金磚國家推動人工智能治理的動因、實踐和挑戰

中圖分類號：D815；TP18 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060（2025）02-0036-14

金磚國家（BRICS）作為一個由代表性新興市場國家組成的國際合作機制，自成立以來合作基礎日益夯實，領域逐漸拓展，已形成以領導人會晤為引領，以安全事務高級代表會議、外長會晤等部長級會議為支撐，在經貿、財金、科技、農業、文化、教育、衛生、智庫、友城等數十個領域開展務實合作的多層次架構，成為促進世界經濟增長、完善全球治理、推動國際關系民主化的建設性力量。金磚國家合作機制最初由巴西、俄羅斯、印度和中國四國于2006年共同發起組建，金磚國家內外部合作的序幕由此開啟。在2011年南非正式加人后，金磚國家持續擴員，2024年1月1日，沙特阿拉伯、埃及、阿聯酉、伊朗、埃塞俄比亞成為金磚國家正式成員;2025年1月6日，印度尼西亞正式加人，金磚成員國數量達到了11國，并逐漸形成一批金磚伙伴國。當前，金磚成員國總人口約38億，占全球人口近一半，國內生產總值（GDP）總共約為29.2萬億美元，占全球GDP近三分之一，在全球政治、經濟和技術格局中占據著日益重要的地位。隨著數字經濟的蓬勃興起，各國政府愈發重視以人工智能（Artificial Intelligence，AI）為代表的新興技術對國家創新能力、經濟競爭力和產業轉型升級的重要推動作用，金磚國家更是將人工智能的發展和治理作為關鍵議題。

當前，金磚國家各成員國在人工智能治理領域的實踐已經形成一些共性特征，并在金磚國家合作機制層面嘗試內外部合作。本文基于金磚國家各層面的人工智能治理實踐，分析金磚國家推動人工智能治理的動因、實踐和挑戰，嘗試為金磚國家進一步在人工智能治理領域的合作提供有益見解。

一、金磚國家推動人工智能治理的動因

全球治理、發展和安全之間有著密切且相互依存的關系，此前全球治理模式下的發展政策與安全議程并非天然互補，需要持續進行治理模式創新。人工智能的突破對治理范式也產生影響，其技術革新和產業發展更是離不開人工智能治理的保障。近年來，金磚國家對人工智能治理的熱情持續高漲，因人工智能被視為解決關鍵發展挑戰的必要工具，而不僅僅是提高經濟效率的手段，其廣泛的適用性對發展中國家尤其有吸引力，為解決金磚國家智能化產業基礎不牢、國際規則制定影響力不足、在規則和技術層面被發達國家所壟斷等問題提供了重要機遇。

（一）發展需求：推動產業升級并構建發展保障

人工智能領域的技術和產業發展離不開有效監管和治理，發展和安全并不是對立的，這一觀點已經是全球人工智能等前沿科技產業領軍者的共識。金磚國家作為新興經濟體的代表，在內部科技產業發展和社會治理等多個維度面臨不同程度的轉型壓力與治理挑戰，亟須通過有效治理為發展提供保障。

一是在產業升級與經濟轉型層面，人工智能作為新興市場國家發展助推器的功能更加凸顯。金磚國家此前大多以資源型或人口紅利型產業為重要支柱，普遍在全球價值鏈中的附加值較低，需要向高附加值產業升級。巴西農業、礦產資源豐富但高科技產品研發不足，俄羅斯有較強的能源和原材料優勢但工業產品競爭力不足，印度具有較強的軟件行業及勞動力成本優勢但高端制造業薄弱，中國有齊全的產業鏈條但高端技術受制于發達國家。④因此，金磚國家有迫切的技術革新和產業升級訴求。當前，對于人工智能在科技進步和產業發展中的作用已經逐漸形成新的共識，人工智能可以有效促進產業升級，提高生產效率，并推動經濟增長，主要影響領域包括智能決策、勞動力市場革新、產業轉型和社會治理等。例如，采礦業是巴西經濟的基石，人工智能正快速介人巴西礦產行業，被大規模用于優化流程、提高運營安全性、實現機器的預測性維護、減少停機時間并提高成本效率。通過強化人工智能相關技術的研發與應用，可以使以金磚國家為代表的新興市場國家發展高端制造和技術密集型產業，逐步向全球價值鏈的中高端環節邁進。

二是科技和產業的快速發展需要持續演進的治理范式作保障。發展和安全一體兩面，缺一不可，如何平衡發展和安全是全球各國共同面對的重要議題，技術、產業和治理之間的互動方式愈發受到關注。當前，金磚國家面臨勞動力市場和社會福利體系負擔、國內區域發展和社會階層差距，以及環境和可持續發展等問題，需要有效提升治理能力并進行制度改革。人工智能等前沿技術可以為社會治理有效賦能①，但同時也直接受到制度質量（institutionalquality）的約束。當缺乏適當的政策監管而造成制度質量不足時，人工智能技術應用的經濟貢獻可能受限，進而形成失當的經濟社會政策，導致技術鴻溝、社會不公和隱私風險。②

（二）話語需求：強化并擴大全球影響力

在全球層面，人工智能治理仍處于探索和競爭的動態過程中，地緣政治因素和復雜的政治、市場、技術邏輯之間的分歧制約了全球人工智能治理進程。目前，人工智能治理領域尚無統一且具備普適性的國際規則或規范性文件，發達國家在人工智能國際規則制定進程中已經占據了明顯的優勢地位，對以金磚國家為代表的新興市場國家形成壓制。

一是當前全球人工智能規則制定與話語權呈現發達國家主導與陣營化凸顯的趨勢。在2023年初的生成式人工智能爆發后，美歐等發達國家加速牽頭設立人工智能全球治理規則。2023年5月，七國集團（G7）在廣島峰會上啟動“廣島人工智能進程”（Hiroshima AIProcess），強調“負責任\"地使用人工智能技術，發達國家開始以陣營化強調全球人工智能治理規則的領導權。④金磚國家若在技術創新與制度塑造方面缺乏共同應對機制，就難以消弭這種受制局面，勢必在國際人工智能治理競爭中持續處于被動地位。在此背景下，金磚國家面臨的核心挑戰是如何凝聚共識，以集體行動來抵抗發達國家在話語權和規則制定上的單邊優勢。

二是全球智能鴻溝與技術平權等發展中國家關注的重要議題被長期忽視，金磚國家需要為全球南方發聲。大量發展中國家在基礎科研、產業配套、人才儲備等方面均存在短板，全球智能鴻溝持續拉大，兼顧發展中國家需求、體現技術平權理念的治理方案往往難以進人主流議程。金磚國家主要分布在亞洲、非洲、拉美等地，數十億人口的公共醫療、智能農業、城市治理人工智能賦能價值亟待挖掘，卻缺乏足夠的國際資源支持。美歐發達國家在談及人工智能治理、倫理與監管時，很少觸及數字能力建設、跨國技術援助、南南合作等問題。金磚國家擁有龐大的市場與技術潛力，但缺乏聯合發聲的平臺和傳播渠道，難以爭取更多人工智能國際規則和標準制定空間，基本發展權與技術平權訴求被忽視。

（三）安全需求：擺脫發達國家的技術依賴和規則壟斷

金磚國家雖然擁有龐大的市場和豐富的應用場景，但在人工智能相關的高端芯片設計制造等技術和國際標準制定領域仍面臨較大挑戰和嚴格制約。

一是西方發達國家在人工智能高端技術出口管制領域高度協同，金磚國家是主要的針對目標。近年來，在人工智能高端技術領域，以美國為代表的西方發達國家針對特定國家和企業采取更為嚴格的技術出口管制措施，意圖維持其在算法研發、芯片制造、云計算基礎設施等關鍵環節的先發優勢和壟斷地位。特朗普和拜登政府頻繁出臺制裁和限制出口清單，清單涵蓋人工智能相關的半導體、數據、投資、算力等各領域，擁有較大產業發展潛力的金磚國家是其重點對象。雖然包括美國在內的產業界始終有強烈的反對聲音①，但美國的盟伴體系國家依然與之保持政策協同，主動或被動加人美國主導的人工智能相關的出口管制體系當中。其中影響較大的事件包括：美國從2023年6月開始持續向日本和荷蘭施壓，進一步要求兩國半導體企業強化對華出口限制。除中國外，金磚成員國中的俄羅斯、伊朗也始終是美國出口管制和制裁名單上的“?？汀保惹行枰獜娀斯ぶ悄芟嚓P的科技供應鏈韌性和完整度，擺脫對現有美國主導的人工智能技術和產業鏈的高度依賴。

二是西方發達國家在人工智能等數字科技治理規則領域有更強的主導性和影響力。發達國家通過強勢外交地位、跨國科技企業和國際組織對外輸出自身的監管模式，形成由發達國家主導的、陣營化的“規制圈”，并將圈內認定的“高標準\"規制轉化為國際共識，透過產業聯盟或雙邊合作壓力，影響其他國家的監管走向。例如，歐盟借助其在數字法規和隱私保護領域的立法基礎，通過《通用數據保護條例》GDPR）以及《人工智能法案》AIAct）等一系列數字科技領域立法，形成對全球各國的“布魯塞爾效應”，免除了歐盟在實施標準方面發揮直接作用的義務。這是因為，歐盟自身的市場吸引力足夠使跨國公司自愿將歐盟規則用于管理其全球業務。金磚國家在制定本土人工智能規范時往往需要平衡國內現實與外部合規要求，難以在國際規則博弈中占據主動地位，進而對自身規則安全產生威脅。因而，金磚國家亟須在規則制定上形成合力，擁有可與發達國家相抗衡的主動性和創造性。

二、金磚國家人工智能治理的實踐

金磚成員國在人工智能治理領域已經有了一定實踐，初步形成了具有各國特色的治理體系，并形成了一系列共性。從金磚成員國的人工智能治理框架來看，圍繞人工智能國家戰略機制構建、國內監管和全球治理議程等三個維度，金磚成員國以不同的方式和節奏進行探索，并推動金磚國家合作機制在內外部形成新的框架（見表1）。

（一）國家戰略層面出臺發展規劃

金磚國家對人工智能高度關注，從2017年中國和阿聯酉發布相關規劃開始，無論是早期的金磚發起國還是后續加入的金磚成員國，均制定了國家級的人工智能機制和戰略。巴西和埃及在2021年提出其首個戰略文本后，已經分別于2024年和2025年更新了下階段的規劃（見表2）。

中國在金磚國家中較早發布國家級人工智能戰略規劃，2017年7月國務院印發《新一代人工智能發展規劃》，提出堅持人工智能研發攻關、產品應用和產業培育“三位一體\"推進。阿聯酉在人工智能領域的政策十分具有前瞻性，2017年10月就發布了《國家 2031人工智能戰略》，提出利用人工智能提高各級政府績效，采用能夠應對挑戰并提供快速有效解決方案的集成智能數字系統，使阿聯酉位居全球范圍內人工智能各相關領域投資的前列，創造具有高經濟價值的新活力市場。印度政策委員會（NITIAayog）于 2O18 年發布《印度人工智能戰略》（National Strategy for Artificial Inteligence），突出強調人工智能對經濟的促進作用，以積極監管平衡創新與風險。 ③2 0 2 0 年8月，印度尼西亞在紀念國家技術覺醒日（National Technology Awakening Day）之際推出了《國家人工智能戰略 2020—2045》（StranasKA），提出了面向2045年的印尼人工智能愿景，確保人工智能發展合乎道德、具有包容性并造福社會各階層。④埃及國家人工智能委員會（The National Council for Artificial Intelligence）于2O21年1月制定并發布了首個國家人工智能戰略，2025年1月發布最新版國家人工智能戰略，設計了2025—2030 年的目標和路線，提出要創建超過250家人工智能初創企業。南非政府于2024年推出《南非國家人工智能政策框架》，希望利用人工智能技術的變革潛力來推動經濟增長、增加社會福祉，并促進相關行業的數字化轉型。其政策重點包括通過協調研發、人才培養和基礎設施建設，創建強大的人工智能生態系統。埃塞俄比亞部長理事會（TheCouncilof Ministers）在2O24年一致通過實施《國家人工智能政策》，提出以人工智能促進經濟發展并提升其全球競爭力。伊朗通過了一項全面的《人工智能國家戰略》文件，并在2024年7月23日成立了由總統負責的高級別國家人工智能組織（NationalAIOrganization），以協調各部門和相關組織資源，制定人工智能國家戰略和計劃。③

金磚成員國推出的人工智能國家戰略規劃有幾個共同點。首先，多個成員國的戰略規劃中明確要求建立相應的協調部門機構、形成管理協作機制。除了伊朗的國家人工智能組織，俄羅斯的人工智能領域道德委員會、埃及的國家人工智能委員會、阿聯酉的人工智能理事會等，均是國家人工智能發展和治理協調的重要平臺。不同的機構設置方式反映了各成員國對人工智能的認識。如沙特數據和人工智能管理局（SDAIA）包括國家數據管理辦公室（NDMO）、國家信息中心（NIC）和國家人工智能中心（NCAI）三個核心機構，體現出沙特對數據、基礎設施和人工智能融合的觀念，反映了人工智能時代數據作為基礎底座的重要支撐作用。其次，幾乎所有金磚成員國在人工智能發展和治理的規劃中均突出前瞻性，前置布局、長期規劃，大部分是面向2030年前后，印尼甚至將規劃做到了本世紀中葉的2045年。而且，各成員國的人工智能布局和本國的數字經濟產業發展乃至國家長期發展戰略相匹配。其中，阿聯酋的人工智能戰略強調和阿聯首“2071百年目標\"相協調，作為阿聯首建立百年總體規劃中的重要一環。最后，金磚國家的人工智能戰略普遍關注地區和全球領導力、創新能力、產業發展和國家安全的平衡，醫療、農業、產業數字化轉型、教育、城市治理和福利體系等也是各成員國普遍關注的重要議題。

（二）國內監管層面優先關注數據、倫理和標準等特定領域

一是巴西和中國等金磚成員國已開始進行立法監管嘗試，但監管模式不同并存在一定爭議（見表3）。目前，在全球范圍內，除了歐盟針對人工智能安全風險進行監管的《人工智能法》（AIAct）產生了規制影響，金磚成員國近年來也開始嘗試立法監管。2024年12月10日，巴西參議院通過了2023年第2338號法案，即巴西關于監管人工智能的法律監管框架。巴西法律界人士認為后續的眾議院審議可能不會一帆風順，在巴西總統正式簽署之前，相關立法文本可能還要做進一步調整，其中大型科技公司的游說和國內不同政治派別間的抵制可能會對立法進程造成顯著影響。中國則是全球范圍內首個正式落地人工智能監管法案的國家，國家互聯網信息辦公室在2023年7月10日會同多部委共同發布《生成式人工智能服務管理暫行辦法》。但值得注意的是，中國各界對于是否應效仿歐盟《人工智能法》還有爭議，有專家提出“應將人工智能定位為新興科技和新質生產力，可以優先出臺《人工智能促進法》”③。

二是大多數金磚成員國選擇針對人工智能直接相關的幾個特定領域制定監管措施（見表4）。數據作為人工智能技術發展的重要基礎資源，易引發安全和隱私保護的擔憂，數據安全問題一直是數字科技產業發展的重要制約瓶頸，是各金磚成員國優先關注的領域和人工智能全面發展的關鍵挑戰。除了伊朗和埃塞俄比亞，其他金磚成員國都已發布數據保護相關法律，但不同國家的立法監管思路也有差異。首先，金磚國家數據保護相關立法大多早于這一輪人工智能發展浪潮，但為人工智能技術應用提供了數據安全支持。中國的《網絡安全法》數據安全法》個人信息保護法》作為網絡數據安全領域的“四梁八柱”，對于和人工智能直接關聯的數據安全提出了系統性的要求。其次，各成員國數據安全立法普遍受到歐盟GDPR影響。巴西的《通用數據保護法》LGPD）要求數據可被刪除或進行匿名化處理，同時對人工智能系統提供商提出了遵守數據保護規定的要求;阿聯酉《個人數據保護法》（PDPL）效仿歐盟規定區分了數據控制者（data controller）和處理者（data processor）的不同義務。最后，人工智能發展浪潮助推金磚國家加快數據保護立法動作。印度經數年討論后于 2023年通過《數字個人數據保護法》（DPDPA）；巴西國家數據保護局（ANPD）在2024年11月發起了關于人工智能與數據保護關系的公開咨詢，目的是解決算法歧視、人工智能系統的可解釋性以及處理敏感數據等問題，顯示出巴西對人工智能和數據緊密結合的治理態度。

三是圍繞人工智能技術研發、社會責任、倫理和產業應用規范的治理，是金磚成員國普遍關注的領域。隨著人工智能在教育、醫療、養老、城市治理等多領域的廣泛應用、超速發展，技術發展帶來的就業結構失衡、收入差距擴大及倫理道德挑戰等社會風險正在浮現。2024年，中國科技企業百度旗下自動駕駛出行服務平臺“蘿卜快跑\"的無人駕駛網約車業務引發大量關于人工智能就業替代的討論和擔憂。金磚國家在倫理準則制定過程中普遍關注人工智能系統的公平性、風險責任的識別應對、透明度和可解釋性、穩健和安全等問題。阿聯酉的《人工智能道德準則和指南》著重提出了人工智能的設計和應用需要符合人類價值觀、促進社會福祉，“AIforHuman\"的概念正愈發深入人心。此外，金磚國家開始監管人工智能算法并制定標準指南，在產業應用層面進行更加細致的布局，尤其重視產業應用中風險較高、易影響社會秩序的技術。例如，作為金磚國家中人工智能產業發展應用較為廣泛的市場，中國和阿聯酉對深度偽造（Deepfake）等技術算法格外關注。

（三）全球理層面提出內外部合作議程

一方面，金磚國家合作機制將人工智能視為經濟增長、技術進步和社會包容的催化劑，并積極表達在組織內外的合作意愿。2024年10月24日，金磚國家領導人第十六次會晤發布《喀山宣言》，提到包括人工智能快速發展在內的快速技術變革有可能為全球社會經濟發展帶來新機遇，鼓勵開展更多國際討論，支持聯合國在全球人工智能治理中發揮重要作用，鼓勵就人工智能議題開展磋商，包括通過“金磚國家未來網絡研究院\"（BIFN）開展磋商。根據《第六屆金磚國家通信部長會議宣言》第2O段和《第七屆金磚國家通信部長會議宣言》第9、18段的要求，BIFN下設“人工智能研究組”，聚焦人工智能領域的關鍵技術、算法、標準和應用場景，開展金磚國家聯合研究。此外，2024年7月19日中國—金磚國家人工智能發展與合作中心正式啟動，2025年1月3日中心基地啟用儀式在上海舉行，并上線了創新合作平臺，實現產業對接功能。

另一方面，金磚成員國相繼提出本國的人工智能全球治理方案和立場（見表5）。中國和阿聯酉均強調以人為本與負責任的人工智能發展，在倡導全球合作的同時應提升發展中國家的話語權，關注人工智能安全、倫理及可持續發展。中國于2023年10月20日提出《全球人工智能治理倡議》，強調“以人為本、智能向善\"的人工智能發展理念和宗旨，提出互相尊重和平等互利的原則，建立風險評估和相應規制，堅持公平、倫理和廣泛參與，尤其強調發展中國家的發言權和聯合國框架的作用。2024年7月4日，在世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議上，中國發布《人工智能全球治理上海宣言》，提出促進人工智能發展、維護人工智能安全、構建人工智能治理體系、加強社會參與和提升公眾素養、提升生活品質與社會福祉等理念，共同攜手面對安全和倫理方面的挑戰。此外，2024年10月，阿聯酉內閣批準了其國際層面的人工智能政策立場文件，包含進步、合作、社會、倫理、可持續性和安全六項核心原則，涵蓋參與制定國際人工智能標準、確保人工智能應用的安全性和隱私保護，以及推動負責任地使用人工智能以促進區域和全球和平與穩定等五個方面內容。

三、金磚國家人工智能治理的現實挑戰

目前，金磚國家人工智能治理雖已有各種探索和基礎，并取得了一定的進展，但仍然面臨一系列現實挑戰。其中包括電力能源、數字設施、人才培養等軟硬件的基礎鴻溝，也包括全球治理場域內的失語缺位，同時，金磚國家還面臨美國等發達國家日益增強的打壓和分化。因此，金磚國家人工智能治理合作還有若干關卡亟待打通。

（一）金磚成員國人工智能基礎鴻溝明顯

人工智能的發展需要信息和數字基礎設施、前沿的技術創新和產業生態，以及高端人才培養和交流。金磚國家在上述方面還存在諸多鴻溝亟待跨越，否則不僅將影響自身產業升級和經濟轉型，也將給金磚國家間合作帶來嚴峻挑戰。

一是電力和數字基礎設施鴻溝。埃塞俄比亞在金磚成員國中有十分突出的電力供應問題。據世界銀行數據，截至2022年，埃塞俄比亞的全國電力普及率平均僅約 55 % ，農村地區還未達到 50 % 。①除埃塞俄比亞之外，其他金磚成員國電力普及率均已達到 100 % 。不均衡的電力供應直接影響數據中心建設、云計算基礎設施以及智慧城市等人工智能應用場景的支撐和落地。此外，金磚成員國的互聯網普及率也有較大差異。比值最低的埃塞俄比亞僅有 2 5 % ，印度有巨大的內部差異且剛剛過半，最高的阿聯首則接近 100 % （見圖1）。

資料來源：作者根據金磚成員國統計機構數據、國際電信聯盟（ITU）及世界銀行《全球發展指標》等公開報告整理繪制。

二是人工智能基礎技術和產業發展鴻溝。金磚國家間在核心技術研發、算法創新和高端設備制造等領域存在較大差距，在世界知識產權組織（WIPO）2O24年發布的全球創新指數（GII）中，中國排名上升至第11位，但仍然是前30名中唯一的中等收入經濟體。具體到人工智能，中國在全球人工智能專利競爭中占據主導地位，斯坦福大學 2O24 年人工智能指數報告（Artificial Intelligence Index Report 2024）數據顯示，2022年中國以 6 1 . 1 % 的專利數量領先全球，大幅超過美國 2 0 . 9 % 的全球占比，但其他金磚成員國總體占比相對不高。雖然擁有世界知名人工智能創新企業G42的阿聯酉在金磚國家人工智能產業發展中較為領先，沙特擁有雄厚的資金支持，印度尼西亞是東南亞最大的數字科技平臺市場之一，巴西數字基礎設施建設速度較快，印度有著全球最高的人工智能技能滲透率（AI skill penetrationrate），但由于金磚各國科技產業總體發展水平不一、平衡度不同，人工智能技術和產業鴻溝在國家間已經顯現。

三是人工智能基礎人才培養鴻溝。受美歐制裁影響，俄羅斯和伊朗等國的科研人員流動受阻，國際合作與學術交流難以順暢進行。以俄羅斯為例，由于制裁等因素影響，俄羅斯高科技領域的國際人才國際交流活動明顯減少，人才流失逐漸增加，影響社會和經濟發展，同時使得其在前沿算法研發、深度學習平臺構建上受到較大影響。盡管金磚國家在人工智能戰略規劃中都強調要在國內加大人才培養投入力度，但整體上高端人才數量和結構質量仍難滿足人工智能應用需求。麥肯錫的報告提出，到2030年，中國本土培養和海外引進的人才儲備只能提供約200萬人工智能人才，需求缺口將達400萬。此外，金磚國家之間官方語言和文化的巨大差異，直接影響了跨國交流與合作的效率，成為金磚國家在人工智能高端人才培養和科研合作中的一大隱性壁壘。在聯合培養項目或科研合作中，盡管各成員國都在努力提高英語作為交流媒介的普及率，但由于各成員國內部英語水平參差不齊，很多高端人才在跨文化交際能力上仍顯不足，從而增加了跨國協作的難度。

（二）金磚國家人工智能全球治理嚴重缺位

總體來看，金磚國家在人工智能全球治理中表現出參與不足、內部意見分歧和協調機制薄弱等問題，這使得人工智能全球治理體系依然被發達國家主導。

一方面，金磚國家在國際治理場域總體缺位。當前，全球人工智能治理規則主要由美歐等發達國家主導，后者通過一系列人工智能國際治理峰會推動符合其自身治理訴求的治理議程，其中包括英國布萊切利（Bletchley）2023年人工智能安全峰會（2023AISafety Summit）、韓國首爾2024年人工智能安全峰會（2024 AI Safety Summit）、法國 2025 年人工智能行動峰會（2025 AIAction Summit）等。雖然有批評指出，全球圍繞人工智能治理展開的“軍備競賽\"不是比喻，而是真實存在的競爭，其典型現象就是峰會的泛濫，形成治理方案的“巴爾干化”，但也從另一個側面顯示了發達國家意圖爭取全球人工智能治理話語權的成果。對比之下，金磚國家中只有中國上海舉辦的世界人工智能大會（WAIC）具有相應的聲量。面對這些具備雄厚實力的發達國家，包括金磚國家在內的大量新興經濟體與發展中國家往往只能被動接受既定規范與標準，在高層次平臺上提出的更具代表性的替代方案的傳播范圍也往往受限，例如，中國在2024世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議上提出的《上海宣言》就被發達國家媒體有意忽視。不僅如此，金磚國家中除了阿聯酉和中國外，其他成員國在人工智能國際治理領域還缺乏思路和方案供給，導致金磚國家這一新興市場、發展中國家和全球南方的代表爭取國際規則制定話語權的資源難以聚合。

另一方面，金磚國家間人工智能治理思路還未統一。雖然金磚各國均認識到人工智能對經濟、政治及安全的重要影響，但在治理理念、監管模式及發展路徑上仍然存在一定分歧，往往各自有不同的優先事項。缺乏數據治理、倫理標準等人工智能相關領域的規則協同機制，使得金磚國家難以在國際多邊場合上形成共同立場，進而降低了在人工智能全球治理規則制定中的協同效應和議程設置能力。當前，金磚國家雖然通過領導人會晤、部長級會議等渠道進行交流，但在具體的技術標準、數據治理、網絡安全等細節問題上仍缺乏有效的制度安排。以數據保護和數據跨境流動政策為例，金磚國家合作機制并未形成類似歐盟的GDPR、亞太經合組織的“APEC跨境隱私規則體系”（APECCross-BorderPrivacyRules System，簡稱CBPR）等制度性安排，金磚成員國尤其是中國、俄羅斯、印度、巴西采取了截然不同的規制思路，在數據本地化存儲要求、監管主體和協調方式等問題上差異巨大。金磚成員國之間在人工智能相關的數據、算力、算法規則和標準上的差異，使得金磚國家人工智能治理合作受到顯著限制，內部協調不足不僅削弱了金磚國家在人工智能國際規則和標準制定中的發言權，還使得在面對外部壓力時各成員國難以形成一致對外的策略，進一步加劇了國際治理缺位問題。

（三）金磚國家人工智能發展受美國等西方發達國家打壓的趨勢不斷增強

一是發達國家科技聯盟逐漸成形，對金磚國家有排他性。2025年1月13日，在美國拜登政府即將卸任前六天，美國商務部工業和安全局（BIS）推出半導體出口管制措施“人工智能擴散框架”（Framework forArtificial IntelligenceDiffusion）。該框架將全球各國分為三個檔位，金磚成員國當中的俄羅斯、伊朗、中國被放人受最嚴格管控的一檔，其他金磚成員國無一進人完全信任的盟伴序列，集中于受特定限制的第二檔位。這種以國家安全和價值觀差異為由的管控措施，實質上強化了西方發達國家對全球人工智能產業鏈的深度干預，使金磚國家在尖端技術獲取和自主創新上雪上加霜，進一步將關鍵核心零部件與高端設備局限在少數發達國家陣營內部。金磚國家如何形成協同效應，抵制發達國家通過出口管制政策形成的技術層面的壟斷，成為強化自身技術安全、維護自主發展需求的關鍵所在。

二是美國等西方發達國家事實上主導著大多數國際性標準組織。美國大西洋委員會（AtlanticCouncil）的分析報告稱，美國在39個國際性標準組織的11個中擁有至少 50 % 的投票權，而且在最成熟的標準組織中，美國的存在感最強，這賦予了美國影響國際標準的巨大潛力。不僅如此，美國的發達國家盟友卷走了蛋糕的另外部分。在大多數國際性標準組織中，德國和英國的代表人數通常略低于美國，而中國的代表人數遠低于美國。相比于發達國家盟友集團，金磚國家在國際規則和標準制定上有顯著劣勢，而國際規則和標準制定是發達國家陣營絕不會放棄的護城河，后續的制度性競爭將會愈發激烈。

三是金磚國家內部有被分化風險，協調難度大。中國作為金磚國家的關鍵成員國之一，是美國和發達國家重點抵制的對象?；谄邍瘓F（G7）在廣島峰會上推出的“廣島人工智能進程”，經濟合作與發展組織（OECD）于2025年2月7日發布面向美國、日本、歐洲各國的人工智能風險評估調查問卷，金磚成員國印度也在其列，但中國被明確排除在外。更有代表性的是，美國向阿聯酋施壓，要求其放棄中國人工智能供應鏈。2024年4月，微軟宣布與阿聯酉G42達成15億美元的投資協議，G42將被允許使用微軟云計算平臺（Azure）的算力資源。這筆交易達成前歷經波折，美國拜登政府要求G42剝離華為等中國設備，時任商務部長吉娜·雷蒙多曾兩次飛赴阿聯酉并直言不諱：“在新興技術方面，你不可能既站在中國的陣營，又站在我們的陣營。\"《紐約時報》評論稱：“這項交易主要由拜登政府精心策劃，在華盛頓和北京爭奪誰將在波斯灣和其他地區發揮技術影響力之際，該交易旨在將中國排除在外。”③微軟一位高管在接受美國知名保守派智庫戰略與國際研究中心（CSIS）訪談時認為，即使阿聯首愿意重新使用華為的人工智能基礎設施，也會發現技術難度變得越來越大，不同云服務和人工智能基礎設施之間的轉換成本很高，只要美國批準阿聯酉使用微軟的人工智能芯片和算力資源，他們就可以將阿聯酉“鎖定\"在美國主導的技術生態系統中。①

四、進一步強化金磚國家人工智能治理合作，彌合智能鴻溝

金磚國家人工智能治理合作的有效開展，需要進一步用好成員國既有資源平臺，尤其是“一帶一路\"倡議在彌合智能基礎鴻溝方面可以發揮重要作用。此外，需要在金磚國家內部建立更加通暢、層次分明的人工智能多維度溝通共享合作機制，共同推動金磚國家在國際治理場域中發出“金磚聲音”，協力破除對人工智能普惠發展的阻礙。

（一）進一步發揮\"一帶一路\"倡議作用，彌合金磚國家人工智能基礎設施和產業發展鴻溝

一是推動基礎設施互聯互通。金磚各成員國應在現有多邊溝通機制框架下，協調各自的人工智能基礎設施發展規劃和戰略目標，制定統一的基礎設施建設標準與政策，形成長期、穩定的合作框架，實現資源共享和優勢互補?！耙粠б宦穃"倡議為金磚國家間構建高效的互聯互通網絡提供了平臺，應進一步發揮中國在人工智能基礎設施建設領域的優勢條件，在“走出去\"的目標國選擇時關注金磚成員國的重點區域項目，通過共建數據中心和高速寬帶通信基礎設施，縮小因電力供應、網絡覆蓋及數字化基礎薄弱而形成的區域性差距。二是促進跨國產業協同與技術轉移。金磚成員國間的人工智能合作正在快速推進，應進一步發揮相關平臺的資源統合作用，搭建更多金磚國家間的人工智能項目合作與市場需求對接平臺，促進產業界與學術界的精準對接，推動技術轉移與產業合作。此外，金磚國家可依托“一帶一路\"倡議構建跨國產業園區和合作平臺，實現先進人工智能技術與解決方案的應用推廣。金磚各國在技術研發和產業應用上存在的差異可轉化為優勢互補，技術較成熟的國家可為其他國家提供關鍵核心技術支持，促進產業鏈上下游的協調發展，逐步彌合基礎設施與產業發展鴻溝。三是強化金磚國家基礎設施建設和產業發展融資支持。金磚國家應發揮資源協同優勢，為成員國基礎設施項目提供穩定的資金支持，并引導企業和科研機構參與成果轉化應用，促進金磚國家在人工智能產業發展方面形成良性互動，推動整體技術升級。尤其是為解決部分國家存在的電力等能源供應不穩定、網絡接入水平低下的問題，金磚國家可依托新開發銀行和相關金融投資機構，結合“一帶一路\"合作項目引入外部資金與技術支持，創新金融工具，降低融資成本，提升整體數字基礎設施建設水平，為金磚國家人工智能應用提供堅實支撐。

（二）建立并強化金磚國家人工智能合作機制，彌合金磚國家人工智能規則鴻溝

一是搭建金磚國家人工智能治理規則高層級對話平臺。金磚國家應建立專門的人工智能合作對話機制，進一步提升人工智能在金磚國家合作機制中的重要性，通過定期峰會、部長級會議，形成統一的人工智能政策溝通渠道，匯聚各成員國在人工智能倫理、數據治理和安全監管等方面的總體共識，為各成員國提供分享交流經驗的空間，推動形成共同的規則框架，減少因各自制度差異造成的規則鴻溝。二是完善金磚國家間具體工作流程和協調機制。金磚國家間在人工智能治理領域應建立常設工作組、信息共享平臺及專家交流網絡，強化各成員國智庫和研究機構的多軌協調作用，推動各成員國在規則制定和執行層面的經驗互補，形成統一的治理思路并彌合規則鴻溝，降低成員國之間的政策溝通成本，提升人工智能治理議題在金磚成員國間的討論效率。三是推動成員國間共同認可的標準和倫理規范研究。金磚國家應組織力量聯合研究涵蓋安全可信的人工智能數據、算法、算力、人才培養等關鍵領域的國際規則和倫理準則，以數據跨境流動、深度偽造、算法風險等重點議題為重點突破方向，形成一致的規范體系，促使金磚成員國的內外標準逐步趨同，從而實現規則互認，減少成員國之間的制度摩擦。

（三）加快推動金磚國家在人工智能全球治理領域合作，在國際治理場域發出金磚聲音

一是強化在既有國際多邊組織機構當中的影響力。金磚國家應進一步明確聯合國在多邊治理中的重要作用，同時積極嘗試以金磚國家合作機制的名義參與國際電信聯盟（ITU）、國際標準化組織（ISO）等國際標準組織機構的活動，加大力度鼓勵并支持金磚成員國的研究機構和技術專家參與并組織電氣與電子工程師協會（IEEE）等專業學會的會議活動，發表并交流研究成果。尤其是利用國際標準化會議、全球治理峰會等平臺，金磚國家可集體發聲，強調新興市場國家在技術標準、倫理規范等方面的訴求，為全球治理注人包容性和多元化視角。二是聯合制定全球治理倡議和標準。金磚國家應加快推動聯合制定人工智能安全、倫理、數據治理等領域的全球治理倡議和國際標準，提升金磚國家在人工智能全球治理中的影響力，為新興市場國家爭取更多的智能時代公平發展機會。應利用好包括中國電子技術標準化研究院等相關機構的國際標準化工作網絡和基礎，強化金磚國家在國際標準規則制定領域的代表性，在國際治理場域中塑造統一的形象，增強整體競爭力和制度影響力，共同為全球人工智能治理體系構建提供建設性意見，發出具有影響力的\"金磚聲音”。

（四）協同金磚國家共同應對美國等發達國家對人工智能全球普惠和技術平權的壓制

一是面對美國等發達國家通過技術出口管制和規則壟斷對人工智能領域的壓制，金磚國家需要加強人工智能技術自主創新與產業升級，加大自主研發投入，推動核心技術的突破和產業鏈的自主可控。通過整合各成員國優勢資源，建立跨國研發合作平臺，形成技術創新的合力，降低對外部技術的依賴，從根本上削弱外部制約的影響。金磚各國應在人工智能芯片設計制造、算法模型研發和開源共享、隱私計算等數據安全技術、算力平臺和數據中心建設等方面共同發力，提升整體技術競爭力和產業話語權。二是有效應對發達國家對全球普惠和技術平權的壓制，金磚國家應構建新機制，建立政策和產業協調對話平臺，金磚成員國內部就技術出口管制、國際規則制定等問題達成共識、共同制定應對措施，消除金磚國家政策、技術合作及國際標準參與方面的分歧，在加強內部政策協同的基礎上與廣大全球南方國家深人合作，共同爭取在國際治理體系中樹立公平、包容的技術規則，提升金磚國家整體應對能力，為全球數字治理樹立新的標桿。

五、結語

金磚國家在人工智能治理領域的探索與合作，不僅關乎自身技術自主性與產業升級，也直接影響全球人工智能治理的多極化格局。金磚國家推動人工智能治理的主要動因，源于其在技術發展、全球話語權爭奪及安全挑戰方面的核心訴求?；谏鲜鰟右颍鸫u國家已有一定的人工智能治理基礎，呈現出總體關注戰略規劃、優先部署細分領域監管的態勢，并形成了一系列規制架構。但現實挑戰依然嚴峻，在全球科技競爭加劇、國際治理體系不斷演變的背景下，金磚國家的人工智能治理仍面臨內部基礎設施與產業發展鴻溝、全球治理缺位以及外部技術封鎖與規則壟斷等多重制約因素。面對這些挑戰，金磚國家應積極發揮“一帶一路\"倡議的協同作用，促進基礎設施互聯互通，縮小成員國間的人工智能產業發展差距。同時，應建立健全金磚國家人工智能治理合作機制，形成跨國協作網絡，推動規則趨同，以減少制度性障礙。在全球治理層面，金磚國家應增強國際組織的參與度，推動自身治理經驗進入國際標準體系，在人工智能安全、倫理及數據治理等關鍵領域提出共識性倡議。此外，面對美國等發達國家的技術封鎖與規則壟斷，金磚國家應加強自主技術創新，構建可持續的技術供應鏈體系，并在國際平臺上聯合其他新興經濟體，共同倡導普惠、公正的人工智能治理規則。

展望未來，金磚國家需在人工智能治理領域進一步深化合作，強化政策對接和資源整合，以更具包容性、可持續性的方式塑造全球人工智能發展格局。金磚國家只有在人工智能治理領域進一步強化合作和資源共享，才能在新一輪全球技術變革中占據更有利的位置，并為全球人工智能治理體系的公平和普惠貢獻力量，為全球南方和發展中國家貢獻力量。

Motivations， Practices and Challenges in AI Governance among BRICS Countries

YAO Xu， JIANG Tianjiao

（Fudan Development Institute， Fudan University，Shanghai 2O0433， China）

Abstract：AI governance has become a crucial issue in global technology， society and industrial development， garnering significant attention from BRICS，a representative cooperation among emerging markets. BRICS member states， motivated by promoting their own technological advancement and industrial development， strengthening global discourse power and influence，as well as breaking free from the technological dependence on and rule monopoly by developed countries， have introduced national development strategies，established domestic regulatory frameworks，and proposed global governance cooperation agendas. However， BRICS countries still face multiple challenges in AI governance， including pronounced disparities in AI infrastructure among members， a lack of global governance mechanisms，and increasing technological restrictions imposed by developed countries such as the United States. To strengthen AI governance cooperation，BRICS countries should leverage the Belt and Road Initiative to bridge gaps in AI infrastructure and industrial development，establish and reinforce cooperation mechanisms to harmonize regulatory differences， and promote global AI governance collboration based on BRICS-led initiatives. This approach aims to present a BRICS perspective，foster solidarity among Global South nations，counter policies that restrict AI accessibility set by developed countries，and contribute toa fair， just，and inclusive global AI governance system.

Key words： BRICS； AI governance; industrial development; security and regulation; intelligence divide

（責任編輯：王晨麗）