《外國國家豁免法》的中央銀行豁免制度：條件分析與完善建議

中圖分類號：D99 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2025）03-0117-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2025.03.010

一、引言

2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《中華人民共和國外國國家豁免法》（以下簡稱《外國國家豁免法》）。作為我國對外關系法律體系的重要組成部分，《外國國家豁免法》全面規定了外國國家豁免相關條件，體現了我國從絕對豁免的外交政策到限制豁免的法律制度的轉變，也體現了我國在國家豁免領域的守正創新[1]，同時，也是因應《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》①（以下簡稱《聯合國國家豁免公約》）的重要內容。國家豁免法律為法院管轄和審判以外國國家為被告、以外國國家財產為執行對象的民事案件提供依據[2]，是國際公法、國際私法和國際經濟法的交叉關注點，而外國中央銀行又是國家豁免法的重要研究對象。因此，研究外國中央銀行豁免問題有著重要的理論價值和現實意義。隨著全球經濟、貿易和金融一體化的深入發展，各國在金融領域的合作日益密切。《2024年人民幣國際化報告》顯示，我國持續推進人民幣國際化進程，2023年人民幣跨境收付金額合計已達52.3萬億元，人民幣在全球支付中占比為 4 . 6 9 % ，在主要國際支付貨幣中排第4位[3]。完善外國中央銀行豁免制度有助于為我國建設國際金融中心、提升人民幣國際化水平提供安全保障。

目前，國內學者關于《外國國家豁免法》的研究成果較少，且多在總體上闡述《外國國家豁免法》，較少談及其中有關中央銀行豁免的部分[1，4-6]。而在《外國國家豁免法》實施前討論外國中央銀行豁免的焦點主要是《聯合國國家豁免公約》的相關條款規定[7-8]，或者是其他國家的相關法律及實踐[9-10]，較少涉及國內有關法律制度，部分研究集中討論我國《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》（以下簡稱《外國央行豁免法》）的有關規定[1-16]。在《外國國家豁免法》頒布實施的背景下，這些內容有必要結合我國最新法律及國外最新實踐予以更新。

中央銀行豁免具體可分為管轄豁免和執行豁免。管轄豁免是指未經一國明確同意，任何其他國家的法院都不得受理以該外國中央銀行為被告或者以該外國中央銀行的財產為訴訟標的的案件；執行豁免是指未經一國明確同意，受訴法院不得依據有關判決對該外國中央銀行的財產實施強制執行[17]384。本文將聚焦《外國國家豁免法》中有關外國中央銀行管轄豁免和執行豁免的相關條款，分析《外國國家豁免法》在實踐中可能遇到的問題，并嘗試提出完善建議。

二、中央銀行豁免基本問題概述

在探討國家豁免法的廣闊領域中，中央銀行豁免作為一個獨特且重要的議題，其復雜性和特殊性不容忽視。作為一國金融體系核心，中央銀行不僅承載著貨幣發行、政策調控等關鍵職能，還因其與政府的緊密聯系及在金融市場中的廣泛參與，成為國家豁免法中一個獨特的焦點。

（一）中央銀行特殊性及其對豁免問題產生的影響

中央銀行的特殊性在于：一方面，中央銀行由母國出資并受母國政府高度控制；另一方面，為了履行自身職能，中央銀行具有一定的獨立性并經常參與各類市場活動[16]。中央銀行的特殊性使得各國國家豁免法中有關中央銀行的規定大相徑庭，而中央銀行擁有大量國家財產的現實又吸引了國家債權人的關注。因此，近年來，各國有關中央銀行的訴訟案件不斷增多[18]417，中央銀行豁免問題研究具有重要的現實意義。

目前，學界和實務關于“中央銀行”的定義尚不具有普適性。各國的經濟制度不同，中央銀行也因其特殊性而易受經濟制度影響。因此，各國中央銀行的名稱、法律地位和職能也不盡相同。在一些國家，中央銀行屬于政府部門；而在另一些國家，中央銀行則是較為獨立的法律實體[19]370。總的來說，中央銀行的職能一般包括以下幾個方面：第一，發行一國中流通的法定貨幣；第二，為政府提供融資，管理政府債券和存款，管理外匯儲備與匯率，并代表政府參與國際金融事務；第三，為商業銀行提供各種金融服務，同時監管商業銀行[20]69-170。隨著區域經濟一體化進程的推進，近年來還出現了歐洲中央銀行這樣并不隸屬于某個國家，而是為多國服務的中央銀行。為統一行文，本文將用“中央銀行”一詞來代表所有行使上述職能的機構，不論該機構在一國法律體系中的具體名稱為何。

《聯合國國家豁免公約》包含了有關中央銀行豁免的條款，但限于公約性質和中央銀行的特殊性，該公約還存在些許不足，難以妥善解決實踐中面臨的中央銀行豁免問題。盡管《聯合國國家豁免公約》包含了有關中央銀行管轄豁免與執行豁免的條款，但各國法律中有關中央銀行的規定差異較大，該公約無法事無巨細地規定中央銀行豁免具體事宜，且回避了部分可能引起國家間爭議的重要問題[16]。該公約只能提供最低限度的國際共識，中央銀行豁免的具體事宜仍須交由各國自行規定。《聯合國國家豁免公約》試圖在各國的不同關切之間達成公平微妙的平衡，是各方竭盡全力妥協的產物，有學者稱該公約為“一個并不完美的最好結果”[7]。

（二）我國中央銀行豁免立法的歷史梳理

我國較早注意到中央銀行豁免在國家豁免問題中的重要地位，并試圖通過立法妥善解決中央銀行豁免問題。2005年10月25日，《外國央行豁免法》頒布實施。該法是我國第一部有關國家及其財產豁免方面的專門立法，明確了外國中央銀行財產在我國享有絕對執行豁免的原則，基本上符合《聯合國國家豁免公約》的規定。但《外國央行豁免法》內容簡單，條文共四條，而且僅規定中央銀行執行豁免，未涉及中央銀行管轄豁免，沒有構建我國中央銀行豁免法律體系，也并未解決如何界定外國中央銀行財產范圍、如何判斷外國政府是否放棄中央銀行執行豁免等問題[14]。

《外國國家豁免法》在延續《外國央行豁免法》的基礎上進一步完善了外國中央銀行豁免的有關規定。《外國國家豁免法》第十三條第一款規定包括外國中央銀行財產在內的外國國家財產享有執行豁免，第十四條第（一）項和第（二）項①規定外國中央銀行財產不享有執行豁免的情形，第十五條第（三）項規定外國中央銀行及其財產的范圍，第二十一條規定對外國國家及其財產的豁免實行對等原則②。《外國國家豁免法》作為全面規定外國國家豁免制度的法律，吸收了《外國央行豁免法》的全部條文，不僅保持了我國法律規定的連貫性，實現兩部法律的有效銜接，而且首次補充了有關中央銀行管轄豁免的內容，填補了我國此前立法對中央銀行管轄豁免的空白，將中央銀行執行豁免事宜納人整個豁免法律體系中，使得中央銀行豁免有關內容趨于完善[21]。

在具體用詞方面，《外國國家豁免法》中明確規定了“管轄豁免”，但并未直接規定“執行豁免”，而是使用“司法強制措施豁免”來指代“執行豁免”。“司法強制措施豁免”參考了《聯合國國家豁免公約》的有關規定，并與《外國央行豁免法》保持一致。《聯合國國家豁免公約》中“強制措施”一詞涵蓋的范圍非常寬泛，該公約給出的例子包括查封、扣押和執行措施。國際法委員會在公約草案評注中也指出公約條款并非窮盡式列舉，且“強制措施”在該公約中只作為普通名詞，而非任何特定國內法中的技術名詞③。《外國央行豁免法》似乎也接受了這種寬泛的解釋。雖然立法文件并未詳細解釋“司法強制措施”的具體含義④，但外交部在介紹《外國央行豁免法》時指出，司法強制措施包含判決前后的查封、扣押、凍結等措施[22]。《外國國家豁免法》及其立法文件同樣沒有解釋“司法強制措施”的具體含義③。考慮到《外國國家豁免法》與《外國央行豁免法》使用的術語相同，且《外國央行豁免法》目前仍屬于有效狀態，應將《外國國家豁免法》中的“司法強制措施豁免”理解為“法定情形下，無論是判決前還是判決后，我國法院都不應對包括外國中央銀行財產在內的外國國家財產采取查封、扣押、凍結等任何司法強制措施”。為統一行文，本文將繼續使用“執行豁免”一詞。

三、中央銀行享有管轄豁免的條件分析

《外國國家豁免法》借鑒了《聯合國國家豁免公約》的結構，沒有在特定條文中單獨規定中央銀行的管轄豁免，而是將中央銀行視為外國國家的組成部分，規定中央銀行享有其母國的管轄豁免。《外國國家豁免法》第三條規定我國原則上給予外國國家管轄豁免，將不予豁免的情形作為例外；而第四條至第六條規定了外國國家明示及默示放棄國家豁免的情形，第七條規定的“商業活動”例外則與中央銀行密切相關。因此，在確定案涉中央銀行是否享有管轄豁免時，法院首先要判斷中央銀行是否屬于外國國家，然后再確定中央銀行及其母國是否以明示或默示的方式放棄其中央銀行的管轄豁免，最后判斷有關訴訟事由是否屬于商業活動。只有在中央銀行屬于外國國家且未放棄管轄豁免、訴訟事由不屬于商業活動的情況下，中央銀行才能享有管轄豁免。

（一）訴訟主體具有外國國家資格

管轄豁免的主體是國家，而何者為“國家”是管轄豁免首先要解決的問題。由于各國對“國家”的理解不同，在起草《聯合國國家豁免公約》的過程中“國家”的范圍也引起了各國極大的爭議[23]。為了獲得普遍同意，《聯合國國家豁免公約》第二條對于國家的范圍的規定較為原則化。可適用管轄豁免的國家是指四類主體，分別為：國家及其政府的各種機關；有權行使主權權力并以該身份行事的聯邦國家的組成單位或國家政治區分單位；國家機構、部門或其他實體，但須它們有權行使并且實際在行使國家的主權權力；以國家代表身份行事的國家代表①。

《外國國家豁免法》在管轄豁免主體的規定上與《聯合國國家豁免公約》基本保持一致。《外國國家豁免法》第二條規定適用豁免的外國國家包括三類主體：外國主權國家、外國主權國家的國家機關或者組成部分、外國主權國家授權行使主權權力且基于該項授權從事活動的組織或者個人。對比可以看出，《外國國家豁免法》的三類主體和《聯合國國家豁免公約》的四類主體在實質上并無顯著差異。《外國國家豁免法》以“國家機關或者組成部分”涵蓋了《聯合國國家豁免公約》“國家機構、部門以及聯邦國家的組成單位或國家政治區分單位”，同時以“組織或者個人”涵蓋了其他實體及國家代表等概念，簡化了相關表述。中央銀行應屬于《聯合國國家豁免公約》中的第一類或第三類管轄豁免主體，也即《外國國家豁免法》中的第二類或第三類豁免主體：當某中央銀行屬于外國的國家機關或外國的組成部分，或不屬于外國的國家機關或組成部分但獲得國家授權行使主權權力且正在基于該授權行事時，該中央銀行便具有《外國國家豁免法》規定的外國國家資格，享有第三條規定的管轄豁免。

（二）認定訴訟主體具有外國國家資格的方式

雖然和《聯合國國家豁免公約》保持一致有助于保證我國法律體系和相關國際公約的順暢銜接，但《外國國家豁免法》也采用較為原則化的國家范圍界定，這可能會給法院判斷中央銀行是否享有管轄豁免造成障礙。例如，法院在判斷中央銀行是否享有管轄豁免時很大程度上需要根據外交部對外國主權國家地位作出判斷。法院在判斷中央銀行是否屬于外國主權國家的國家機關或組成部分，或中央銀行是否獲得外國主權國家授權前，均需先判斷案涉國家是否為《外國國家豁免法》所規定的“外國主權國家”。而《外國國家豁免法》第十九條明確規定外交部有權判斷案件中的有關國家是否構成該法第二條第（一）項中的“外國主權國家”，且該判斷不受司法審查，法院應當采信1。當外交部認定案涉國家不屬于外國主權國家時，法院無須判斷中央銀行是否滿足第二類或第三類主體的其他要求，可徑行判定案涉中央銀行不享有管轄豁免；當外交部認定案涉國家屬于外國主權國家時，法院才可進一步判斷中央銀行是否滿足第二類或第三類主體的其他要求。

為有效認定案涉主體是否屬于“外國主權國家”，可參考目前已有的他國實踐，建立完備的認定機制。首先，應當尊重國家主權原則，判斷案涉主體是否具有主權國家應具備的要件[24]，以及其是否被國際社會廣泛承認為主權國家；其次，必要時，可以咨詢專家意見、參考國際案例，了解國際社會對該案涉主體的立場和觀點；再次，隨著國際形勢的變化，可以定期更新相關的認定標準和程序，確保與國際法的發展保持同步；最后，可以發布公開指南，明確認定案涉主體是否屬于外國主權國家的具體流程和考量因素，為法院和其他相關機構提供參考。

判斷中央銀行是否基于授權行使主權權力也成為法院面對的重要問題。當外國中央銀行不屬于《外國國家豁免法》第二條中的第二類主體時，需要判斷中央銀行是否屬于第三類主體，即是否獲得了外國主權國家的授權且基于該項授權行事。當中央銀行既不是國家機關，也不是國家組成部分時，通常會被國家授權行使部分主權權力[25]311。然而，即使獲得了國家的授權，中央銀行也不一定始終行使主權權力。只有在中央銀行行使主權權力的情況下，才能獲得管轄豁免。因此，確定哪些行為屬于“行使主權權力”，對于該類中央銀行是否享有管轄豁免至關重要[26]278。長期以來，由于銀行金融活動的復雜性，各國在中央銀行行使主權權力行為范圍的界定上很難達成共識。例如，法院很難判斷中央銀行簽發信用證、轉讓股份、簽發票據、發行債券、管理和監督國家外匯儲備以及提供財政援助等行為是否構成“行使主權權力”[19]371-372.[27]。此外，法院還需特別注意中央銀行所獲授權的范圍。如果中央銀行案涉行為屬于主權權力范疇，但超出了外國國家的授權范圍，則中央銀行仍不滿足“基于該項授權行事”的條件。中央銀行是否獲得授權以及授權的具體范圍是案涉國家的國內法問題，我國法院可根據《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》（以下簡稱《涉外民事關系法律適用法》）及相關司法解釋的規定查明案涉國家的法律。至于在涉訴行為發生時，中央銀行實際是否“基于該項授權從事活動”，在很大程度上是一個事實問題。

值得注意的是，《外國國家豁免法》第二條僅規定相關主體是否應被視為享有豁免的“外國國家”，并沒有規定案涉國家是否需要對中央銀行的越權行為負責，也沒有規定中央銀行是否需要對母國的行為負責。因此，如果原告選擇起訴外國中央銀行，第二條的作用僅限于從程序上確認該中央銀行是否具有外國國家資格，進而判定中央銀行是否在程序上享有《外國國家豁免法》第三條規定的管轄豁免和第十三條規定的執行豁免。相反，中央銀行超越母國授權而實施的主權行為如何歸責[28]46-47，以及原告是否可以要求中央銀行為母國的行為承擔責任[16]，則屬于實體問題，《外國國家豁免法》第二條并不解決這些問題。

（三）中央銀行及其母國未放棄管轄豁免

在放棄管轄豁免方面，中央銀行與外國國家的其他組成部分相同，須遵守同樣的規則。《外國國家豁免法》第四條至第六條規定外國國家放棄管轄豁免的方式及例外情形。第四條規定明示放棄，第五條規定默示放棄，而第六條規定放棄豁免的例外情形。放棄管轄豁免為各國國家豁免法和《聯合國國家豁免公約》均有的內容，中央銀行放棄管轄豁免與其他有關主體放棄管轄豁免的規定并無不同[1]，在此不作贅述。根據國外現有案例，可能會出現當中央銀行不屬于國家機關或組成部分時，母國政府是否有權代表中央銀行放棄豁免的問題；也有可能會出現當外國政府籠統地明示或默示放棄所有機構和部門的管轄豁免時，中央銀行是否也不享有管轄豁免的問題[29]。不過，目前我國尚未出現中央銀行放棄管轄豁免的案例，實踐中如何在涉及中央銀行的案件中適用《外國國家豁免法》第四條至第六條仍需進一步觀察。

隨著我國法院受理涉外國中央銀行案件數量的可能增長，如何結合《外國國家豁免法》第四條至第六條解釋“中央銀行放棄豁免的意思表示范圍”“母國與央行放棄豁免的效力分離”等具體問題，將成為司法實踐與理論研究的重點。

（四）訴訟事由不屬于商業活動

在未放棄管轄豁免的前提下，即使中央銀行屬于外國國家，也不代表中央銀行就享有管轄豁免。當有關訴訟事由屬于《外國國家豁免法》第七條所規定的商業活動時，案涉中央銀行依然不享有管轄豁免。外國國家從事商業活動不再享有管轄豁免，是我國國家豁免政策從“絕對豁免”轉向“限制豁免”的重要體現[2]，而如何認定商業活動就成為重點內容[4]。在判斷包括中央銀行在內的外國國家是否從事商業活動時，各國存在不同的判斷標準，大體上可以分為性質說和目的說。前者主要從行為的性質著手判斷，后者更加重視行為的目的。例如，《美國法典》第28編第1605（a）（2）節采用性質說判斷外國國家實施的行為是否構成商業活動，包括外國中央銀行[29]；英國在尼日利亞中央銀行案中明確采用性質說判斷外國中央銀行是否從事商業活動[30]，1978 年將性質說判斷方法以法律條文的形式確定下來[31134；加拿大盡管在法律中規定了有關性質說的內容，但實踐中更偏向于使用目的說進行判斷[32198。《聯合國國家豁免公約》第二條第二款總體上折中采納了性質說的判斷標準，要求判斷時主要參考行為的性質，行為目的則屬于“予以考慮”的范圍①。需要說明的是，性質說與目的說的比較法分歧屬于“商業活動例外”的一般理論問題，而本文聚焦于該理論在中央銀行豁免領域的特殊表現。若全面展開域外關于“商業活動例外”的判斷標準，可能模糊論證焦點，所以本文在此僅作略微論述。

《外國國家豁免法》第七條綜合了目的說和性質說兩種判斷方法。《外國國家豁免法》第七條第二款明確規定法院在判斷行為是否屬于商業活動時應綜合考慮該行為的性質和目的②。這一規定足夠全面，但具體應用時可能會產生爭議[1]。特別是在中央銀行行為兼具主權和金融雙重屬性的前提下，應如何解釋行為的性質，多大程度上考慮行為的目的，都是法院在審理案件過程中需要解決的現實問題。例如，尼日利亞中央銀行為購買水泥簽發信用證，英國法院采性質說認為尼日利亞中央銀行行為的性質屬于商業活動，由此不享有管轄豁免[30]。但值得注意的是，案涉合同購買水泥的目的是為尼日利亞修建軍營，如果英國法院在判斷時綜合目的說和性質說兩種方式，尼日利亞中央銀行行為的定性問題無疑將更為復雜。再如，美國法院認為玻利維亞中央銀行發行公債是典型的商業活動，不享有管轄豁免③。同樣值得注意的是，玻利維亞中央銀行發行可轉讓票據的目的是為本國空軍購買戰斗機。如果美國法律也采用折中方法判斷商業活動，那么該法院可能難以快速得出結論。當然，《外國國家豁免法》不能也沒有必要精確定義商業活動，我國法院實踐中如何具體運用該條文判斷中央銀行行為性質仍需實踐進一步明確，以便更好地行使自由裁量權[33]91-101。

《外國國家豁免法》將中央銀行納入“外國國家”范疇，構建了以主體資格、豁免放棄及商業活動例外為核心的管轄豁免審查框架。法院需在確認中央銀行符合主權實體資格、未放棄豁免且訴訟事由不屬于商業活動后，方可賦予其管轄豁免。總體而言，《外國國家豁免法》的制度設計既順應國際法限制豁免趨勢，又可在后續通過司法實踐進一步厘清標準，從而實現兼顧維護主權尊嚴與加強涉外法治建設的目標。

四、中央銀行財產享有執行豁免的條件分析

執行豁免與管轄豁免相互獨立，國家不享有管轄豁免不代表國家不享有執行豁免。執行豁免在性質上較管轄豁免更進一步，表現為當某一國家不享有管轄豁免且有關法院作出了不利于該國家的裁定或判決時，才會出現執行豁免問題。因此，執行豁免被稱為國家豁免的最后堡壘或最后陣地④。

《外國國家豁免法》與《外國央行豁免法》一脈相承，給予外國中央銀行財產較高程度的執行豁免。給予外國中央銀行財產較高程度的保護，有助于增強外國中央銀行投資信心，吸引外國中央銀行將其財產儲備于我國，減少外國中央銀行大規模轉移資產的風險，進而推動人民幣國際化和我國國際金融中心建設。《外國國家豁免法》給予的保護程度較高，并不代表著外國中央銀行的所有財產完全免于強制執行。在確定案涉財產是否為享有執行豁免的中央銀行財產時，《外國國家豁免法》采取了雙層結構，表現為先確定案涉銀行為外國中央銀行，再確定案涉財產歸屬于外國中央銀行。此外，還需中央銀行的母國未放棄中央銀行財產執行豁免。

（一）訴訟主體為外國中央銀行

《外國國家豁免法》第十五條第（三）項給出了外國中央銀行的定義。《外國國家豁免法》與《外國央行豁免法》中的外國中央銀行定義幾乎一致，規定外國中央銀行是指“外國（的）和區域經濟一體化組織的中央銀行或者履行中央銀行職能的金融管理機構”。在《外國國家豁免法》制定前，我國法院很難單獨依據《外國央行豁免法》中的定義界定外國中央銀行。因為該定義沒有展開闡述“中央銀行”或“中央銀行職能”的構成要件，而是依賴“中央銀行”一詞來解釋中央銀行，其邏輯可簡化為“外國中央銀行是指外國和國際組織的中央銀行或履行中央銀行職能的機構”。這樣的邏輯固然正確，但有循環論證的操作之嫌，難以為法院提供太多的參考價值。《外國國家豁免法》生效后，我國法院界定涉案主體是否屬于外國中央銀行的難度有所下降，原因在于《外國國家豁免法》包含了體系化解釋方法，提供了認定訴訟主體為外國中央銀行的框架。

（二）認定訴訟主體為外國中央銀行的方式

法院界定案涉主體是否構成外國中央銀行時需要結合《外國國家豁免法》第二條和第十五條第（三）項。《外國央行豁免法》的豁免主體只有外國中央銀行，而《外國國家豁免法》將外國中央銀行納入更為廣泛的豁免主體范圍內，“外國中央銀行”成了“外國國家”的一個特殊子類別。在界定某主體是否構成《外國國家豁免法》中的“外國中央銀行”前，必須界定其是否屬于“外國國家”。因此，法院需要結合《外國國家豁免法》第二條和第十五條第（三）項的有關內容界定案涉主體是否為外國中央銀行，法院界定時參考的標準也更為明確。

當外國中央銀行本身不具備適當的主體資格時，其財產將失去執行豁免的保護。若外國中央銀行并非作為外國主權國家的國家機關或組成部分，而是作為享有獨立法人資格的金融機構或者是歐洲中央銀行這種為多國服務的國際金融組織，那么根據《外國國家豁免法》第二條第（三）項，該中央銀行只有在被授權行使并正在實際行使主權權力時，才屬于《外國國家豁免法》規定的“外國國家”范圍。如前所述，該類中央銀行不一定時刻都在行使授權范圍內的主權權力。在其超越授權范圍行使主權權力或進行純粹的商業活動時，就不屬于“外國國家”，其財產也就不屬于《外國國家豁免法》第十三條所規定的外國國家財產，該財產就不會受到第十三條規定的執行豁免的保護。簡言之，在這種情況下我國法院將不會適用有關執行豁免的規定，因為案涉財產從根本上就不屬于外國國家的財產。

（三）案涉財產歸屬于外國中央銀行

外國中央銀行財產的定義同樣規定于《外國國家豁免法》第十五條，不過該定義并沒有清晰規定哪些財產屬于外國中央銀行。《外國國家豁免法》同樣沿用了《外國央行豁免法》關于外國中央銀行財產的定義，第十五條第（三）項采用列舉加兜底的方式規定外國中央銀行財產包括現金、票據、銀行存款、有價證券、外匯儲備、黃金儲備以及不動產和其他財產。盡管第十四條第（三）項規定了用于商業活動的財產不享有執行豁免，但第十五條明確規定中央銀行財產不屬于用于商業活動的財產。結合第十四條和第十五條來看，《外國國家豁免法》似乎不關注外國中央銀行財產的具體用途，直接推定外國中央銀行全部財產均屬于享有執行豁免的非商業財產。《外國國家豁免法》為中央銀行財產提供了近乎絕對的執行豁免，這與《聯合國國家豁免公約》的規定類似。《聯合國國家豁免公約》第21條第1款的措辭明確表明，無論是否用于商業目的，“中央銀行的財產”都應被視為國家僅為政府非商業目的而使用或打算使用的財產[19]523。

（四）中央銀行及其母國未放棄執行豁免

《外國國家豁免法》明確管轄豁免與執行豁免相互獨立，外國國家只能通過兩種方式放棄對中央銀行財產的執行豁免。《外國國家豁免法》第十三條既強調了外國國家財產享有執行豁免，又明確區分了管轄豁免和執行豁免，外國國家放棄管轄豁免不視為放棄執行豁免。外國國家財產不享有執行豁免的情形規定在第十四條。第一種情形是外國國家以書面方式明確放棄執行豁免，這符合我國在執行豁免上的一貫立場[11'；第二種情形是外國國家已經撥出或者專門指定財產用于強制執行，這種情形事實上推定外國國家放棄了那部分財產的執行豁免。當然，有時國家撥出財產或設立專門賬戶的意圖難以確定。對此，債權人需要向法院證明外國國家有意以默示的方式放棄豁免。此外，還有一種情形是商業活動財產例外，但《外國國家豁免法》第十五條第（三）項明確規定中央銀行財產不屬于商業活動財產，因此，法院無法通過此種方式執行外國中央銀行的財產。

《外國國家豁免法》通過雙層審查規則為外國中央銀行財產構建了嚴格的執行豁免保護框架：其一，法院需結合外國國家定義與中央銀行職能標準，綜合判定涉案主體的資格；其二，明確推定中央銀行全部財產為非商業用途，排除商業例外適用。這種較高程度的豁免保護，既延續了《外國央行豁免法》對金融安全的優先考量，又通過法律體系整合提升了司法審查的嚴密性。盡管豁免放棄路徑極為有限（僅明示或財產專門指定），但該制度設計契合《聯合國國家豁免公約》精神，通過強化財產保護的可預期性，為我國國際金融中心建設提供了穩定的法治化支撐。

五、對等原則對外國中央銀行管轄豁免與執行豁免的影響

在探討外國中央銀行在我國享有的管轄豁免與執行豁免時，對等原則作為一個關鍵的法律原則，其影響不容忽視。對等原則不僅體現了國際交往中的公平與互惠精神，也是國家主權平等原則在國家豁免法領域的具體體現。因此，審視對等原則在我國國家豁免相關法律中的規定及實踐中的潛在難題，進而提出相應的解決策略十分必要。

（一）國家豁免對等原則的法律規定及潛在難題

外國中央銀行的管轄豁免和執行豁免受到對等原則的限制，對等原則廣泛適用于各國國家豁免法[1]。《聯合國國家豁免公約》雖未規定對等原則，但并不代表該公約反對對等原則[34]。我國在涉外民事訴訟中一直堅持對等原則。《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五條就規定了對等原則，第三百零五條規定了《民事訴訟法》與《外國國家豁免法》之間的關系，明確《外國國家豁免法》是《民事訴訟法》的特別法，是民事訴訟法律體系的一部分[4]。因此，對等原則也理應延伸至《外國國家豁免法》。《外國國家豁免法》第二十一條明確規定，外國給予我國國家及其財產的豁免待遇低于《外國國家豁免法》規定的，我國實行對等原則。對等原則在很大程度上會影響外國中央銀行在我國享有的執行豁免程度，因為《外國國家豁免法》所規定的執行豁免程度較高。如前所述，許多國家在其法律中給予外國中央銀行財產的保護程度不及我國，實踐中觸發我國對等原則條款的概率較大。

需要注意的是，《外國國家豁免法》的對等原則條款尚有待明確之處，需要在實踐中進一步細化確定。目前《外國國家豁免法》在對等原則方面的規定較為簡單，實踐中可能會存在部分適用問題。第一，調查主體。哪一主體來判斷我國在外國享有的豁免待遇是否低于《外國國家豁免法》規定？若為案件受理法院，在該法院缺乏調查能力的情況下，是否可以請求上級法院或其他有關部門予以調查？第二，調查標準。外國給予的豁免待遇低于我國，這一結論的得出是僅建立在外國立法的規定上，還是需要結合外國司法案例分析？第三，調查對象。《外國國家豁免法》第二十一條所指的外國，是指中央銀行所屬國還是案件原告方所屬國[14]？第四，啟動調查的權限。在具體案件中，受理法院是否可以在案件當事人未提出申請的情況下自行請求調查主體啟動調查程序？第五，調查程序。有關調查主體在調查豁免待遇時應遵循何種程序？是否可以參考《涉外民事關系法律適用法》及相關司法解釋中有關查明外國法律的規定來調查豁免待遇？第六，適用程序。調查后，如果外國給予我國的豁免待遇確實低于我國規定，應由我國哪一部門啟動適用對等原則條款，具體的程序又是什么[34-35]？

（二）化解潛在難題的實踐對策

為解決上述難題，我國可參照外國已有實踐和我國外交豁免領域的相關立法，構建符合我國國情的中央銀行豁免對等原則適用機制。第一，在調查主體方面，我國法院鮮有適用涉及其他國家主權的國際法規則的司法經驗，不過根據《外國國家豁免法》第十九條對外交部門相關證明文件的采信原則，可以通過行政法規或部門規章等形式，將調查權限交由外交部門[34]。第二，在調查標準方面，除了考察外國立法的規定外，還可以考慮由外交部門引人專家意見或委托第三方評估機構調查外國的司法實踐和判例，以獲得更全面的信息。第三，在調查對象方面，考慮到調查的目的是確定是否給予外國中央銀行豁免以及給予豁免待遇的高低，宜明確《外國國家豁免法》第二十一條所指的“外國”在中央銀行豁免案件中是指中央銀行所屬國。第四，在啟動調查的權限方面，由于國家豁免事項是政治與法律交織的事項，并且可能涉及重大國家利益，可以考慮明確賦予案件當事人和受理法院均有權請求外交部門啟動調查程序。換言之，在案件當事人未主動提及對等原則的情況下，我國法院同樣可以請求外交部門出具認定結論。第五，在調查程序方面，可以考慮規定當事人承擔舉證責任。與此同時，規定外交部門可參照有關司法解釋的規定①，利用多種方式查明外國法律給予我國中央銀行何種程度的豁免。第六，在適用程序方面，在外交部門得出應啟動對等原則條款的意見后，應由案件受理法院啟動對等原則條款，降低案涉中央銀行相應的豁免待遇。

六、結語

《外國國家豁免法》為處理涉及外國國家的豁免問題提供了明確的法律依據，是具有里程碑意義的法律。《外國國家豁免法》的出臺，是深入貫徹習近平外交思想、習近平法治思想，適應我國對外交往不斷擴大的新形勢新變化，統籌推進國內法治和涉外法治、加強涉外領域立法、完善涉外法律體系的重要成果[36]。外國國家豁免是具有外交和司法雙重屬性的問題，不同國家有關外國國家豁免的規定差距較大，但歸根到底還是建立在本國需要的基礎之上。特別是兼具主權屬性和金融屬性的中央銀行豁免問題，各國對外國中央銀行豁免問題的不同規定，都是出于保護本國利益的需要。《外國國家豁免法》有關外國中央銀行豁免的規定體現了我國務實的立法理念，為推進中國式現代化提供了有力的法治保障。我國充分保障外國中央銀行的管轄豁免與執行豁免，有效降低我國因中央銀行財產有關問題與他國發生爭執的可能性。當然，作為一部新生的法律，《外國國家豁免法》依然存在部分規定不夠明確的地方，尚待明確的問題可在實踐中由相關部門及時制定配套文件，以司法解釋或實施細則等方式解釋或細化有關條文。隨著《外國國家豁免法》的有關制度在實踐中不斷完善，我國的涉外司法水平也會不斷提升，用法治維護國家主權、安全、發展利益的能力也會不斷加強。

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The Central Bank Immunity Regime Under the Law of the People's Republic of China on Foreign State Immunity ： Analysis of Condition and Suggestions for Improvement

JIANG Juzheng （School of Law，University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 1O2488，China）

Abstract： Central banks occupy an important place in the study of the law of State immunity due to their unique natue. Building upon existing legistation， the Law of the People's Republic of China on Foreign State Immunity absorbs and draws on the beneficial aspects of the relevant international conventions and the laws on the immunity of other states，and it comprehensively stipulates the jurisdictional immunity of the central bank of a foreign state as well as the immunity from execution. The Law of the People's Republic of China on Foreign state Immunity treats the central bank as an integral part of the foreign state. When a central bank qualifies as a “foreign state” and has not waived its jurisdictional immunity，and the cause of action does not pertain to“commercial activities，” the central bank is entitled to jurisdictional immunity. Based on jurisdictional immunity，China grants a higher degree of enforcement immunity to the property of foreign central banks. Only when the foreign state waives enforcement immunity or the central bank is demed ineligible as a legal entity willits property not be entitled to enforcement immunity. the principle of reciprocity occupies an important place in the Law of the People's Republic of China on Foreign State Immunity，but the specific application of the reciprocity clause still requires the relevant authorities to formulate supporting documents in practice.

Key words： the Law of the People's Republic of China on Foreign State Immunity； central bank; jurisdictional immunity ; immunity from compulsory judicial measures; restrictive immunity