鄉村振興視域下農村宅基地制度改革路徑研究

摘要：本文旨在探討鄉村振興視域下農村宅基地制度改革的路徑。其通過分析農村宅基地制度改革的重點，包括強調“賦權”、提倡“盤活”以及探索建立“退出機制”，揭示了當前農村宅基地制度改革的核心方向。同時，文章也深入剖析了農村宅基地制度改革面臨的問題，如農村人口減少但宅基地面積不減反增、宅基地閑置與不足矛盾并存、宅基地布局混亂且規模隨意擴張以及宅基地隱性流轉等。在此基礎上，提出了具體的改革路徑，包括構建以“人為單位、戶為限制”的宅基地取得制度、激勵閑置宅基地退出、審慎推進宅基地流轉以及完善農村宅基地管理體制。這些改革路徑旨在優化農村宅基地資源配置，促進鄉村振興和農村可持續發展。

關鍵詞：鄉村振興；農村；宅基地制度；改革路徑

隨著鄉村振興戰略的深入實施，農村宅基地制度改革成為推動農村發展的重要一環。宅基地作為農民的基本生活資料和農村發展的重要資源，其合理利用和有效管理對于促進農村經濟發展、提升農民生活水平具有重要意義。然而，當前農村宅基地制度面臨著諸多挑戰和問題，制約了農村宅基地資源的優化配置和有效利用。因此，本文旨在深入探討農村宅基地制度改革的路徑，為鄉村振興戰略的實施提供有力支撐。

1 農村宅基地制度改革重點分析

1.1 農村宅基地制度改革強調“賦權”

自2008年以來，我國政府深入關注農村宅基地制度改革，重視其在提升農民收入上的潛力。中央政府頒布一系列指導意見，力求通過制度創新激發宅基地用益物權，突破傳統使用權限制。改革聚焦“賦權”，賦予農民更多宅基地權利，從而促進農村經濟發展和收入提升。這一“賦權”主要體現為：一是擴大農民宅基地使用權，不僅限于自建住房，還包括占有、使用和收益等權益，使農民能通過合法途徑如租賃、鄉村旅游等，打破限制，拓寬收入渠道；二是2018年中央一號文件進一步明確宅基地改革，提出“三權分置”概念，理清所有權、資格權與使用權的關系，確保農戶穩定使用權。資格權保障農戶基本權益，而使用權改革則推動市場化，為宅基地抵押和交易提供制度保障，優化資源配置，為農村金融市場拓展新空間[1]。

1.2 農村宅基地制度改革提倡“盤活”

2013年，中共中央啟動農村宅基地改革，釋放長期未充分利用的土地資產，放寬使用權限制，推動其進入市場，增加農民財產性收入。這一決策源自對宅基地流通受限和農民財產權益保障的認識。中央政府實施精準措施，確認宅基地及房屋可交易，促進使用權市場化和資本化。農民可以通過抵押、擔保和出售等方式，挖掘宅基地潛力，籌集資金，助力農村經濟和個人財富增長。中央繼續部署構建農民住房保障體系、試點有償使用宅基地、簡化審批流程等改革，確保流轉中農民穩定住房與經濟調控。流轉過程強調尊重權利人意愿，保障合理補償，限定受讓或租賃資格，防止資源流轉無序。隨著改革推進，國家發布指導文件明確操作細節，使農民能將宅基地使用權抵押，獲得資金支持農業和鄉村旅游等產業，提升資產價值。

1.3 農村宅基地制度改革探索建立“退出機制”

完善宅基地有償退出機制，核心是拓展退出渠道并制定科學的測算基準。綜合考慮地方資源、農戶身份、集體經濟實力、宅基地位置及其建設成本，以設定合理的補償標準，既體現實際價值，又避免對村集體造成過重負擔。同時，積極引導多占地或非成員宅基地通過轉讓、調劑、回收等方式退出，鼓勵進城農民有償放棄宅基地，釋放土地資源。對超占宅基地，村集體可實施分級有償使用，確保公平與集體利益。最后，政策協同發力，將農村宅基地與城市建設用地依法關聯，允許參與統一市場流轉，激發農民退出積極性，促進鄉村振興。并建立公正的土地增值收益分配機制，保障政府、村集體和農民收益合理分配，重點保護村集體和農民利益，激發主動退出，推動村集體經濟和社會穩定發展[2]。

2 農村宅基地制度改革存在的問題分析

2.1 農村人口減少，宅基地面積不減反增

我國農村人口自21世紀起隨城市化進程加速和農村經濟結構調整而持續減少。然而，農村宅基地面積卻逆勢增長，造成農村普遍的“一戶多宅”現象。農戶普遍擁有多處宅基地，這一現象不僅浪費土地資源，還嚴重妨礙了土地的有效整合和利用。其根源在于農民傾向于在新區域建宅而忽視舊宅基地的合規處理。此外，宅基地管理制度漏洞和農戶認知偏差也助長了面積的擴張。在現行制度下，農戶作為集體經濟成員申請宅基地幾乎無成本，缺乏有效約束，使之成為利益追求的手段。管理上，缺乏獨立監管單位、監管成本高昂、外部監督不足，加之村干部身份的雙重性，易出現管理寬松現象，導致超標使用宅基地屢見不鮮。同時，宅基地權屬分離和農戶的固有觀念忽視了集體所有權，進一步加劇了宅基地無序擴張的問題。

2.2 宅基地閑置與不足矛盾并存

宅基地閑置主要表現為季節性和長期性2種。季節性閑置源于城鎮化進程中農民的“候鳥式”流動，保留宅基地備用卻使其長期空置。長期性閑置則因宅基地退出機制不健全，即便農民遷居城市，閑置宅基地也難以處理，加劇了“空心村”問題和土地資源浪費。同時，農村宅基地儲備不足，供需矛盾日益突出。現行管理制度下，農戶難以退出宅基地，資源流動性受限。在“增人不增地”政策影響下，人口增長難以獲得新宅基地，加劇了制度執行偏差和供需失衡。根本原因在于宅基地管理制度在退出機制上缺乏有效引導和激勵，農戶退出困難，使得供需矛盾進一步惡化[3]。

2.3 宅基地布局混亂，規模隨意擴張

我國農村普遍面臨宅基地規劃不合理、面積無序擴張的問題，既破壞了鄉村風貌，又阻礙了鄉村振興戰略的推進。主要原因為：管理存在漏洞，盡管土地用途管制發揮一定作用，但過度重視土地分配規模而忽視了宅基地的合理利用與規劃，導致管理不夠規范，缺少科學規劃體系。同時，長期規劃不足，農村往往忽略了宅基地布局的科學性和適宜性，造成建設與鄉村發展不匹配，降低土地利用效率。此外，農村新增人口及改善居住條件的愿望增強，但缺乏有效監管和規劃，部分農戶為追求良好居住環境和便捷交通，在道路旁或耕地上違規建房，不僅加劇了宅基地面積擴大，還破壞了鄉村布局和生態環境，對國家糧食安全形成潛在風險。

2.4 宅基地隱性流轉

我國農村宅基地雖有法律法規禁止自由流轉，但現實中隱性流轉現象仍頻繁發生，尤其在東部沿海及城郊等經濟較發達地區。這一行為不僅動搖了法律的權威和效力，亦對農村社會穩定與發展產生負面影響。一方面，優越地理位置的農村吸引外來人口，提升了宅基地市場需求，導致部分農戶為獲利違規建設并出租、出售房屋，影響村容村貌，加大公共基礎設施壓力，甚至可能導致社會治安問題。另一方面，隱性流轉常伴有自發非正規交易，缺乏法律保障與監管，易引發權益爭議，矛盾升級時可能觸發群體事件，損害合法權益，破壞農村社會和諧。同時，城鄉土地價格差異也是宅基地隱性流轉的重要因素，農戶為追求更高經濟收益而選擇此途徑，擾亂土地市場秩序，影響國家對土地資源的宏觀調控和合理分配[4]。

3 農村宅基地制度改革路徑

3.1 構建“人為單位、戶為限制”的宅基地取得制度

農村振興的關鍵在于優化宅基地的管理體系，旨在充分利用土地資源，促進經濟社會持續發展。針對現行宅基地使用中存在的“一戶多宅”、違規行為及審批松懈等問題，迫切需要構建以“關注人本、控制戶數”為原則的新模式。在宅基地申請與配置過程中，應嚴格遵循成員資格原則，確保農民住房權利得到維護。同時，宅基地制度應綜合考慮各地人口、土地資源、經濟發展等不同因素，采取差別化的獲取與分配策略。此外，審批流程的優化與效率提高是制度改進的關鍵。在試點改革中，可探索更為靈活的審批機制，如適度將審批權下放至區縣級政府，同時加強上級的備案與監管職能，以此縮短審批周期，提高農戶滿意度，確保審批流程的規范性和公正性。依據“關注人本、控制戶數”的原則，結合實際情況，科學設定宅基地面積和建筑高度等關鍵參數，既維護農民利益，又避免資源的不合理利用。最后，在推廣新宅基地制度的同時要強化宣傳教育工作，提升農戶的法律和規劃意識顯得尤為關鍵。普及改革的重要性和必要性，引導農戶遵守相關法規和規劃，共同推動宅基地制度的完善。并加強對宅基地使用的監管與評估，及時解決問題，確保改革措施的有效實施和成果鞏固。

3.2 激勵閑置宅基地退出

在實施鄉村振興戰略中，農村宅基地制度改革著重于激發閑置宅基地的活力，釋放土地資源，減輕耕地負擔，并為村莊環境和產業鏈的優化帶來新機遇。推動閑置宅基地有效退出，可從以下幾方面著手：一是完善退出激勵政策，對長期閑置的宅基地征收費用以促進利用，明確補償標準及無償退出條件，并將其納入《宅基地使用權證》以作為法律依據，保障土地資源配置和提升利用效率。同時，完善進城農民社保制度，鼓勵他們主動退出，保留返鄉可能所需的宅基地，增強制度合理性與靈活性。二是制定合理的退出補償規定，考慮地區經濟和宅基地實際，確保各方利益平衡，保障農戶權益。三是優化宅基地退出流程，堅持農民自愿原則，保障其權益，確保決策公開透明。退出流程應簡化為村民申請、村集體核查、上級政府審批，充分聽取農戶意見。四是做好退出后的安置工作，確保農戶生活不受影響。這些措施將有效推動閑置宅基地退出，支撐鄉村振興戰略，促進土地資源配置優化和農村經濟社會健康發展[5]。

3.3 審慎推進宅基地流轉

在推進鄉村全面振興的過程中應審慎推進宅基地流轉，建立健全財產權限制體系。明確流轉范圍，界定使用目的同時合理分配土地增值收益，以支持農村經濟發展，同時保障社會穩定。出臺具體規范，界定宅基地流轉的明確界限，將其限制在農村區域內，避免對城市與鄉村建設產生負面影響。應根據用途的不同設定相應的期限，以提升管理效率。例如，租賃經營可設短期，方便市場調整；而商業經營則可設長期，以穩定投資預期。在宅基地流轉過程中，還需制定合理的利益分配計劃。應將集體經濟組織作為管理核心，負責流轉的審批、監管及收益的分配。根據市場供需情況，靈活決定是否留存部分增值收益，用于農村基礎設施和公共服務，確保流轉工作的持續發展。

3.4 完善農村宅基地管理體制

城鄉一體化建設進程中，農村宅基地制度改革是鄉村振興戰略的重中之重。這需要對宅基地管理體系進行強化，提升規劃精確度及執行效率，為農村的長期發展奠定堅實基礎。村集體經濟組織需積極承擔宅基地管理職責，全面了解宅基地的位置、權屬、面積及使用狀況等關鍵信息。通過信息數據平臺對相關資料進行深度分析，為宅基地管理提供科學支撐，并揭示使用過程中存在的問題，指明改革方向。針對宅基地資源配置，應制訂具體規劃方案，確立人均及戶均面積的合理標準，保證分配的公正性。同時，規劃需考慮農村基礎設施建設需求，并助力農村現代化與生態保護。在規劃時應注重改善村容村貌，提升農村的整體形象與居住環境。此外，完善宅基地管理配套制度至關重要，該制度應全面覆蓋審批、使用、流轉、監管等環節，確保規劃的一致性與連貫性。明確農村發展空間標準，指導宅基地合理利用。完善宅基地確權登記制度是改革的核心，應按照不動產登記規定，對宅基地實行特殊建設用地管理，明確關鍵要素如數量和面積。確權登記不僅確立了宅基地權益的合法性及穩定性，還為使用權流轉提供法律保障。

4 結語

綜上所述，農村宅基地制度改革是推動鄉村振興的關鍵舉措之一。通過構建科學合理的宅基地取得制度、激勵閑置宅基地退出、審慎推進宅基地流轉和完善農村宅基地管理體制等路徑，可以有效解決當前農村宅基地制度存在的問題，促進宅基地資源的合理利用和優化配置。未來，還將繼續深化農村宅基地制度改革，探索更多創新性的改革路徑，為鄉村振興戰略的深入實施提供有力保障。

參考文獻

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[4] 任育鋒，王玉庭，顧岳汶.政策系統視域下農村宅基地制度改革實踐及優化路徑——以江西省鷹潭市余江區為例[J].農村經濟，2022（6）：17-26.

[5] 賈璐.鄉村振興視域下農村宅基地退出的法律完善[J].自然資源情報，2022（9）：23-28.