黨建引領 “三治結合”的 鄉村治理現代化探索

中圖分類號：D267.2；D422.6文獻標志碼：A

一、問題的提出

鄉村治理是國家治理的基石，也是當前我國社會治理的薄弱環節，在一定程度上影響著國家治理現代化進程。作為國家治理現代化的重要部署，基層黨建引領鄉村治理不僅彰顯了國家治理現代化的特色優勢，而且對于農業農村現代化具有強大助力。黨的二十屆三中全會提出，“要堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”。這為全面提升基層治理水平、大力推動基層治理現代化提供了行動指南。新時代鄉村治理要充分發揮基層黨組織引領作用，著力于群眾實現自我治理、著重于權力受到法律約束、著眼于道德強化共同責任，在“三治結合”的協同作用下，豐富國家治理現代化的基層實踐，順應并推進中國式現代化進程。

黨的十九大以來，“三治結合”逐漸成為新時代我國鄉村治理的基本方法，經過多年的地方基層實踐，“三治結合”的鄉村治理創新在全國遍地開花，不僅重塑了基層社會運行邏輯，而且適應了基層治理現代化的新趨勢。但從新事物發展演變的整個過程來看，“三治結合”基層治理方式在實踐過程中存在行政化、碎片化、形式化等問題，在理論探討過程中缺乏對于“三治結合”引領者的深度解讀，出現引領者與引領對象割裂的現象，甚至出現弱化農村基層黨組織引領力的現象。“三治結合”已廣泛應用于多維社會場景，持續展示出不斷創新發展的勢頭，農村基層黨組織勢必要作出強有力回應。只有再次審視“三治結合”的內涵、其與黨建引領的關系以及實踐探索路徑，才能在進一步的基層治理現代化實踐中確保正確的前進方向。

二、文獻綜述

近年來，學界對“三治結合”的研究已相當廣泛，但對于黨建引領“三治結合”的研究論述稍顯不足。經歸納，主要有以下幾個方面。

一是黨建引領“三治結合”的基本內涵。按照中央的表述，“三治結合”即自治、法治與德治的有機結合，雖然沒有明確提出黨建引領“三治結合”，但是其內在暗合的是黨組織引領和“三治結合”的有機統一。學界對其內涵的探究大多為對自治、法治、德治的分別探討。在“自治”方面，有的研究者認為自治是我國一項基本政治制度，人民群眾通過這一制度進行自我管理、自我教育與自我服務「]；有的將其視為“民主政治內容”，認為基層自治是中國特色社會主義民主政治的重要載體[2]。在“法治”方面，有的研究者將其看作“現代法治精神”，認為法治不僅指法律制度，還包括法治理念和法治效果［3]；有的將其視為“當代治國方略”，認為鄉村法治是村民在法律法規約束下參與各村事務并受法律保護[4]。在“德治”方面，有的研究者將其看作“文化治理手段”，認為德治能夠幫助鄉村重新形成一套道德約束體系，借助文化感召對行動者進行約束[5]；有的將其視為“道德治國方式”，認為德治能夠起到一種教化村民、調節關系、化解矛盾的作用[6]。

二是黨建引領與“三治結合”的互動關系。黨建如何引領“三治結合”，可分為兩個層面。一是黨建統合引領，即黨的領導與“三治”一體化。趙坤[7]認為，“將黨的領導與自治、法治、德治三要素納入整體性分析視域，其相互結合的作用方式就構成了有效治理之面，自治、法治、德治三要素‘兩兩結合’構成鄉村治理的三角結構”。二是黨建重點引領，即黨的領導與“三治”協同化。張明皓等[8]認為，黨組織通過目標引領、組織引領、規則引領，在鄉村治理場域為自治、法治和德治發揮自身作用構建了引領的基礎性平臺和有效性機制。

三是黨建引領“三治結合”的實踐探索。關于黨建引領“三治結合”的實踐探索，學界歸納有3種實踐路徑。一是黨建引領“三治合一”。即黨組織作為“三治結合”的主導，在更高維度上與三者互動，通過鄉村治理要素的合理化配置，建立鄉村秩序。典型實踐為浙江省東陽市“花園模式”。二是黨建引領“三治融合”。即黨組織在基層治理中發揮方向引領和組織保障作用，以此來實現基層多重治理形態的融合[9]。典型實踐為湖南省長沙縣“高橋模式”。三是黨建引領“三治自由組合”。即要根據本地自治條件、德治基礎及法治保障情況，因地制宜地選擇不同的治理組合和治理強度，形成“最適宜的善治”［10]。典型實踐為浙江省嘉興市“嘉善模式”。

綜上所述，黨建引領“三治結合”的基本內涵為：新時代基層社會采取的一套綜合化、系統化的治理模式，在堅持農村基層黨組織的領導基礎上，注重培養基層群眾自我管理能力、充分滲透現代法治精神、合理利用德治資源，最終形成共建共治共享的基層治理格局。從黨建引領與“三治結合”的互動關系來理解，無論是黨建統合引領還是重點引領，其目的都是為了實現基層治理效能最大化。學界的理論探討固然重要，但更需要基層進行自我實踐探索。從黨建引領“三治結合”的已有具體實踐來看，黨建引領“三治結合”是政黨適應性、國家統一性、地方特殊性相結合的產物。實踐證明：發揮基層黨組織的統一領導是推進鄉村治理現代化的重要經驗。基于此，本研究通過對黨建引領“三治結合”的鄉村治理路徑進行研究，探討黨建在引領自治、法治和德治過程中，如何引領和引領什么的問題。

三、黨建引領自治，培育鄉村治理的內生力

鄉村自治是新時代鄉村治理現代化的必要前提，是我國基層自治的主要形式，是構建“三治結合”鄉村治理體系的核心部分。黨的二十屆三中全會提出，“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道”。黨建引領鄉村自治，要從政治、思想、組織3個方面發力，實現村民對鄉村事務的自主管理和獨立決策，從而為鄉村治理提供內生動力。

（一）突出政治引領，提升鄉村治理制度效能

突出政治引領，凸顯了基層黨組織在鄉村場域的政治領導地位。但在鄉村治理自治實踐中，部分基層領導者常常處于絕對權威地位，“一肩挑”往往形成“一言堂”，鄉村群眾成為被動的“輔助者”角色。長此以往，鄉村自治無法健康發展。因此，在政治引領過程中，要重視制度建設和機制創新，重點培育鄉村群眾主體意識，從而加速鄉村自治建設進程。一是健全村民自治制度。協商民主是村民自治制度的重要組成部分，正如習近平總書記所說：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”[11]通過落實群眾議事制度，促進自治重心下移，如設立村民理事會，作為專職公共事務討論的自治組織，在村“兩委”領導下負責村域公共事務的協商與調節。在村民理事會的主持下，可定期召開圓桌會議，采取“一事一議”形式，村民自愿參加，公開建言獻策，逐漸增強群眾民主協商意識，發揮基層民主制度的效能。二是完善鄉村自治機制。從鄉村自治的內涵來看，主要是指被管理者通過采取切實可行的方式，有效發揮自身的能力，

對自身范圍內的事務進行有效管理和監督的過程，主要包括自我管理、自我教育、自我服務、自我監督4個方面的內容[12]。鄉村自治機制要以自治為內核，構建起以村民為中心的自治工作機制。例如，建立“村民一網格員一網格長（村黨支部書記）一網格”的四級網格工作體系，將志愿服務活動、文化活動、科普宣傳等活動融入網格，把群眾急難愁盼問題全部置于網格中處理和解決。村民在網格化工作中積極參與鄉村公共事務，共同承擔網格治理責任，推動鄉村治理工作自主化，從而讓基層群眾提升自主解決問題的能力。

（二）突出思想引領，增強鄉村治理實踐效能

突出思想引領，凸顯了基層黨組織在鄉村場域的意識形態領導地位，但在鄉村治理自治實踐中，由于鄉村自治主體構成較為單一，思想文化水平較低，組織管理水平偏弱，造成鄉村治理實踐動能不足。因此，在思想引領過程中，要重視鄉村群眾的思想統一和政治動員，以公共精神引導鄉村治理實踐。一是構建鄉村公共意識。基層黨組織作為鄉村治理的主導者和推動者，要及時回應鄉村治理公共意識塑造，完善公共規則、優化公共服務、拓展公共空間，打造“共建共治共享”的美麗鄉村。鄉村公共空間是村民交流合作和開展公共活動的平臺，也是培育鄉村公共精神的重要時空場域，要構建政府、市場、村民三方聯動機制，發動多元主體參與鄉村公共空間的精細化營造［13］。如創設村口、庭院、廣場、戲臺、廟宇等鄉村公共空間，基層黨組織以公共空間為載體進行群眾性動員，不斷凝聚鄉村社會共識，形成鄉村共同體的統一性公共意識，為鄉村治理實踐提供思想動能。二是化解鄉村紛爭矛盾。基層黨組織作為鄉村治理的引導者和調節者，要主動參與到村域疑難問題的解決、調解工作中，以黨的思想建設提高村民群眾的思想覺悟。如開展“村民糾紛談”活動，堅持“話有地方說，理有地方講，事有地方做”的基本原則，每月設立兩個固定談糾紛日，按照“開說糾紛、開放議糾紛、科學定糾紛、合力化糾紛、民主評糾紛”五步來進行，進一步形成干部與群眾經常溝通的密切聯系機制，以思想引領化解基層矛盾。

（三）突出組織引領，優化鄉村治理組織效能

突出組織引領，凸顯了基層黨組織在鄉村場域的組織領導地位。但在鄉村治理的自治實踐中，囿于鄉村自治資源有限且整合不足，函待基層黨組織以組織優勢拓寬自治資源渠道、整合有效資源。在組織引領過程中，要重視鄉村治理多元主體和既有資源的有機聯動，以增強組織力量提升鄉村治理組織效能。一是拓展鄉村治理組織陣地。鄉村治理有其特有的復雜性和廣泛性，基層黨組織無法單獨完成全面而有效的治理活動，需要將“兩新”組織嵌入鄉村治理，從而充分調動鄉村治理的社會力量。例如，建立黨組織引領下的新鄉賢治村機制，由黨組織負責引入并組建新鄉賢鄉村治理隊伍，新鄉賢依靠自身專業技術和資源參與鄉村治理，黨組織設立一整套引人一參與一治理一反饋的協同治理機制，讓組織自然嵌入成為常態，構成鄉村治理不可或缺的力量。二是培養鄉村治理組織人才。2021年，中共中央辦公廳印發了《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，其指導思想明確要求“堅持把鄉村人力資本開發放在首要位置，大力培養本土人才，引導城市人才下鄉，推動專業人才服務鄉村，吸引各類人才在鄉村振興中建功立業，健全鄉村人才工作體制機制”［14]。鄉村治理組織人才是基層建設的主體力量，必須深化人才培育實踐，為鄉村治理提供堅實的人才基礎。例如，建立鄉村治理人才培育機制，拓展鄉村治理人才的培訓范圍，重點培育返鄉創業者、涉農專業大學生、退伍軍人等有意愿參與鄉村治理的各類人才，形成“本土人才扎根、專業人才駐守、城市人才反哺”的良性循環，構建市場化、專業化、可持續的人才發展生態。

四、黨建引領法治，夯實鄉村治理的保障力

黨的二十屆三中全會指出，“法治是中國式現代化的重要保障”。法治是社會治理現代化的重要標志，是基層社會治理的基礎性保障，也是構建“三治結合”鄉村治理體系的基礎。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上強調，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”［15]。只有在黨的領導下依法治國，國家和社會生活法治化才能有序推進。黨建引領鄉村法治，要從法治宣傳、法治建設、法治服務3個層面出發，提升村民參與鄉村治理的法治思維和法律意識，從而為鄉村治理提供法律保障。

（一）重視法治宣傳，構建鄉村治理法治文化

習近平總書記強調：“要把政府各項涉農工作納人法治化軌道，加強農村法治宣傳教育，完善農村法治服務，引導干部群眾尊法學法守法用法，依法表達訴求、解決糾紛、維護權益。”［16]重視法治宣傳，是厚植鄉村法治文化的基礎性工作，也是增強鄉村群眾法律意識的重要途徑。在鄉村法治宣傳實踐中，出現法治資源懸浮，法治教育形式主義現象。因此，在黨建引領法治宣傳過程中，要采取多樣化的宣傳手段和組建多元化的宣傳隊伍，營造良好的法治文化氛圍。一是深入開展“線上 + 線下”法治宣傳教育。法治宣傳教育是鄉村治理的重要舉措，以形式多樣、貼近基層的活動融入鄉村治理的全過程，讓法治觀念在鄉村生根發芽。例如，經常開展“法律顧問在線上”和“法律宣講進鄉村”活動，除了以微信群、電話等形式實時提供線上服務，還可在“農民豐收節”、趕集廟會等重要時間節點，采取播放法治宣傳視頻、分發宣傳資料、開展法治咨詢、舉行普法講座等方式，把與生產生活密切相關的法律法規送到群眾身邊，形成解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。二是主動構建“村里 + 村外”法治宣傳隊伍。以一支強有力的法治人才隊伍為支撐，法治文化才能在鄉村廣泛普及。例如，舉辦“法律宣傳員手拉手”活動，以村“兩委”人員和村民小組長為主，定期聯絡村婦聯執委、兒童主任、人民調解員、網格員、致富能手等“法律宣傳員”，鼓勵他們積極參與農村普法宣傳、矛盾糾紛化解、農民合法權益維護等事宜，為全面推進法治鄉村建設提供基層法治人才保障。

（二）重視法治建設，完善鄉村治理法治建設機制

重視法治建設，是完善鄉村法治建設機制的根本性工作，也是推進鄉村治理法治現代化的有效手段。推進鄉村法治建設，要始終遵循城鄉發展規律，積極探索法治鄉村建設的路徑，以法治方式重塑現代農村新形態［17]。在鄉村治理法治建設實踐中，部分地區法治資源游離于鄉村機制之外，難以與鄉村治理形成合力。因此，在黨建引領法治建設過程中，要在機制建立和創新上發力，構建起一整套鄉村治理的法治保障機制。一是完善鄉村法治工作運行機制。鄉村法治工作需要一套成熟的運行機制，要積極探索市縣鄉村“四級聯動”治理網絡模式，整合司法所、派出所、法律顧問等資源，以便實現法治資源的有效集成。例如，打造法治鄉村“村鎮樣板”，構建“鄉鎮法治中心一行政村法治工作站一自然村法治聯絡點”三級架構，實行“村鎮法律顧問+法律助手 + 法律明白人”團隊運作模式，實現村鎮法治資源共享，共同審查村鎮規范性文件，為鄉村治理提供專業化法律保障。二是健全鄉村矛盾糾紛調解機制。法治建設是提升鄉村治理水平的重要支撐和保證，也是解決鄉村矛盾糾紛的有效武器。例如，構建社會矛盾糾紛“大調解”格局，成立“3+X”調解團隊（法官 + 檢察官 + 民警 + 行業專家），構建人民調解、司法調解、社會調解“三調對接”機制，深入開展鄉村振興、鄉鎮建設等重點領域的矛盾糾紛排查化解，充分發揮“大調解”的綜合防線作用，使“大調解”成為社會治理現代化的標志性工程。

（三）重視法治服務，提升鄉村治理法治水平

重視法治服務，是提高鄉村法治建設水平的長遠性工作，也為法治鄉村建設提供良好的社會基礎。在鄉村治理法律服務實踐中，部分地區法治服務資源難以有效統合，法治服務效率不夠高，需要提供要多樣化法治服務供給。因此，在黨建引領法治服務過程中，要切實保障充足人才供給和多元平臺服務，從而為鄉村治理提供高水平的法治服務。一是完善鄉村法律人才供給服務。法治鄉村建設需要努力培養造就一支懂法律、愛農村的鄉村法治人才工作隊伍，提升法治人才服務鄉村振興的積極性。例如，推進“法律明白人”培養工程，以村干部為重點培養對象，對每一位“法律明白人”建立個人學習培訓檔案，有效利用農村“五老”人員，充分發揮高校、黨校、律師協會等社會力量在鄉村法治人才培養中的優勢，為法治鄉村建設提供優質人才保障。二是提供鄉村法律平臺援助服務。法律服務向農村基層延伸是法治鄉村建設的重要內容，構建鄉村法律平臺援助服務體系是破解基層法治資源短缺、推進城鄉法律服務均等化的重要舉措。要以數字化改革為牽引，整合政府、市場、社會多方資源，構建“線上 + 線下”“普惠 + 精準”的法律服務體系。例如，建設“數智法律援助服務平臺”，以“法律資源調度中心”、法律AI助手、“法治云診室”等為建設重點，搭建鄉村法律服務的智能化、信息化平臺，有效打通鄉村法律公共服務“最后一公里”。

五、黨建引領德治，提升鄉村治理的向心力

習近平總書記強調：“我國農耕文明源遠流長、博大精深，是中華優秀傳統文化的根。要在實行自治和法治的同時，注重發揮好德治的作用，推動禮儀之邦、優秀傳統文化和法治社會建設相輔相成。”[18]德治具有文化的滲透力和影響力，是鄉村治理的重要基礎，通過發揮道德的協調、約束、凝聚功能，實現鄉村社會的“內在美”。道德規范只有按照一定的程序和規則對人和事進行管理和約束，才能形成特定治理方式。黨建引領鄉村德治，要從崇德、立德、弘德3個層面發力，提升群眾參與鄉村治理的公共意識和道德理念，從而為鄉村治理提供道德支撐。

（一）堅持以“行”崇德，開創鄉村治理新局面

堅持以“行”崇德，是黨建引領德治的重要舉措。要堅持以道德踐行促進道德養成，用道德的力量推進鄉村治理，為鄉村治理打開新局面。一是開展涵養道德的文化惠民活動。要抓好文化建設這一塑造心靈的工程，發揮文化引領方向、浸潤心靈、涵養道德的功能，提高群眾思想覺悟、道德水準和文明素養。例如，開展“文明實踐在行動”惠民活動，依托黨群服務中心、新時代文明實踐站、文化驛站等陣地，定期開展村民教育、模范事跡宣講、實用技術培訓、科普宣傳、文藝表演等文化惠民活動，唱響文明新風主旋律，形成崇尚文明道德的好風氣。二是樹立向上向善的道德楷模。要持續創新文明培育，大力推進新時代公民道德建設，樹立“好人好報、德者有得”的鮮明導向，充分發揮道德模范、身邊好人等典型榜樣作用。例如，開展“鄉村好人”系列評選活動，通過表彰“好媳婦”“好鄰居”“好家庭”，彰顯美麗鄉村崇尚德行的價值取向，激發村民見賢思齊的積極性，營造崇德向善的良好鄉村風貌。

（二）堅持以“制”立德，激發鄉村治理新活力

堅持以“制”立德，是踐行社會主義核心價值觀的切人點，也是黨建引領德治的重要依托。針對部分鄉村“道德失序”與“行為失范”的治理困境，要持續加強鄉村制度建設，不斷發揮制度、規矩在鄉村治理現代化中的功能優勢，以“契約之治”和“規則之治”推動鄉村社會良性運行。一是發揮村規民約的導向功能。傳統理念沿襲下的村規民約，實際上也是—種道德教化的載體[19]。村規民約是維系鄉土社會的道德規范，要從村莊、村民實際需求出發制定村規民約，在執行中增強村民的行為自覺，推動鄉風文明建設。例如，開展“五立”行動，鄉村通過立鄉鎮公約、立村規民約、立婚喪規范、立街道公約、立家風家訓這5個方面，引導群眾自覺將社會主義核心價值觀作為行為標尺，喚醒村民內心良知，提升村民文明素養。二是創新“移風易俗”的長效機制。古人云：移風易俗，天下皆寧。移風易俗既是營造農村新風貌的必然舉措，也是全面推進中國式現代化的必然要求。在移風易俗機制建設中，要貼合農村實際，尊重當地習俗，把機制落到實處。例如，建立移風易俗長效推進機制，以文化禮堂為平臺，“加載”村民會議、“道德銀行”、法律咨詢等功能，建成鄉村公共服務綜合體，以服務凝聚人，以道德改造人，從而促進農村文明。

（三）堅持以“育”弘德，引領鄉村治理新風尚

堅持以“育”弘德，是推進鄉村社會基層治理的重要工具，也是黨建引領德治的有效手段。針對部分鄉村道德評價弱化和道德教育有所缺失的現象，要積極開展德育教育和道德建設，推動鄉村德育一體化進程，為培育鄉村文明新風尚貢獻智慧和力量。一是構建鄉村道德教育體系。“德育興村，文化鑄魂”是鄉村文化振興的重要理念，也是鄉村治理中的道德實踐，要通過加強農村思想道德教育，提升村民的道德素質和精神風貌，進而促進鄉村社會的和諧穩定。例如，建立“教一評一考”德育體系，利用好學校、社區、家庭教育指導服務中心，發揮好博物館、紀念館、少年宮等陣地教育作用，健全家校社協同育人機制；建立道德“紅黑榜”，推行道德積分登記制度，形成“好人好事一道德積分一關愛回饋”的良性循環機制；將村民履行村規民約情況通過“積分制”方式與獎勵村民、年終分紅、評先評優等掛鉤，形成長效考核管理機制。二是創新鄉村道德培育機制。道德素養的提升和道德風尚的培育要遵循道德建設的基本規律，注重長期積累，以制度機制創建為突破口，采取精神鼓勵、政策激勵、物質獎勵3種培育辦法，建設鄉村道德高地。例如，組織村干部對獲得“十星先進戶”的家庭進行掛牌，擴大“星級文明戶”影響力，使群眾獲得榮譽感；設立“文明驛站”，按照制度對政策資金獲取對象進行正向激勵和反向約束，使群眾保持道德感；開辦“積分超市”，制訂鄉村治理積分制禮品兌換實施方案，給予現金獎勵、兌換生活物品，使群眾擁有獲得感，從而逐步培養村民參與鄉村治理的責任意識。

六、結語

基層黨組織在自治、法治、德治相結合的鄉村治理過程中具有重要的引領作用，基層黨組織通過“組織嵌人”與“功能重構”，能夠有效破解鄉村治理中存在的組織渙散、法治意識薄弱、道德約束乏力等難題。然而，當前治理實踐中仍存在一些值得深思的問題：一是部分農村基層黨組織功能定位不清，存在“越位”與“缺位”并存現象；二是鄉村治理資源整合不足，各類治理要素尚未形成有效合力；三是鄉村治理長效機制建設滯后，部分創新實踐存在“曇花一現”的風險。這些問題的解決，需要進一步強化基層黨組織的引領功能，積極推進“自治、法治、德治”建設，充分發揮“1+1+1gt;3”的效果。

展望未來，鄉村治理現代化應著重在以下幾個方面發力：一是深化“數字黨建”建設，推動治理手段智能化；二是健全考核評價體系，確保治理效能可持續；三是培育鄉村治理人才，夯實治理基礎。只有堅持黨建引領，統籌推進“三治結合”，才能走出一條具有中國特色的鄉村善治之路，為實現鄉村全面振興提供堅實保障。

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[責任編輯：李偉杰]