點，每個調查點預計調查40份。第三階段采用等距抽樣方法抽取具體調查對象。由居委會/村委會提供人員花名冊，調查人員按照“樣本點年齡在18＼～59歲的總人數/50\"計算抽樣間隔 K ，隨機抽樣起點確定為2，每個樣本點抽取50人。調查時間為2022年11—12月，調查內容涉及對生育支持相關政策評價，通過描述性統計了解社會公眾對有關政策的了解、對財政投人方式評價、家庭成本分擔意愿，并構建Logistic模型分析影響公眾對政策評價的因素，有效樣本量為1289個。

調查樣本基本情況為：居住在城鎮和鄉村的分別占 53.45% 和 46.55% ；男性和女性分別占 49% 和51% ；居住時間方面，半年及以內占 2.40% ，半年至一年（含）占 3.34% ，一年至三年（含）占 22.03% ，三年以上占 72.23% ；婚姻狀況方面，已婚占 88.52% ，喪偶占 0.39% ，離婚占 1.32% ，未婚占 9.78% ；文化程度為小學及以下占 10.47% ，初中占 27.46% ，高中（中專）占 21.33% ，大專占 20.02% ，本科及以上占20.71% 。從家庭特征來看，核心家庭占 69.74% ，主干家庭占 22.50% ，其他家庭構成占 7.76% ；家庭收入為6000元及以下占 元占 28.78% ，12001元及以上占 22.81% ；有0＼～6周歲孩子的家庭占 25.45% ，其他家庭類型占 74.55% 。

2.研究結論

（1）超七成社會公眾了解國家和江蘇當前的生育政策及相關配套支持政策。調查顯示，分別有43.21% 和 32.89% 的社會公眾“非常了解”和“比較了解”國家及江蘇當前的生育政策和相關配套支持政策，另分別有 20.95% 和 2.95% 的社會公眾表示“不太了解”和“很不了解”。生育及相關配套支持政策是影響公眾切身利益和社會福利的政策事件，公眾對相關政策的認知度較高，但仍有相當比例的公眾對政策細節和具體實施缺乏清晰了解。

（2）半數以上社會公眾認為發展普惠托育服務更應加大對育兒家庭的補助。調查顯示， 53.37% 的社會公眾認為發展普惠托育服務的財政補貼應“補需方”， 33.36% 認為“補供方”，還有 13.27% 表示“不清楚”。具體來看， 23.27% 的社會公眾認為“補需方，加大對育兒家庭的補助”， 30.10% 的認為“供需兼顧，但更應加大對育兒家庭的補助”。 26.53% 的社會公眾認為“補供方，加大對托育機構的補助”，6.83% 的認為“供需兼顧，但更應加大對托育機構的補助”。

通過構建Logistic模型，研究發現社會公眾對加大普惠托育服務財政投人的傾向性受家庭經濟收人和家庭結構的影響，但不受性別、年齡、受教育程度、居住地、家中是否有0＼～6歲孩子等因素的影響。模型顯示，月收入在12001元及以上比月收入在6000元及以下的家庭選擇“補需方\"的發生比增加了 41% 。可能的原因在于月收人越高的家庭有更強的經濟實力來支付托育費用，他們更希望政府補貼給家庭，擴大家庭的自主選擇權，以滿足家庭個性化的需求。主干家庭比核心家庭選擇“補需方”的發生比增加了 154.7% ，因為主干家庭大多是祖輩照顧孫子女，家庭送托需求不強，他們更傾向于財政加大對育兒家庭的補助。

（3） 75% 的社會公眾認為家庭承擔嬰幼兒照顧服務的經濟成本占比在 50% 以內更為合適。具體來看， 23.35% 的社會公眾認為家庭承擔嬰幼兒照顧服務經濟成本在 10% 以內合適， 29.25% 認為家庭承擔經濟成本在 11%～30% 之間合適， 22.03% 認為經濟成本分擔在 31%～50% 之間合適，分別有 8.92% 、3.57%，1.78% 的社會公眾認為家庭承擔區間應為 51%～70%.71%～90%.90% 以上，另有 11.09% 的表示不清楚。

將家庭承擔占比低于 50% 以及高于 50% 作為“0”和\"1”因變量來構建Logistic模型發現，公眾對托育成本家庭分擔比例的傾向性不受教育程度、居住地、家中是否有0＼～6歲孩子、家庭經濟收入和家庭結構等因素的影響，但受到年齡和性別因素的顯著影響。模型顯示，公眾年齡每增加1歲，愿意家庭承擔托育成本比例在 50% 以上的發生比減少 1.8% ，即公眾年齡越大，越不愿意家庭承擔更多的托育成本。相比男性，女性對家庭承擔托育成本比例在 50% 以上的傾向性增加了 69.5% ，可能是送托更能減輕女性的家庭負擔，有利于女性的家庭-工作平衡，女性更愿意承擔更高的送托成本。

（二）托育機構對托育政策的反饋

1.調查設計及樣本

2022年5一6月，課題組對某省會城市的托育機構進行全員摸底調查。問卷調查圍繞機構基本情況、軟硬件設施、機構人員、服務開展、政策態度及社會支持等展開。在政策態度板塊，根據《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》和《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，以及各地方政策實踐經驗，課題組選取稅費優惠、托位補貼、建設補貼、運營補貼、設備購置補貼、貼息貸款政策、享受居民生活類水/電/氣價格、房租減免、土地劃撥、職業培訓減免/補貼、職業技能鑒定補貼等11種財政支持政策并讓托育機構對此進行評價。

為了有效彌補傳統政策評價單一維度測量方法的局限，本文采用Kano模型。該模型是日本學者狩野紀昭受雙因素理論啟發而設計的針對用戶需求分類和優先排序的工具，認為產品性能與用戶滿意度之間存在非線性關系，并非每一種產品性能的提供（或缺乏）都能相應地提升（或降低）用戶對產品的滿意度[33]。Kano模型應用十分廣泛，尤其在分析公共產品或服務供需問題時，具有很好的適用性，有助于識別公共產品或服務的需求屬性，幫助政策制定者了解大眾對公共產品或服務的需要程度，以便在財政預算約束下合理地做出優先供給決策。目前，已有一些學者將該模型應用在兒童照顧政策以及青年家庭對各類托育服務等需求評價中[34-35]。值得關注的是，需求與反饋有著密切的聯系。政策需求促使政府制定相應政策，而政策反饋是指政策實施后所引發的一系列反饋信息，包括社會影響、民眾滿意度等，以幫助政府評估政策的效果和影響，及時調整和改進政策。因此，Kano模型仍然適用于政策對象對已出臺相關政策的評價。政策態度也是大眾反饋實證研究的核心變量之一[36]。

Kano 模型結構化問卷要求針對每個待測評項目設置正向和反向兩個向度問題。以稅費優惠為例，將正向提問設置為“如果政府提供稅費優惠政策，您的評價是？”，反向提問設置為“如果政府不提供稅費優惠政策，您的評價是？”。將調查對象的回答對照Kano模型政策評價判定表，可計算出所測評政策的屬性，分別將其識別為魅力（A）、期望（O）、必備（M）、無差異（I）及反向（R）5種屬性（見表1）。

對Kano模型中識別出的屬性進行計算，得出Better系數和Worse系數。其中，Better系數 （魅力 + 期望）/魅力 + 期望 + 必備 + 無差異），Better系數指的是增加后的滿意系數，即提供某項政策時受訪者滿意程度的提高情況。該值通常為正，正值越大或越接近1，表示對受訪者滿意度的影響越大，受訪者滿意度提升的影響效果越強，上升得也更快。Worse系數 （必備 + 期望/魅力 + 期望 + 必備 + 無差異），Worse系數指的是消除后的不滿意系數，即不提供某項政策時受訪者滿意程度的降低情況。該值通常為負，負值越小或越接近-1，表示對受訪者不滿意的影響越大，滿意度降低的影響效果越強，下降得越快。為進一步地提煉 Better系數和Worse 系數，學者們又提出平均滿意度系數（averagesatisfactioncoefficient，ASC）的概念，ASC ∣= （IBetter系數 1+1 Worse系數I）/2，該值指的是如果提供某項內容，在多大程度上使受訪者更滿意，以及多大程度上避免了受訪者變得不滿意，因此ASC數值的大小對應著提供某項內容對受訪者的重要程度，也代表功能的優先級。

調查對象為托育機構（包括開設了托班的幼兒園），剔除重復填答、無托育服務的幼兒園等無效樣本，共得到有效樣本630個，其中民辦民營占 85.71% 。樣本分布在城區、鎮區、鄉村分別占 76.19% ！18.89%.4.92% ；機構類型中托育機構占 66.51% 、幼兒園（開設了托班）占 33.17% 、家庭托育點占0.32% 。有 74.29% 的機構位于居民住宅區、 11.75% 位于企事業單位場地，還有 13.96% 位于大型商場寫字樓等地。

2.研究結論

（1）房租減免屬于期望型政策，其他財政投入方式為魅力型政策。總體來看，模型中可疑結果比例極低，結果具有較高的效度。其中，房租減免屬于期望型的，即政府提供房租減免政策，托育機構的滿意度會上升，如果不提供房租減免的政策或相應的支持不足，托育機構滿意度就會下降。稅費優惠、托位補貼、建設補貼等其他10類政策屬于魅力型政策，為\"錦上添花”，即政府提供相應的支持，托育機構的滿意度會提高，如果沒有該政策支持，托育機構的滿意度也不會大幅降低。

托育機構對不同政策屬性的判定見表2。

（2）政策滿意度排名前三的是房租減免、托位補貼、運營補貼和享受居民生活類水/電/氣價格。依據ASC從高到低依次排序為房租減免、托位補貼、運營補貼和享受居民生活類水/電/氣價格、建設補貼、設備購置補貼、職業培訓減免/補貼、職業技能鑒定補貼、土地劃撥、稅費優惠、貼息貸款政策，具體見表3。

（3）在財政資源有限的情況下可優先考慮房租減免和托位補貼等方式。分別取Better系數值和Worse系數絕對值的平均值，將托育機構對不同政策評價的散點圖劃分為四個象限（見圖2）。其中，第一象限具備Better系數值小而Worse系數絕對值大的特點，表明若提供此項政策，托育機構的滿意度不會大幅提高，若不提供此項政策，托育機構滿意度會大幅降低。從現有政策來看，并沒有政策落到該象限中。第二象限具備Better系數值與Worse系數絕對值都大的特點，此類政策有房租減免、享受居民生活類水/電/氣價格、托位補貼、運營補貼、建設補貼，說明政府提供該類政策，托育機構滿意度會提高，若不提供該類政策，托育機構滿意度會有所降低。第三象限是Better系數值大而Worse系數絕對值小，具體有職業培訓減免/補貼、設備購置補貼、職業技能鑒定補貼，表明若提供這些政策，托育機構滿意度會提高，若不提供這些政策，托育機構滿意度也并不會明顯降低。第四象限是Better系數值與Worse系數絕對值都小，具體有稅費優惠、土地劃撥、貼息貸款政策，可見無論該類政策是否被提供，托育機構的滿意度變化都比較小。

四、優化普惠托育服務財政支持政策的建議

（一）樹立社會投資理念及育人為本的價值取向，強化托育政策的解釋效應

從政策反饋視角來看，政策既是一種工具性行為，可以影響與規范相關信念，也是一種表達性行為，可以向政策對象傳達有意義的信息[29。托育支持政策理念及價值的確立是相關制度制定和完善的前提，通過樹立社會投資理念及育人為本的價值取向，強化托育政策的解釋效應，進一步塑造“政府-機構-家庭\"責任共擔、成本共攤、利益共享。

第一，政府應當通過立法與公共財政資源的投入來分擔家庭的育兒責任。從國際經驗來看，托育服務供給的“公共化”占主導，國家是兒童照顧最重要供給主體，這源于社會投資理念對公共政策的影響。社會政策不僅是一種再分配工具，還是生產力要素之一，能夠在當前尤其是在未來產生收益，其關鍵就在于通過社會政策對人進行全生命周期投資。相比在個體生命后期進行補救性投入，當前我國在個體生命早期投人較少，而對兒童早期發展的投資會給個體、家庭和社會帶來巨大收益。諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·赫克曼根據生命周期視角提出“赫克曼曲線\"的人力資本投資回報規律，在假定每個年齡段實施同樣的投資、其余條件相同的情況下，早期人力資本的回報率始終高于晚期[37]。伴隨著我國人口政策的不斷調整，社會公眾對于托幼保健等相關的公共服務需求日益增長，對嬰幼兒的照顧越來越超越家庭領域，成為與經濟社會發展相關聯的政策性議題。

第二，普惠不等于公辦，要重視社會力量及市場的參與。世界上絕大多數國家3歲以下嬰幼兒社會化保育服務主要由私立機構提供，但政府一直在強化政策的引導及干預以應對可能存在的市場失靈、教育不公平、社會融合困難等一系列風險[38]。隨著社會經濟發展和人口形勢的變化，我國發展普惠托育既難以回歸計劃經濟時代的單位制（集體制）模式，又不能完全依托于市場化自發的發展模式[39]。目前，中國普惠托育服務發展依靠的是一種基于政府政策介入的“準市場\"機制，政府基于契約與多元主體建立合作關系，在實現社會效益與社會福利的同時，提升了托育服務總體績效[40。因此，在目前以市場為主的托育服務格局中要加強政策引導和公共資源的投人來強化托育服務的普惠性和公共屬性，同時要利用社會力量及市場在配置資源方面的優勢，對育兒家庭需求結構變化及時做出響應。

第三，個體和家庭的責任與義務不容忽視。社會投資理念同時也認為\"無責任即無權利”，普惠托育服務發展旨在減輕家庭育兒的經濟負擔，而不是代替家庭承擔育兒方面的責任，要警惕福利過度依賴的問題。因此，要以普惠優先為發展導向，建立并優化“政府-機構-家庭\"三方分擔結構，逐步構建以政府為主的托育服務成本分擔形式，以實現政府有績效、機構有發展、家庭可負擔的普惠托育服務發展新格局。

（二）加大政府財政投入的力度，擴大托育政策的資源效應

發揮政府在普惠托育服務發展中的主導作用，既要注重公共資源投入的時機，也要加大對托育服務的投入力度。從問卷調研來看， 75% 的社會公眾認為嬰幼兒照顧服務的經濟成本分擔中家庭承擔占比在 50% 以內更為合適，更希望政府加大對托育服務的財政投入力度。此外，托育機構普遍面臨前期投入多、運營成本高、投資回收周期長、抗風險能力弱等問題，約七成處于虧損狀態，更希望政府加大對托育機構的補助[5]。

第一，加大托育服務財政投入力度。按照占GDP一定比例投放經費，是發達國家普遍采取的做法，如福利國家瑞典，其在托育和學前教育方面的財政投人較多，家庭所負擔的托育服務費用不得超過家庭總收入的 3% ，家庭繳納費用約占托育服務機構運行經費的 。

第二，建立健全托育服務的籌資機制。目前我國在托育服務上的財政投入較少，還是以家庭負擔為主，并且“中央—省一市—縣\"四級層面有效且可持續的資金籌措模式和運作機制尚未建立。可以借鑒發達國家經驗，將托育服務工作所需經費納入各級政府的財政預算中，通過財政支出結構調整，加大對托育服務的財政投人力度。首先，合理劃分和落實各級政府及相關部門的投入責任，建立中央與地方分項目、按比例分擔機制，同時要考慮不同地區在經濟發展、財政投入水平、市場供給水平等方面的差異，采取差異化財政分擔機制，促進區域間普惠托育服務均衡發展。可以根據不同地區的工作基礎，采取分年度、分地區的漸進式推進路徑。其次，設立專項的托育服務資金并獨立核算，進行定額和定向劃撥，逐步均衡0＼～3歲托育與3＼～6歲學前教育經費的投人比例。最后，建立多元化的籌資渠道。如借助金融、保險、稅費等手段，積極引導和鼓勵社會資本進人托育服務領域，拓寬籌資渠道。

（三）重視托育機構和公眾的反饋，發揮不同政策優勢并規避社會風險

托育政策執行效果會受到政策執行主體、政策對象和環境因素的影響，這些因素相互交織共同影響政策效能。其中，政策通過財政資源的權威性分配來提升政策對象的參與能力，但要了解不同政策對象對政策的不同訴求。要建立利益相關者的反饋機制，收集托育政策實施后的數據和公眾反饋，以便及時調整和優化政策。

第一，充實并完善托育政策工具箱。決策理論強調“行政人”的有限理性以及現實社會的不確定性，在面臨新的社會問題時，政策決策者并不是理想化地從零開始認識問題并構思解決方案，而是可以通過兩種途徑來構建政策工具箱。一是縱向學習，即從歷史上的或現行的相關政策中去找尋解決之道或在原有政策基礎上推陳出新。二是橫向學習，即從其他轄區現行政策中擇優引入或借鑒[29]。要尊重并鼓勵地方政府探索不同財政投入方式。目前，我國絕大多數地方政府主要采取補供方，對托育機構進行財政補貼。補供方中建設補貼最為常見，通常以一次性建設或改擴建獎補，也有的采取公建民營的方式由政府提供場地。運營補貼往往具有一定的持續性，主要形式有落實水/電/氣福利價、對從業人員給予補貼、生均補貼等。從對托育機構的調研來看，政策應著眼于托育機構的實際需求，從房租減免、托位補貼、運營補貼等方面給予切實的落地政策，減少托育機構的運營成本。少部分地方政府采取供需兼補的方式，多采用“托育券\"形式來補需方，但補貼力度有限。還有一些地方政府考慮到不同托育家庭對政策的需求，實行對特定對象的托育費用減免或根據家庭孩次數發放現金補貼。

第二，發揮不同政策優勢并降低社會風險。不同政策在具體情景中會產生不同效果。當托育服務處于起步發展階段，補供方意味著政府財政投人更多流向托育機構，通過替代向育兒家庭收費來控制托育費用的膨脹，能夠快速激發托育市場活力，保障托育資源分配的公平性，增加普惠托育服務供給，還可以將資金投人與機構表現掛鉤。值得注意的是，這也可能會倒逼托育機構投人更多精力來維系與政府相關部門及人員的關系，助長投機取巧、向上尋租等行為。當前，建設補貼多為一次性補貼且標準較低，對降低托育機構成本作用甚微，財政的“短補”使得托育機構高成本運營難以為繼，部分出現經營困難甚至關停，存在財政資金“打水漂”風險。以獎代補的方式雖可引導托育機構規范化、專業化、品質化發展，但也可能將低收入家庭排斥在優質托育服務之外。相比之下，給予適當的運營補貼更有助于托育機構實現可持續發展，但這既要財政投入的連續性，還要做到精準按需投放。對育兒家庭，尤其是相對收人較高或是主干結構家庭，補供方使得其選擇自由度降低，并未切實降低家庭的養育成本。當托育服務市場處于成熟飽和階段，補需方更能讓嬰幼兒家庭直接受惠，給予家庭更大選擇權。補需方一般分為無條件現金補貼和有條件現金補貼兩種模式。無條件現金補貼允許育兒家庭按照其意愿使用，會對育兒家庭產生收入效應，但此種補貼方式可能對托育機構發展影響較小。有條件現金補貼是給育兒家庭提供帶有一定附加條件的現金補貼，比如“托育消費券”，該模式通過“政府-家庭-機構\"模式取代“政府-機構”的補貼和資源配置模式，不僅為家庭提供更公平的選擇權利和機會，而且這種“用腳投票”的方式還能充分發揮市場機制對托育服務供需關系的調節作用，督促機構根據市場需求改善服務質量，形成“優勝劣汰”的良性競爭秩序。但這種補貼模式需要家長掌握充分的信息和政府強有力監管及規范，否則易出現欺詐、壟斷等市場失靈現象。

（四）系統科學評估托育政策效果，不斷優化細化普惠托育政策

第一，確定政策的優先級。各地政府在調整和完善托育政策時，應科學評估不同政策的“成本-收益”情況，結合自身托育服務行業發展及財力狀況，確定不同政策的優先級及資源投放力度。

第二，細化政策具體落實。目前，實現“十四五\"規劃提出的每千人口擁有3歲以下嬰幼兒的托位數為4.5個的目標并非難事，但更重要的是如何提高實際人托率和托育服務質量，避免托育資源的閑置和低質。因質量方面的投入需要消耗一定資源，在公共資源有限情況下，容易出現為實現數量達標而忽視質量的問題，導致顧此失彼的“曉曉板\"現象產生。地方政府可以根據機構的實際情況，細化對機構的財政投入。如日本政府對托育服務實行由“基本額 + 加算額\"構成“公定價格”，并以此作為政府向保育機構支付的憑據。基本額反映托育服務的基本價格，依據機構規模、服務時間、人員工資、運營成本等來核算，并根據服務人員專業能力、機構質量評估、服務內容等方面進行多種形式的加算。與此同時，政府還設立兒童撫養津貼制度，單親、殘疾人等弱勢群體家庭可以根據家庭收入和孩子數量獲得不同的兒童撫養津貼[42]。

第三，提高政策整體效能。不同財政投入方式雖然能起到優勢互補的作用，但投入的“碎片化”趨勢也可能會增加不同部門相互協調的成本，給政策評估帶來困難。政策的評估應考慮全部的政策，而不是只關注某一類型政策，并且要基于全局視角來統合嬰幼兒家庭以及托育機構的需求，避免發生“零和博弈”，進而提升財政資金使用效益。

（五）完善托育財政監督管理機制，加快推進和規范普惠托育服務

政府應制定相關的法規和制度，確保托育經費規范使用和專款專用，最大限度發揮財政資金的使用效益。

第一，建立健全責任清晰、分級分類的托育財政資金監管責任體系。明確各級、各部門的監管職責，對財政補貼對象和相關事項的資金使用進行規范，如規定普惠托育機構收費不應高于政府普惠定價，規范預收費等，一旦出現弄虛作假，挪用套取財政補助資金等現象應給予相應的處罰和追責，防止托育服務資源配置低效率。

第二，數字化賦能及規范業務流程。可以利用數字化平臺銜接各級財政部門的預算管理和業務流程，制定普惠托育業務財務管理規范。建立多主體數字信息共享機制，激勵、引導并監督各級政府的財政投放，提高財政透明度，降低監管成本。

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Research on Fiscal Support Policies for the Development of Universal Childcare Services in China： A Perspective from Policy Feedback ZHU Xiao， WANG Yu

（Institute of Population Research，Nanjing University of Posts and

Telecommunications，Nanjing 21oo42 China）

Abstract：Optimizing fiscal support policies for childcare is crucial for reducing fees，meeting public needs，and ensuring service quality.From a policy feedback perspective，this paper uses questionnaire surveysto study public and childcare institution responses to relevant policies，aiming to aid the government in developing a universal childcare service system.Empirical research shows that the public believes the government should increase subsidies to families，and the economic cost of childcare services should not exceed 50% .Childcare institutions consider rent reduction，childcare subsidies，operational subsidies，and residential utilitypricesas the most beneficial policies，with rentreductionbeing highly expected and the others atractive.Based on research results and domestic and international experiences， the paper proposes suggestions for optimizing fiscal support policies.These include establishing a social investment philosophy and child-centeredvalues to enhance policy explanation，increasing government fiscal support to expand policy impact，valuing feedback to maximize policy advantages and minimize risks，scientifically evaluating policy effectiveness to improve childcare measures，and strengthening fiscal supervision to accelerate and regulate universal childcare services.

Key words：universal childcare services； fiscal investment approaches；policy feedback；Kano model（責任編輯：熊燦燦）