城市更新助力內需升級

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）。這是首個中辦、國辦層面發布的專門針對城市更新的系統性政策文件，層級創歷史新高，凸顯了當前城市更新在國家穩增長、擴內需、惠民生方面的重要作用。

《意見》部署了八項主要任務：加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。

筆者認為，以這八項主要任務為抓手，通過投資激活、消費升級、產業迭代、就業擴容的深層變革，城市更新將成為有效拉動經濟增長的新引擎。隨著《意見》的落地實施，這場關乎我國超9億城鎮人口生活質量的空間變革，將不僅有助于重塑城市的物理形態，更可為經濟高質量發展開辟更廣闊的內需空間。

投資激活

在投資激活方面，城市更新以存量空間優化為核心，既保障民生剛需投入，又注重功能創新，形成多維度可持續的投資拉動模式，進而為城市帶來有經濟效益的投資。

城市更新對各類城市空間進行了功能優化，打通了多層次消費場景。當煥新空間實現了“硬件提質”與“服務賦能”，便不僅保障民生需求，更可塑造高品質消費空間，為消費潛力釋放提供有力支撐。

在既有建筑改造方面，危房加固、節能改造等工程能帶動建筑結構安全、綠色建材領域的投資，同時將存量房屋轉化為具有新興業態的空間載體；在城鎮老舊小區整治中，管線更新、電梯加裝等工程形成持續的市政基建投入，居住環境的升級又能激活社區微更新的長期投資；基礎設施建設聚焦地下管網、智慧運維等領域，推動傳統基建向數字化、韌性化升級，構建覆蓋全周期的投資鏈條；歷史文化保護則通過修繕歷史建筑、活化文化遺產，引導社會資本參與文旅融合項目，實現保護性投資與經濟效益的平衡。

以北京市懷柔區金隅興發老廠房改造項目為例，該項目盤活了30.36公頃工業用地，總投資40億元，對7.95萬平方米保留建筑進行改造，引入北京雁棲湖應用數學研究院等科研機構，年均經營凈收入達1.4億元。項目通過綠色低碳技術升級存量資產，打造綠色智慧園區，帶動了區域科技產業集聚，形成了科研服務與文旅休閑相結合的復合模式，實現了國有資產增值與產業升級的雙贏。

消費升級

城市更新對各類城市空間進行了功能優化，打通了多層次消費場景。當煥新空間實現了“硬件提質”與“服務賦能”，便不僅保障民生需求，更可塑造高品質消費空間，為消費潛力釋放提供有力支撐。

在社區建設方面，可重點打造“完整社區”：補齊助餐、托育、養老等公共服務短板，完善“15 分鐘便民生活圈”，激發家庭消費潛力；建設嵌入式服務設施和公共活動場地，為社區商業、健康服務等創造新需求。

在老舊街區更新方面，可以業態升級和場景創新為核心，優化交通條件、豐富商業形態，打造融合文化旅游的活力街區，刺激文化體驗、休閑娛樂等新興消費。同時，推進適老化、適兒化改造，升級文化體育設施，精準匹配老年人、親子家庭等群體的消費需求。

此外，通過加強城市歷史文化保護，整治歷史街區風貌、活化非物質文化遺產，可將文化遺產轉化為可體驗、可消費的文化產品。

以重慶市江北區塔坪片區老舊小區改造為例，這里投資1.3億元改造11.61萬平方米老舊社區，打造1公里長的文創街區，吸引了咖啡、餐飲等100家潮流店鋪入駐，聚集了一批“青年創客”，并成為年輕人打卡拍照的網紅景點，節假日日均客流量約3萬人次，商戶年總營收超過4500萬元，形成了“網紅經濟+本地文化”的可持續消費生態。

產業迭代

城市更新以空間重新規劃為契機，推動產業鏈延伸和跨界融合，催生了一批新產業和新業態。《意見》提出的八項主要任務，通過功能混合、技術賦能和價值重塑，打破傳統產業界限，為培育新質生產力提供試驗平臺和孵化空間。

在城市歷史文化保護傳承方面，將歷史建筑修繕與非物質文化遺產傳承結合，可孵化出文化遺產旅游、數字文創等新業態，構建起“保護—利用—運營”的完整產業閉環；在新型基礎設施建設方面，深化BIM技術（Building Information Modeling，建筑信息模型）應用和城市生命線安全工程，可推動智慧城市、數字孿生等技術服務產業發展；在城市生態系統修復方面，以海綿城市建設、生態修復為切入點，可推動綠色建材、環境治理等技術研發與應用，培育循環經濟和低碳產業；在老舊廠區更新改造方面，通過保護工業遺產和盤活低效廠房，可為文化創意、科技創新等產業提供發展載體，推動“生產性空間”向“服務性空間”轉型。

以江蘇省無錫市藍系列園區更新項目為例，該園區將舊紡織廠改造為數字文化產業集聚區等功能板塊，以“工業遺存+數字創意”為核心，引入數字影視、藝術設計等新興產業。園區引入文化科技類企業60余家，設計和半導體企業25余家，節日市集匯聚潮流獨立品牌500余個，吸引游客累計超500萬人次。推動傳統制造業向文化科技融合方向轉型，成為長三角地區文化、商業、旅游融合發展的新地標。

就業擴容

隨著城市更新行動的持續推進，一個多層次、廣覆蓋的就業擴容機制正逐步形成。這一機制以“空間更新”為依托，從體力勞動到腦力服務，從傳統技藝到數字技術，全方位構建起貫穿就業全領域、覆蓋項目全周期的生態體系，帶動不同技能水平、不同專業背景的人員實現就業，為穩就業、促發展注入強大動力。

既有建筑改造和危房整治需要大量建筑工人、結構工程師和施工監理，帶動了傳統建筑業的崗位需求；節能改造和綠色建材的應用，則催生了低碳技術人才的缺口。城鎮老舊小區改造從管線施工到電梯安裝，覆蓋了水電、機械等多個技術工種；社區環境整治和長效管理機制的建立，又衍生出物業服務、設施維護等基層崗位。

而在推進完整社區建設過程中，通過完善助老托育設施，新增了健康管理、社區護理等民生服務崗位；居民參與共建的機制，更為社區規劃師、自治協調員等新興職業提供了發展空間。

此外，老舊廠區和城中村更新在引入新業態的過程中，需要文創策劃、商業運營等復合型人才；工業遺產的保護與修繕，則依賴古建工匠、文物修復師等專業技術力量；生態系統修復和海綿城市建設涉及環境工程、生態監測等崗位，而歷史文化傳承則激活了非遺傳承人、文化講解員等特色職業。

城市更新通過基建、產業升級等創造就業崗位，就業帶動居民收入增長，進而刺激消費、吸引投資，形成“就業擴容—收入提升—消費投資增長—城市更新深化”的內需拉動閉環。

以廣東省深圳市婦兒大廈改造項目為例，該項目投資3.88億元對5.79萬平方米的老舊建筑進行改造，盤活閑置空間，打造了兒童探索館、托育中心等公共服務設施。改造后新增數百個就業崗位，并設置了“媽媽崗”靈活就業崗位，同時帶動了周邊停車、保潔等基礎服務崗位的擴容。通過“公益+商業”的運營模式，項目年接待超過630萬人次，帶動商戶營收穩步增長??，實現了公共服務質量提升與就業擴容的雙贏。

城市更新通過基建、產業升級等創造就業崗位，就業帶動居民收入增長，進而刺激消費、吸引投資，形成“就業擴容—收入提升—消費投資增長—城市更新深化”的內需拉動閉環。

探索可持續性

城市更新作為當前擴大內需、培育新增長極的戰略抓手，投資規模大，如何保證資金持續投入、項目長期運轉，是當下的重要問題。黨的二十屆三中全會明確提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規”。《意見》提出了六個方面的支撐保障，涵蓋實施機制、用地政策、房屋使用全生命周期安全管理制度、多元化投融資方式、多元參與可持續模式、法規標準等。未來，建立更可持續的城市更新資金投入回報機制，尤其需要注重以下三點：

一是完善社會資本參與機制。當前，社會資本傾向于投資商業價值高、回報周期短的文旅、商業類項目。未來需強化政策與金融協同發力，通過優化容積率獎勵、推行土地混合開發等政策舉措，引導企業參與低效資產盤活；同時，創新多元化融資模式，推動金融產品與項目投資周期精準匹配，構建風險共擔、利益共享的合作機制，增強社會資本長期投入的動力。

二是強化運營前置與分類施策。在項目規劃階段便引入專業運營團隊，結合實際需求科學規劃功能業態布局。針對商業綜合體、文創園區等經營性項目，采用市場化運營模式，依托專業團隊實施輕資產運作或企業全周期自主運營，實現資產快速變現與長期增值；對于市政服務、公共空間等準經營性項目，深化政企協同合作，通過政府監督與市場服務相結合的方式，在保障公共服務質量的同時提升運營效率；針對歷史文化保護、生態修復等非經營性項目，以政府主導為核心，綜合運用專項補貼、部分市場化運營等手段，確保項目可持續發展。

三是推進區域資源統籌整合。突破單一項目局限，立足區域整體視角，統籌協調土地、產業、生態等要素資源，實現區域價值提升。系統梳理閑置資源，通過功能轉換、用途兼容等方式挖掘潛在價值；統籌公共服務投入與市場化收益，探索建立成本收益平衡機制，推動城市更新在保障民生福祉的同時，實現自我“造血”的可持續發展。

隨著《意見》的落地，城市更新將不僅是建筑的翻新、街道的美化，更將成為推動有效投資的“強引擎”、釋放消費潛力的“催化劑”、培育新質生產力的“孵化器”、帶動就業擴容的“蓄水池”。通過空間再生產與功能重組，實現經濟效能提升與社會治理協同發展，形成城市高質量發展的多維支撐體系。當老舊廠房變身科創園區，當歷史街區成為消費地標，當社區微更新引入便民業態，中國城市正以更新為筆，在高質量發展的畫卷上勾勒出人民城市的幸福圖景。

（作者系國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部主任規劃師、正高級工程師）