財政金融協同支持鄉村產業振興的問題及路徑研究

一、引言

財政支持鄉村產業振興，面臨的主要問題是財政資金相對“三農”資金需求而言是不足的，如單純增加財政資金支持，則可能增加財政負擔；而金融機構主要以盈利為目的，“三農”信貸的高風險及高成本性甚至令其“望而生畏”，“惜貸”現象比較嚴重。如果財政與金融能夠協同支持鄉村產業振興則可能會產生事半功倍的效果，通過發揮財政資金的杠桿作用，引導金融擴大對鄉村產業的支持，形成良性循環的互動，形成合力，對鄉村產業振興會起到“事半功倍”的效果。

關于金融或財政支持農業發展方面，國內外學者做了卓有成效的研究，但研究主要傾向于金融或財政支持鄉村產業振興方面的研究，對兩者協同支持鄉村產業振興的研究則相對較少，但也做了有價值的探索，如姚鳳閣、王兆勛（2022）提出應建立財政金融協同支持鄉村振興，從政策扶持、機制保障、渠道暢通等方面完善配套措施，實現鄉村振興。羅穎、熊良才（2024）提出要實現鄉村振興戰略，就要創新多渠道資金投資機制，完善農業金融服務，建立健全產業振興多元化投入保障機制助推鄉村振興。曹潤林、王真、金翎等（2024）研究了財政支持產業發展的理論依據、政策目標邏輯，從財政支持政策設計、財政支持資金規模、財政政策效果等方面探索廣西鄉村產業振興的財政支持路徑。

本文從分析秦皇島財政金融支持鄉村產業振興現狀及存在問題出發，借鑒國內財政金融協同支持鄉村產業振興的相關經驗，提出財政金融協同支持秦皇島市鄉村產業振興的發展路徑，論文對財政金融如何有效協同支持區域性鄉村產業振興具有一定的政策參考價值。

二、秦皇島市財政金融協同支持鄉村產業振興的現狀

目前秦皇島市已經初步建立了財政金融協同支持機制，做了有效地探索，取得了較好的成效。

（一）初步形成財政金融協同支持鄉村產業振興工作機制

秦皇島市政府建立了財政金融協同支持鄉村產業振興的工作機制，建立了財政、金融機構、企業等多方參與的合作平臺。定期召開聯席會議，研究解決鄉村產業發展中的資金問題，加強財政、金融等部門之間的溝通與協作。積極創新財政金融協同方式，通過貼息、擔保等方式引導金融資源流向鄉村產業。

（二）建立糧食產業信用共保金機制

秦皇島市于2019年在全省首創了“秦皇島市糧食產業信用共保金”機制，共保金由市財信資產管理公司作為管理人，在農發行秦皇島分行開設共保金專戶，政府和參與企業出資均繳存至管理人在中國農業發展銀行秦皇島分行開立的保證金專戶。當年就完成了5600萬元的資金歸集工作，其中財政出資1000萬元，企業出資4600萬元；截至2020年6月累計發放共保金對應貸款3.3億元。

（三）推出“政銀保”合作模式

財政部門與金融機構合作，推出“政銀保”合作模式，持續推進“政銀保”融資試點工作，小微企業（含農業企業）貸款額度提高至800萬元，市財政每年補貼貸款利息0.5個百分點、保險保費1.3個百分點，剩余利息和保費由企業承擔。秦皇島審計中心聯合河北農村信用社，已實現新型農業經營主體建檔評級全覆蓋，“雙基”共建客戶貸款余額82億元，有效解決了農村貸款難、貸款貴問題。從保障春耕和“三夏”生產入手，建立信貸服務綠色通道，實行信貸審批優先機制，與河北省農業融資擔保公司合作提供批量擔保，截至2023年末，涉農貸款余額223億元，增速16.94%，占全市同業總量的34.57%。

（四）財政金融協同支持鄉村產業振興的成效

秦皇島市財政金融協同支持鄉村產業振興取得了較大的成效，一是促進了鄉村產業的發展，帶動了農民增收致富；二是提高了財政資金的使用效益，一定程度上發揮了財政資金的杠桿效益。三是增強了金融支持鄉村產業振興的積極性，通過財政資金的誘導及財政補貼、稅收優惠等激勵措施，增強了金融機構對鄉村產業提供金融服務的積極性。

三、秦皇島市財政金融協同支持鄉村產業振興的問題

秦皇島市在財政與金融協同支持產業振興方面取得了較好的成績，但也存在一定的問題，包括財政金融協同支持體系尚未完全形成，協同支農缺乏導向性和聚焦性，協同支農保障機制不健全等。

（一）財政金融協同支持完整體系尚未完全形成

總體而言，秦皇島市財政金融協同支持鄉村產業振興的工作機制還不夠健全，缺乏有效的協調和溝通機制，導致協同效果不顯著。

一是財政與金融機構間信息共享不足。財政部門對金融機構的信貸產品、風險偏好、審批流程等信息了解不充分，金融機構對財政的扶持政策、資金投向、補貼標準等也存在一定的認知偏差。如企業申請財政貼息貸款時，金融機構可能因不熟悉財政的具體貼息標準和流程，導致審批效率低下，影響企業融資進度。

二是農業企業及農村經營主體信息收集與傳遞不及時。財政部門和金融機構對企業的經營狀況、財務數據、信用記錄等信息掌握不全面、不及時，難以準確評估企業的融資需求和風險狀況。可能導致一些有發展潛力但信息不透明的企業難以獲得融資支持，而一些經營風險較高的企業卻可能獲得過多的信貸資金，從而導致財政金融支持鄉村產業振興的資源錯配。

（二）財政金融協同支農缺乏導向性和聚焦性

一是財政金融支農政策目標不夠明確。沒有制定清晰的長期戰略目標和階段性實施計劃，導致政策的延續性和穩定性不足。對于某些農業項目的支持只是短期的資金投入，缺乏可持續發展機制，鄉村產業的長期穩定發展面臨一定困難。政府制定政策時對農業產業的實際需求調研不夠深入，導致政策目標與農民、農業企業的實際需求存在偏差。

二是財政金融資金投向分散。秦皇島市農業產業種類豐富，包括水果種植、蔬菜種植、水產養殖等，但在財政金融協同支農過程中，資金往往分散在各個產業的眾多項目上，每個項目獲得的資金支持有限，難以形成規模效應和示范效應，從而導致金融支持也聚焦模糊。在農業產業鏈的各個環節中，在農產品加工、物流、銷售等環節的支持力度不足，導致農業產業鏈難以延伸和完善，對農業產業的整體效益和競爭力有一定的影響。

（三）財政金融協同支農保障機制不夠健全

一是風險分擔機制不完善。農業生產面臨著自然風險、市場風險等多種風險。金融機構在發放涉農貸款時，承擔了較大的風險，但缺乏有效的風險補償機制，當出現農業災害或市場波動時，金融機構的貸款損失難以得到有效補償，造成銀行的“惜貸”現象。其次，農業保險發展滯后。保險產品的種類較少，覆蓋范圍有限，難以滿足鄉村產業發展的需求。農業保險的理賠程序復雜，理賠效率不高，降低了農業經營主體的參保積極性，而保險機構則面臨道德風險。

二是財政資金投入不足且引導作用有限。財政資金在支持鄉村產業發展方面總量相對不足，難以滿足鄉村產業快速發展的需求。鄉村產業基礎薄弱，需要大量資金用于基礎設施建設、產業培育等，但財政資金的投入規模受到地方財政收入等因素的限制，而財政對金融的引導及杠桿機制作用有限，不能有效帶動社會資金流向農村。

四、財政金融協同支持鄉村產業振興經驗借鑒

（一）山東省壽光市“五位一體”財金協同支農經驗

為了實現財政金融融合支持鄉村產業振興，2019年12月山東省將14個縣市列為財政金融政策融合支持鄉村振興試點縣，壽光市即為其中之一，其構建的“五位一體”財金協同支農模式是一種綜合性的支農模式，即通過財政、銀行、擔保、保險和基金等五個方面的協同合作為鄉村產業振興提供支持資金保障。基于“五位一體”協同支持進行不同的組合，探索出了“農業園區+金融”、“農村產權+金融”、“農村信用+金融”、“保險+信貸”及鄉村振興產業引導基金投資等模式。以財政資金為引領，比如對日光溫室等11個政策性農業保險進行保費補助，政府性融資擔保機構對開展“銀擔分險”等業務的企業免收擔保費等，貫通財政、銀行、擔保、保險、基金等業務方式，引導金融資金融入，撬動社會資本參與，激發各類市場主體的內生動力，推動“五位一體”的良性聯動，形成財政及金融協同支持鄉村產業振興的合力，實現了財政金融協同支持“乘法效應”。

在財政金融協同支持鄉村產業振興的保障措施方面，也做了有效的探索，一是整合政府部門相關數據，應用新農合、糧食直補等涉農數據，與專門服務于農戶、縣域小微企業的普惠金融項目平臺，推出純數據信用貸款。二是健全農村信用體系建設，推廣“整村授信”服務模式，挖掘村民“信用資本”，降低農村地區信貸成本及風險。三是運用融資財政貼息政策，突破傳統抵質押模式，支持金融機構推出“商標權質押貸款”、“無形資產”增信貸款、土地承包經營權抵押貸款等。四是推動農村普惠金融發展，推進基礎金融服務“村村通”工程，擴大金融服務，實現結算支付、信貸、保險、理財等多種綜合服務，提高農村地區金融服務的可獲得性，為鄉村產業振興提供資金保障。

（二）江蘇省政策性擔保支農實踐經驗

江蘇省財政金融協同支持鄉村產業振興方面，比較值得借鑒的是建立政策性信貸擔保。江蘇省農業融資擔保有限責任公司（以下簡稱江蘇農擔）是政策性擔保機構，其主要做法有兩個，一是直接提供融資擔保服務，二是引入“政銀擔”風險分擔模式，實現政府、銀行及擔保的風險分擔機制。

一是根據江蘇省農業生產和新型經營主體的特點，開發出了一系列易推廣的擔保業務產品。如以糧食種植為主要服務對象的“豐穗貸”及以田園綜合體為主要服務對象的“美麗鄉村貸”等。堅持“做小、做散”和“為農、惠農”的政策性農業融資擔保服務理念，將業務重點放在服務農業經營主體上，提高服務效率，切實滿足農業經營主體的融資需求。

二是引入“政銀擔”風險分擔模式，聯合政府、銀行和擔保機構三方主體進行不同比例的風險分擔。在江蘇省的實踐中，形成了“2：2：6”的風險分擔比例，即政府、銀行和擔保機構分別承擔20%、20%和60%的風險，減輕了融資擔保機構的風險壓力，也增強了銀行對農業貸款的信心。根據政策性農業信貸擔保余額、資本金放大倍數和風險管理等指標，政府給予江蘇農擔一定比例業務獎補，獎補資金用于支持其建立風險資金池，以增強公司的抗風險能力。增強政府財政與金融機構協同力度，持續為鄉村產業振興提供可持續的發展資金。

五、秦皇島市財政金融協同支持鄉村產業振興的路徑

鄉村產業振興是鄉村振興的重中之重，單純依賴財政資金，會直接增加財政負擔；而金融企業主要是以營利為目的，對于高風險、高成本的農業投資存在著天然的屏蔽機制。只有將財政與金融共同協同支持才能達到良好的預期效果。

（一）擴大涉農財政的杠桿效益

秦皇島市可以通過加大對鄉村產業基礎設施的財政投入，發揮其杠桿作用，吸引更多金融機構信貸資金參與鄉村產業振興。一是增加對農業基礎設施建設的投入，改善農村生產條件，提高農業綜合生產能力。如加大對農田水利、農村道路、電力等基礎設施的建設力度，為鄉村產業發展提供堅實的基礎。二是通過財政補貼、貸款貼息、稅收優惠等方式，提高金融機構服務積極性，擴大涉農財政資金的杠桿效益。三是設立鄉村產業發展專項資金，同時適當引入社會資本，對有潛力的農業企業、農民合作社等新型農業經營主體進行扶持，降低經營主體融資成本。

（二）構建財政金融協同支持機制

建立財政與金融機構的合作機制共同支持鄉村產業振興。一是秦皇島市財政部門可以與金融機構簽訂合作協議，發揮財政資金的引導作用和金融機構的資金優勢。二是建立風險補償機制，健全政策性擔保機構，以此鼓勵金融機構加大對鄉村產業的信貸投放。對金融機構因支持鄉村產業發展而產生的不良貸款進行適當補償，降低金融機構的風險。三是加強財政與金融機構的信息共享，為金融機構提供項目基本信息和融資需求，做好鄉村產業振興項目資金需求及供給信息的對接，提高金融服務的導向性和聚焦性。

（三）完善財政金融協同支農保障制度及保障體系

為確保財政金融協同支持鄉村產業振興的順利實施，需要完善相關制度保障。首先，加強政策引導，制定出臺財政金融協同支農的政策文件，明確財政、銀行、擔保、保險乃至鄉村振興產業基金等機構部門的職責和任務，為協同支農提供政策依據。其次，加強對財政金融協同支農工作的監督和評估，建立考核機制，對財政資金的使用效果和金融機構的服務質量進行考核評價，確保協同支農工作取得實效。三是在政策允許范圍內，財政稅收與金融部門進行信用信息共享，強化農村信用體系建設，建立農戶及農村經營主體信用檔案，為金融機構提供信用參考，解決金融機構“惜貸”現象。

（四）強化金融機構的業務創新

鼓勵金融機構積極創新金融產品和服務，滿足鄉村產業振興的多樣化金融需求，探索財政、銀行、擔保及保險不同業務的組合方式。一是針對農業生產的特點，開發適合農業生產不同項目特點的金融產品。推出政策性金融對農業基礎設施建設方面的資金需求；發放中長期農業貸款，滿足農業企業和農民合作社在農產品加工等方面的資金需求；強化農業保險對農業生產的保障作用。二是創新擔保方式，降低貸款門檻。可以以農村土地經營權、農業設施、農產品存貨等作為抵押物，為農民和農業企業提供貸款，提高相關農村經營主體的資金可獲得性。三是鼓勵金融機構開展供應鏈金融服務，圍繞農業產業鏈，為上下游企業提供融資支持。四是利用互聯網技術，發展農村數字金融，通過手機銀行、網上銀行等渠道，為農民提供便捷的金融綜合服務，提高金融服務的覆蓋面。

（五）建立政策性農業信貸擔保機制

金融服務鄉村產業面臨的重要問題是擔保物的缺失，通過政策性農業信貸擔保業務可以有效解決農業經營主體融資難題，為農業經營主體提供信用增級，降低信貸部門的違約風險及農業經營主體的融資成本，提高農業經營主體的資金可獲得性。因此，秦皇島市可通過健全政策性農業信貸擔保機制，發揮引導資金流向作用，強化財政支農政策的導向，優化鄉村產業結構，促進鄉村產業發展及升級，實現鄉村產業振興。政策性農業信貸擔保機制放大了財政支農的政策效應，通過一定的財政資金杠桿，撬動更多的金融支持資金，從而實現財政引導、金融加碼的杠桿效果。