云南財政學習運用“千萬工程”經驗做法研究

2024年中央一號文件提出“要學習運用‘千萬工程’蘊含的發展理念、工作方法和推進機制”，但實踐中，不同地區發展基礎、資源稟賦、文化特點不盡相同，需要守正創新地學、因地制宜地用。為此，云南省財政廳選取昆明市等10個州（市）開展了學習運用“千萬工程”經驗做法專題調研，總結經驗，查找不足，提出建議，助力內化浙江“千萬工程”理念經驗，指導云南財政工作實踐。

一、深入學習浙江“千萬工程”經驗，把握云南實踐基本方位

（一）結合時代背景認識浙江“千萬工程”的價值意義

2003年，時任浙江省委書記的習近平同志充分調研，立足浙江省資源“先天不足”和要素制約“發展煩惱”，提出“進一步發揮八個方面優勢、推進八項舉措”的“八八戰略”，同年，啟動“千萬工程”建設，通過“千村示范、萬村整治”、“千村精品、萬村美麗”、“千村共富、萬村未來”三個階段的迭代升級，實現浙江農村人居環境深刻重塑、城鄉融合發展深入推進、鄉村產業蓬勃發展、鄉村治理效能有效提升、農民精神風貌持續改善，在國內外產生廣泛影響。云南省委、省人民政府把握云南在全國發展大局中的“四個突出特點”，提出“三年上臺階、八年大發展、十五年大跨越”的“3815”戰略，在2023—2025年謀劃實施系列三年行動計劃，其中，《云南省學習推廣浙江“千萬工程”經驗三年行動實施方案（2023—2025年）》（以下簡稱“三年行動”）提出鄉村振興總體目標，統籌推進鄉村發展、建設和治理，是浙江“千萬工程”的有機交疊，有現成經驗可循，“后發優勢”明顯。

（二）透過“六個堅持”，領會浙江“千萬工程”蘊含的理念

浙江“千萬工程”堅持生態優先、綠色發展，堅持因地制宜、科學規劃，堅持循序漸進、久久為功，堅持黨建引領、黨政主導，堅持以人為本、共建共享，堅持由表及里、塑形鑄魂的“六個堅持”，為云南省提供了寶貴經驗。云南省“三年行動”聚焦17項任務，全域推進農村垃圾、污水、廁所“三大革命”，堅持由表及里保護開發提升鄉村價值的同時，支持發展“1+10+3”重點產業，持續壯大生態農業、設施農業、共享農業，促進農民增收、農民受益。

（三）學習浙江“千萬工程”具體經驗，強化政策組織保障

根據《中國統計年鑒》公開數據，通過對比分析2003—2023年云南省與浙江省財政投入情況可以看出，云南省財政投入總體不低、穩中有增。從一般公共預算支出情況看，2003年云南省人均支出1342元，為浙江省1916元的70%，以后年度間差距逐步縮小（詳見圖1）。從一般公共預算農林水支出情況看，云南省一般公共預算農林水支出2003—2007年快速增長，2008年后的大多數年份總支出和人均支出均高于浙江省，其中脫貧攻堅期間人均支出遠超浙江（詳見圖2）。資金保障上，云南省堅持農業農村優先發展；組織保障上，認真落實“四個一”要求，全面建立各級黨政“一把手”總負責、分管領導具體抓、一級抓一級、層層抓落實的工作機制，召開工作推進現場會加強激勵，建立“千萬工程”領導小組等；政策保障上，堅持規劃先行、協同推進，結合《云南省“十四五”農業農村現代化發展規劃》明確的戰略布局，同現代化邊境幸福村、農村人居環境整治提升、鄉村建設等統籌協同，形成良好工作態勢。

二、財政學習運用“千萬工程”經驗的主要做法及成效

云南省各級財政部門認真貫徹落實黨中央、國務院全面推進鄉村振興決策部署和省委、省人民政府工作要求，緊緊圍繞農業強省目標，堅持“以政領財、以財輔政”，集中財力辦大事，建立健全財政支農投入穩定增長機制，把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，加強資金統籌，全力服務保障學習運用“千萬工程”經驗各項具體任務落實落細，助力加快推進鄉村全面振興。

（一）從云南省總體情況來看

1.堅持農業農村優先發展，強化財政投入保障。2021年—2024年三季度，全省地方一般公共預算農林水支出3489.6億元，占全省地方一般公共預算支出總量25183.79億元的13.86%；用于鄉村振興領域的中央和省級財政專項資金共3646億元，其中，省級財政銜接補助資金314億元且每年投入保持穩定。“十四五”時期分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，2021年以來全省及各州（市）土地出讓收入用于農業農村共計207.4億元，其中2021—2023年各年占比分別達到6.46%、10.42%、13.01%，連續3年超額完成既定任務（分別為6%、7%、8%）。

2.以提升農村人居環境為重點，支持“兩個迭代”優先解決群眾急難愁盼問題。農村人居環境整治是“千萬工程”的重要內容和重要支撐。2018年以來，云南省委、省人民政府先后印發《云南省農村人居環境整治三年行動實施方案（2018—2020年）》、《云南省農村人居環境整治提升五年行動實施方案（2021-2025）》等，以整治鄉村環境“臟亂差”為切入點，堅持實事求是、分類分步、系統謀劃、統籌建設、因地制宜、科學選擇和整治與發展的原則，高起點做好鄉村規劃，高水平治理污水垃圾，高質量建設美麗鄉村，高標準保護生態環境，高效能管護運行，分批分期分類，從2019年啟動三年行動的“點上示范”升級為2021年啟動五年提升行動的“全面推進”，省級財政共投入資金1014億元，其中：“點上”示范期2018—2020年投入638億元，2021年“全面推進”以來投入376億元，支持推動農村人居環境提檔升級。一是支持鄉村規劃。2021年4月全省啟動“干部規劃家鄉行動”以來，省級財政安排資金1億元支持典型引路示范帶動，允許縣級使用財政銜接資金支持有條件、有需求的村莊編制村莊規劃，3年的時間完成了全省12370個行政村（農村社區）規劃編制，實現規劃審批率100%，省級入庫備案率100%。二是支持整治提升村容村貌。安排920億元，支持農村道路建設、農村危房改造、傳統村落保護、村莊清潔行動和實施農村公益事業財政獎補等，逐漸改善農村基本生產生活條件和村容村貌，補齊農村公務服務短板。三是支持農村生活垃圾和污水治理。安排13億元，支持農村污水和垃圾處理、農村飲用水水源地環境保護和水源涵養及生態帶建設、規模化以下畜禽養殖污染治理等。截至目前，全省鄉村和行政村生活污水治理率分別達73%和53%，全省鄉（鎮）鎮區、村莊生活垃圾處理設施覆蓋率分別達95%和88%，長效管護機制基本建立。四是支持農村“廁所革命”。安排67億元，支持全省建設農村衛生戶廁452萬座、衛生公廁2.39萬座，以及廁所后期管護能力提升的設施設備建設。截至目前，全省農村衛生戶廁覆蓋率達75%，常住戶100戶以上自然村、“九湖”和赤水河流域自然村衛生公廁全覆蓋。五是支持農業生產廢棄物資源化利用。安排資金12億元，重點支持加強畜禽糞污收集、處理，推廣畜禽糞污、沼渣、沼液還田綜合化利用，全面推進畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用和農膜回收利用等。

3.“三個迭代”靶向發力，支持宜居宜業和美鄉村示范蝶變。堅持以人為本，財政資金靶向發力，支持鄉村建設從“點上示范”到“線上突破”再到“面上推進”的美麗鄉村建設迭代升級的示范樣板。一是支持探索推進邊境部分地區農村補短強基。2017年以來，結合邊境地區基礎設施建設相對滯后、產業基礎薄弱、村級集體經濟收入不高、基層組織保障能力有限等問題，共投入財政資金19.95億元，支持以“建強基層黨組織、發展集體經濟、改善人居環境和提高治理水平”等為重點內容，推進邊疆黨建長廊（強邊固防）“四位一體”和邊境小康村示范村建設，建成394個村莊美、產業興、村民富的美麗鄉村示范村。二是支持聚焦沿邊一線整體推進現代化邊境幸福村建設。在總結邊境小康示范村經驗的基礎上，2021年云南省委、省人民政府啟動了現代化邊境幸福村建設，省級按照每個行政村不低于3000萬元的標準，統籌資金112.2億元支持全省374個抵邊行政村圍繞基礎牢、產業興、環境美、生活好、邊疆穩、黨建強6個方面的30項任務推進建設。省財政廳會同省民族宗教委、省農業農村廳及相關行業部門探索建立“統籌資金、優先安排、明確標注”的多部門多資金大統籌保障機制，2021—2023年，共統籌16個部門的30余項現有渠道財政資金138億元，優化“頂層設計、工作調度、資金監控”工作機制，支持建成374個現代化邊境幸福村，促進沿邊一線群眾獲得感、幸福感、安全感和認同感持續提升。三是支持全面推進“三年行動”。2023年，省委、省人民政府迭代升級啟動了“三年行動”，并印發了實施方案，以行政村（不含非農城鎮社區）為基本實施單元，通過3年時間，聚焦7項重點實施任務和10項統籌推進任務，對全省10000多個行政村全覆蓋進行整治提升，把其中1000多個行政村全域建成鄉村振興示范村，在其他行政村中每年選擇10000多個自然村進行整治提升。省級財政從“面上、點上”予以支持，“面上”籌措下達現有各渠道財政專項資金648億元（中央408億元、省級240億元），支持各縣（市、區）按規定統籌省級下達的鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等各類扶持項目資金，集中資源加大對三年行動投入力度，對照標準查缺補漏。“點上”則對“示范村”進行精準獎補，2024—2026年通過省級財政銜接資金安排11.95億元，采取以獎代補的方式，對通過省級認定的1195個鄉村振興“示范村”分類分檔予以獎補。

4.強化系統觀念，支持同步提升鄉村發展和治理水平。有浙江“千萬工程”經驗模式的引領，云南“后發優勢”明顯，云南財政在集中財力支持提升和改善農村人居環境的同時，積極調整優化支出結構，支持鄉村產業發展和鄉村治理，增強鄉村自我造血功能，促進群眾增收致富。一是聚焦做好“土特產”文章，支持高原特色農業高質高效發展。落實習近平總書記“云南要打好高原特色農業這張牌”的重要指示精神，圍繞云南農業強省目標，2021年以來，聚焦集聚賦能、獎補賦能、主體賦能、科技賦能、信貸賦能、品牌賦能、治理賦能、整合賦能，累計安排中央和省級相關專項資金約1580億元，推動云南高原特色農業高質高效發展。2024年截至10月底，全省茶葉、花卉、蔬菜、水果、咖啡和中藥材等六大產業產值達2298億元。二是聚焦統籌和發展，支持堅決筑牢不發生規模性返貧底線。2021年以來，安排中央和省級銜接資金1004.4億元，下達88個脫貧縣整合財政涉農資金1230.56億元（含銜接資金），堅決把脫貧人口和脫貧地區的幫扶政策銜接好、措施落到位。2021—2024年9月底，中央和省級財政用于產業的比例分別達54.7%、53.2%；58.6%、55.2%；64.5%、64.3%；58.2%、48.8%，制定《云南省銜接資金支持鄉村產業發展績效評價及考核辦法》規范管理，引導各地將資金重點投向“1+10+3”高原特色現代農業、投向加工環節。制度性傾斜支持鄉村振興重點幫扶縣，通過提高調整系數、定額補助等方式加大支持力度，2021年以來，下達57個重點幫扶縣中央和省級銜接資金711.07億元，縣均支持規模12.47億元（國家重點幫扶縣縣均19.33億元），遠高于其他31個脫貧縣縣均3.81億元的規模。三是聚焦強基固本，支持推進鄉村治理。創新開展黨建引領基層治理試點工作，開展“大地流彩”云南鄉村文化振興行動，實施村級事務陽光工程，推進農村移風易俗，綜合治理高額彩禮、大操大辦等農村移風易俗突出問題，推廣積分制、清單制、數字化、接訴即辦等務實管用的治理方式。政府主導和農民主體有機結合，發揮財政資金撬動和引導作用，自下而上、政府主導、村民主體共同推進農村公益事業建設等。截至目前，全省共建成全國文明村鎮178個、省級文明村鎮1064個，累計有9個鄉鎮90個村被認定為全國鄉村治理示范村鎮。

5.目標導向抓監管，閉環管理促資金提質增效。堅持績效優先，以農村基礎設施更加完善、鄉村環境更加優美、農民生活更加美好為績效目標，始終保持財政資金監管高壓態勢跟蹤問效。一是在政策和資金申請制定階段，開展政策評估。重大政策設計和預算申請初期，省財政廳與省級相關主管部門從政策設計的政策依據、項目可行性和必要性、財力可承受、項目可持續、收支能平衡、使用效益等方面共同謀劃，提出財政資金支持范圍、重點、標準和方式等，提高資金安排的精準性。二是在政策和項目實施階段，全過程閉環管理。根據事前明確項目績效目標，強化事中績效監控和事后績效評價。省財政廳每年選擇不少于2個涉農專項資金開展重點項目績效運行監控，部門自行開展績效運行監控。采取“科技+技術”賦能分別建立信息化管理系統，全流程加強項目資金監管。在此基礎上，聯合行業部門每年對部分重大政策實施情況進行專項監督檢查，及時掌握項目實施情況，對發現的問題及時督促整改。三是在政策和項目完成階段，開展專項審計或政策到期評估。年度間根據情況委托第三方機構開展績效評價或由審計部門開展專項資金審計。政策設立期限到期，組織開展政策評估，確定終止或延續實施。同時，建立績效激勵機制，將績效評價結果作為政策完善和資金安排的重要依據。

（二）從調研的10個州（市）來看

全省性的政策和措施，涉及的10個州（市）按要求有序推動和落實。本次對10個州（市）的調研以“小切口”入手，重點了解2023年“三年行動”方案印發后，該地區財政支持推進“三年行動”的保障措施及具體做法。

1.加大投入凝聚資金合力。2023年以來，10個州（市）聚焦云南省“千萬工程”三年行動方案確定的17項任務，據各地統計，2023年以來，本次調研的10個州（市）共投入659.96億元，其中，中央和省級財政資金607.91億元、市級和縣級財政資金40.49億元、社會及其他資金11.56億元。一是總體來看，92%的投入來源于中央和省級財政資金，市縣級財政投入占比僅為6%。社會資本及其他投入主要為農村供水保障三年專項行動資本金、援滇資金、對口幫扶資金，以及產業強鎮等項目的市、縣配套資金。二是從資金投向看，農村建房規范管理、村容村貌整治、農村道路、供水保障、產業融合發展、提升公共服務能力等方面投入占比較大，基層及群眾的實際需求較大。市縣級財政投入中，用于村莊規劃編制、村級服務設施、數字鄉村、精神文明建設等方面的資金較少，其余方面投入相對多一些。三是從資金類型看，投入比較大的是財政銜接資金，以及教育、民政、道路建設及供水等方面的資金。

2.加強統籌保障凝聚工作推進合力。一是組織保障方面。強化示范激勵。曲靖市“真金白銀”支持開展競爭激勵，對工作推進好的縣（市）安排予以激勵獎補；堅持一月一調度、一月一暗訪，隨機抽查星級村，直面問題、促進整改。昆明市嵩明縣采取“1+2+N”的方式，對創建為“美麗宜居先鋒”的村（社區）干部開展年度激勵獎補。二是規劃設計方面。楚雄州元謀縣印發實施意見，以“一園兩區兩帶多點”為主線，“一村一主題”確定村莊規劃，“一圖一標一說明”，并在村組進行張貼公開，提高村莊規劃的質量和群眾參與率、知曉率。曲靖市探索建立“規、審、建、管、驗”村莊規劃實施管控機制、農村建房聯審聯批機制，在自然村公示“布局規劃圖、底線管控圖、規劃示意圖”三張圖，嚴格落實鄉村建設規劃許可管理。三是強化財政資金引導。玉溪市構建財政、項目、激勵、資本、捐贈和村集體資金“七個解決一點”多元籌資方式。楚雄州采取“政府補助5萬、群眾籌資投勞5萬”方式，實施一批群眾急難愁盼的民生小實事。昆明市嵩明縣出臺《嵩明縣多元化推進鄉村振興扶持獎勵辦法（試行）》，撬動社會資金7000余萬元，深入推進環境治理。昭通市圍繞“集中財力辦大事”、“集中資源做產業”、“集中效益引導社會資本投入”創新出臺提升財政銜接資金使用整體效益“十二條措施”，并印發辦法通過貸款貼息、獎補等方式引導社會資本參與。玉溪市澄江市大田村探索實施整村打造、整村托管運營模式，探索政府和社會共同投入支持模式。

3.加強黨建引領凝聚干群合力。保山市探索黨組織引領“1+1+N”末梢治理、“五組帶五班”、“五組一聯”、“村企共治”等多種有效治理模式，推進鄉村治理由“為民做主”向“由民做主”、“與民共治”轉變。紅河州開遠市靈泉街道建立人居環境整治“1+1+N”籌資模式，即群眾交多少、街道補多少的“1+1”配套補助及工作進步村“N項獎勵”，2023年以來組織發動群眾2000余人，有力解決“人從哪里來”的問題。楚雄州元謀縣實施村級組織提升、陽光管理、法治建設、安全鄉村、鄉風培育“五大行動”，實現塑形與鑄魂相結合。昭通市水富市新壽村以基層治理為突破口，成立鄉村治理委員會，制定教育激勵、紅白喜事操辦、人居環境評議等11個村級制度，激發村民“主人翁”意識，實現鄉村共建、共治、共享。

三、存在的主要問題

（一）意識上還有差距

“千萬工程”是民心工程、美麗工程、強農工程，需要干部和群眾、上下級部門、主管部門間協同發力。但有的群眾認為“千萬工程”是政府的事，支持意愿不足；有的地方“等、靠”思想嚴重，且未統籌用好現有資金；有的地方財力困難、歷史欠賬多，鄉（鎮）村兩級信心不足；有的地方協調推動機制不健全，各行業部門統籌、各縣（市、區）分項落實的良好局面還未形成。

（二）區域、城鄉、收入“三大差距”仍然存在

云南資源稟賦、民族特色、生物多樣性等優勢足、潛能大，但農村勞動力資源外流、村集體資產閑置、鄉村產業單一等問題同步存在，內生動力不足。相較全國較好的地方，我省城鄉協調發展缺乏較好的統籌規劃，二元結構現象突出，壩區、山區經濟發展差距不斷擴大。農村居民收入增長快但城鄉差距仍存。

（三）政策體系構建不完善

一是鄉村振興多元投入格局尚未形成。2003年以來全省農林水總支出和人均支出并不低，但鄉村發展卻遠遠滯后，多元投入不足是重要因素。一直以來，鄉村發展對財政資金依賴性較強，但當前各級財政運行壓力加大，傳統方式保障財政投入面臨挑戰。金融機構對“三農”領域的信貸投放力度和金融產品創新動力不足，不能有效滿足各類農業經營主體多層次、多樣化需求；農村市場整體發育滯后，吸引社會資本等要素流入的制度設計和投資環境欠缺。村級集體經濟組織自我造血功能薄弱，村集體和群眾投入非常有限。二是資金使用效益仍需提高。部分地方對政策把握不準確，落實全面績效管理的意識、責任和要求不到位，資金的使用績效有待進一步提高；部分地方群眾參與項目建后管護機制不健全，管護資金及多元化投入機制不健全，部分建成項目后未長期長效發揮作用。

（四）區域間、地區間投入不均衡

分領域看，重復建設和投入不足問題并存。分地區看，部分區域基礎較好又獲得財政資金支持較多，而部分地方歷史欠賬多、補短板任務重，但獲得財政補助機會少。如“三年行動”獎補的1000多個“示范村”中，2017年以來獲省級部門直接立項獎補（不含現代化邊境幸福村投入）達1310次、獲補助資金18.22億元，其中343個村獲獎補2次及以上。再如，近年來我省支持“三農”領域的財政資金大量向脫貧縣、國家鄉村振興重點幫扶縣及邊境少數民族地區傾斜，部分區域出現重復投入、過度建設，但很多人口多、需求大的地區獲得中央和省級支持較少，一定程度上出現“倒掛”現象，造成新的區域差距。

四、工作建議

（一）聚焦目標任務，切實轉變思想觀念

堅持以人民為中心的發展思想，更加突出把實現人民對美好生活的向往作為出發點和落腳點，千方百計拓寬農民增收致富渠道，讓群眾積極自愿參與到鄉村振興中。同時，壓實縣（市、區）主體責任，強化財源配置，想方設法促財政、村級和群眾增收，共同做大支農投入。堅持政府主導與農民主體、市場主體良性互動，厘清邊界，充分調動各方的積極性和創造性。強化統籌謀劃和機制建立，積極會同省級相關部門理順農業農村領域事權關系，明確支出責任，完善工作機制。

（二）聚焦共同富裕，努力縮小城鄉差距

注重運用系統思維謀劃和推動工作。全域統籌規劃，縣、鄉、村整體謀劃，全面提高城鄉規劃、建設、治理、公共服務融合水平，促進城鄉逐步實現標準統一、制度并軌。全域配置資源要素，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，拓展鄉村經濟空間和農民收入渠道，推動實施農村集體經營性建設用地入市試點。全域持續推進農村基礎設施補短板，一體推進城鄉人居環境整治提升。持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧底線。

（三）聚焦推動高質量發展，加強財稅制度供給和政策保障

積極主動融入云南省工作大局，堅持將農業農村作為一般公共預算優先保障領域，加強財政資源統籌，提高財政資源配置效率和使用效益。積極推動部門間信息共享、優勢互補，增強財政在政策研究出臺全過程的貢獻度，促進資金保障和政策制定有效銜接。科學界定普惠性、均衡性支持政策和扶強扶優、重點支持政策的區別，定期開展政策評估，建立健全政策制定出臺動態調整機制，避免政策僵化或無效投入。結合新形勢新變化及財政部政策調整情況，適時調整優化財政銜接資金使用方式和投向。繼續將脫貧縣和重點幫扶縣作為整體支持對象，同時更加兼顧其他縣（市、區）協調發展。逐步去除脫貧人口、脫貧村等“標簽”，推動建立農村低收入人口分層分類幫扶制度，保障監測幫扶機制與農村低收入人口管理機制逐步銜接并軌。持續分檔分類支持推進“三年行動”。

（四）聚焦引導撬動，釋放財政政策效應

夯實財政投入“主渠道”作用，落實好“十四五”時期穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例要求，加大專項債務和超長期特別國債支持鄉村振興力度。探索用好農業政策性保險、農業信貸擔保、基金等政策工具，用好先建后補、以獎代補、貸款貼息等方式。注重財政資金引導撬動，減少政府“包辦代替”和超常規干預，營造多方投入良好氛圍。創新財政支農領域“因素法分配+項目法管理”、“普惠+激勵”資金分配機制的運用，突出激勵引導。強化各領域各類型財政支農資金績效管理，落實好財政部門、行業部門聯動機制，高效推進項目、管好用好資金。