農業執法領域罰沒物品拍賣實踐探索與經驗啟示

Exploration and Experience Inspiration of Auction Practice for Confiscated Items in Agricultural Law Enforcement Field： Comprehensive Analysis

Based on the Auction of Two Batches of Confiscated Seed Cases

ZHU Zhenying，XU Fan，SUN Xianghua，WANG Fei （Beijing Agricultural Comprehensive Law Enforcement Corps，Beijing ）

《行政處罰法》中的沒收非法財物制度是維護社會公平正義、打擊違法犯罪行為的重要手段，目的是防止違法行為人繼續使用這些財物進行違法活動，并確保國家法律的權威性和嚴肅性。農業執法領域罰沒物品是指農業執法機關依據現行法律法規對自然人、法人和非法人組織作出行政處罰決定，沒收的非法物品，主要包括用于違法生產、加工的設備、原料、輔料和違法生產、經營的產品等。近4年市農業領域市級辦理涉及沒收非法物品案件45起，沒收假種子、假獸藥、假農藥、禁用漁具等物品20余種9萬余件，其中，銷毀罰沒物品6次，共計20余種5萬余件近 數據顯示，盡管處置的罰沒物品種類多，但是處置方式單一，單批處置數量少且銷毀花費近2萬元，處置費用相對較高。本案例涉及的2批罰沒物品，均為玉米種子，共計42879件85.25余t，通過拍賣方式進行處置，獲得收人9.158萬元。相對于銷毀處置方式，拍賣處置不僅節省了銷毀費用，而且豐富了農業執法領域的處置手段和方法，更重要的是實現了處置價值最大化，有利于國有資產的保值增值。本文梳理了此案例處置流程中的關鍵性問題，分析罰沒物品拍賣過程中的難點和風險點，研究總結有效的拍賣方式和方法，分享經驗啟示，以期為執法部門合法、規范、合理處置罰沒物品提供借鑒和參考。

1案例基本情況

于2023年9月和10月先后沒收了2批玉米假種子，其中一批假種子共計36590件，重約84.00t，有包衣，存放在涉案企業生產基地甘肅省某市，另一批假種子共計6289件，重約1.25t，無包衣，存放在市海淀區。前者使用了包衣技術，就是在玉米種子外面包上一層由殺蟲劑、殺菌劑、植物生長調節劑等成分組成的種衣劑[1-2]。執法機構認為玉米假種子具有一定使用價值，不能“一毀了之”，從國有資產保值增值角度出發，就科學、合理處置玉米假種子事宜進行了深入研究并提出拍賣處置2批罰沒種子的方式。經過一系列嘗試和探索，最終委托甘肅省產權交易所集團通過采取網絡競價增價、“一物一拍”方式，對2批假種子進行了拍賣，分別以8.890萬元和2680元的價格成交，拍賣款全部上繳國庫。

2 相關法律依據

2.1罰沒物品的歸屬《行政處罰法》第七十四條第一款規定，除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。《行政事業性國有資產管理條例》第二十條規定，各部門及其所屬單位應當將依法罰沒的資產按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理，所得款項全部上繳國庫。上述法律法規明確，罰沒物品在法律上屬于國有資產，任何單位和個人不得私自占有、使用或處分。

2.2拍賣方式的法律地位拍賣是指以公開競價的形式，將特定物品或者財產權利轉讓給最高應價者的買賣方式。《罰沒財物管理辦法》第十二條規定，罰沒財物的處置應當遵循公開、公平、公正原則，依法分類、定期處置，提高處置效率，降低倉儲成本和處置成本，實現處置價值最大化；第十六條規定，執法機關依法取得的罰沒物品，除法律、行政法規禁止買賣的物品或者財產權利、按國家規定另行處置外，應當按照國家規定進行公開拍賣。《行政處罰法》《罰沒財物管理辦法》等法律法規充分肯定了公開拍賣是有償處置國有資產的有效方式[3]。《民法典》也有多個條文涉及拍賣，充分肯定公開、公平、公正的拍賣方式是解決民事糾紛中難以解決的資產分割問題的有效途徑[4]。

3 案例分析

玉米種子是玉米作物繁殖材料，不僅是重要的食品來源，也是動物飼料和工業原料的主要成分。本案例中一批玉米種子重84.00t，因帶包衣，不能作為糧食和飼料使用，但可作為肥料和工業酒精原料使用，另一批玉米種子重1.25t，不帶包衣，可以作為糧食、飼料、肥料和工業酒精原料等使用。盡管假種子不能作為商品種子在市場流通，但可以作為飼料、工業原料等在市場流通。因此，作為飼料使用的假種子不屬于法律法規規定的禁止買賣的物品，可以進行公開拍賣。

3.1拍賣機構選擇

3.1.1拍賣機構的確定《拍賣法》第九條規定，國家行政機關依法沒收的物品，充抵稅款、罰款的物品和其他物品，按照國務院規定應當委托拍賣的，由財產所在地的省、自治區、直轄市的人民政府和設區市的人民政府指定的拍賣人進行拍賣；《罰沒財物管理辦法》第十六條第二項規定，公開拍賣應當委托具有相應拍賣資格的拍賣人進行，拍賣人可以通過搖珠等方式從具備資格條件的范圍中選定，必要時可以選擇多個拍賣人進行聯合拍賣。目前，市沒有指定的拍賣機構，且《罰沒財物管理辦法》規定的“具有相應拍賣資格”的表述不夠明確，所以執法機構考慮將兩批種子分別移交作為國有資產交易指定機構的產權交易所（以下簡稱北交所）和甘肅產權交易所（以下簡稱甘交所）開展拍賣。

3.1.2拍賣物的審批《拍賣法》第八條第一款規定，依照法律或者按照國務院規定需經審批才能轉讓的物品或者財產權利，在拍賣前，應當依法辦理審批手續。本文認為拍賣物的審批涉及兩個方面：一是轉讓人取得相關資質；二是物品或財產權利合法。本案例中，執法機關具有轉讓罰沒物品的資質，種子產品作為飼料或肥料使用，無需審批。

北交所認為拍賣事項需要經過執法機構同級財政部門審批才可開展拍賣工作；甘交所認為取得執法機構上級主管部門批復且有種子評估報告即可開展拍賣工作。綜合權衡后，執法機構委托甘交所對84.00t和1.25t種子開展了拍賣工作。拍賣中采取了網絡競價增價方式，價高者得，有效防止了暗箱操作，確保全程公開、公平、公正。

3.2 競買人要求

3.2.1競買人資質競買人是指參加競購拍賣標的的公民、法人或者其他組織。本案例在最初的拍賣公告中制定多項規定限制競買人，如因種子存放在甘肅省和市，為節省執法人員的監督成本，限定種子加工地點必須在甘肅省和市；為防止種子被多手買賣后，買方監督意識減弱，增加違規流入市場風險，限定競買人需為法人單位，且要求在7日內完成加工過程。

實際操作中，根據競買人咨詢、溝通情況，所有意向競買人均不符合上述條件，如不修改相關條件，流拍的可能性極大。為實現處置價值最大化并提高拍賣效率，在拍賣截至日期前，及時取消了相關限定條款，即只關注種子流向，不再限定競買人身份、加工地點及轉賣倒手次數等，并適當放寬完成加工期限。此舉方便了競買人操作，擴大了競買群體，最終提高了拍賣成交效率。同時，為節省儲存保管成本，在拍賣公告中明確“競買人應在成交后7個工作日內從現保管地運出，1個月內完成加工過程”。

3.2.2競買人責任與義務為確保拍賣處置的罰沒物品不以商品種子形式再次流入市場，同時為保障標的規范使用，保護拍賣雙方合法權益，本案例明確了競買人責任與義務：（1）標的不能作為商品種子銷售、使用；（2）標的1帶包衣，可作為有機肥、工業酒精原料等使用，標的2不帶包衣，可作為飼料、有機肥、工業酒精原料等使用；（3）必須接受轉讓方上門監督加工（如有特殊情況只監督初加工過程，即破壞種子繁殖功能過程），包含運輸、儲存過程；（4）標的成交后產生任何與罰沒種子有關的問題，轉讓方不承擔責任；（5）標的存放庫房2年，實際重量略有損耗；（6）成交后，標的使用應符合國家法律法規規定等。競買人一旦競價成功，就意味著接受了拍賣標的一切現存狀態。上述限制條件是確保罰沒種子規范使用的關鍵，自始至終未做改變。

3.3 拍賣標的

3.3.1確定拍賣標的真實價值拍賣標的是委托人 所有或者依法可以處分的物品或者財產權利。本案 例以三方比價形式確定價值評估機構，共邀請6家 取得相關資質的評估機構進行報價，最終選擇了評 估費用報價低的機構。通過與評估機構充分溝通物 品權屬、用途等產品細節，促進評估機構對罰沒種子 進行全面、真實的評估，2批種子評估價值為8.87萬 元和2500元。

3.3.2對拍賣標的選擇\"一物一拍”方式本案例中2批種子雖然均為假種子，但一批有包衣，一批沒有包衣，使用用途不同，且存放地點也不同，如采取捆綁拍賣的方式，若有競買人只想購買其中一批種子，不想購買另一批種子，即使參與報價，可能因為異地等原因增加處理成本，降低期望利潤，故報價往往較為謹慎，甚至選擇不報價，流拍可能性極大。而“一物一拍”方式相對能提高競買人對商品的認可度和購買意愿，提升標的的附加值。本案例采取“一物一拍”方式，重84.00t的種子只拍賣1次，以8.89萬元價格成交，而重1.25t的種子經過4次拍賣才得以成交。實踐證明，競買人對2批種子的認可度不一致，“一物一拍”方式比捆綁方式溢價率更高，拍賣成交效率也更高。

3.3.3 拍賣標的3次流拍后采取大幅度降價措施

《罰沒財物管理辦法》第十六條第四項規定，采用公開拍賣方式處置的，一般應當確定拍賣標的保留價。保留價一般參照價格認定機構或者符合資格條件的資產評估機構作出的評估價確定。上文提到1.25t的種子拍賣4次成交，具體情況為：第1次掛牌2500元，流拍；第2次掛牌2250元，流拍；第3次掛牌1800元，流拍；第4次掛牌300元，經120輪競拍，以2680元成交。雖然最終的成交價具有戲劇性，但也反映了拍賣能通過市場競爭來決定商品價格，能充分展現商品的真正價值。為提高拍賣成交率，3次流拍后，邀請評估機構對1.25t種子進行了二次評估，評估價值為300元，執法機構采納這一評估價值，在第4次拍賣中以300元作為保留價掛牌，提高了成交效率。

4經驗啟示

4.1多方協力共同做好罰沒物品的預處理是順利開展拍賣的前提一是執法人員、財務人員共同梳理涉農法律法規和與拍賣相關的法律文件等，理清罰沒物處置原則、可用方式、拍賣流程和相關案例做法等，明確了安全有效利用、實現處置價值最大化的處置工作原則。二是京甘兩地執法人員與倉庫保管人員合法規范地做好物品拍賣前保管、登記、基礎處理等相關工作，對于涉及的企業信息，執法機構及時提示處理部門將拍賣公示中證明物品來源的照片、名稱等進行模糊處理，不體現涉案企業信息，防止對涉案企業造成不良影響。三是就罰沒物品處置事項，農業部門與財政部門做好工作對接，就罰沒物品處置審批、3次流拍后處置方式等充分溝通，為開展罰沒物品拍賣處置工作提供了有力支持。

4.2 限制用途是確保罰沒物品規范使用的重要舉

措沒收的假種子不能再次以商品種子形式流入市場是共識，如何防范是探索拍賣處置的關鍵。經過深入研究，限制種子使用用途后，增加防范假種子流向市場的監督措施具有可操作性，盡管增加了成本，但能有效保障種子規范使用。本案例采取在拍賣公告和競拍人承諾書中限定使用用途、拍賣后監督處置等措施，確保假種子按照限定用途使用，防范假種子流人市場。在實施過程中，安排2名執法人員現場監督種子加工過程，確保2批種子分別用于生產工業酒精和飼料。

4.3確定合理的保留價利于提高拍賣成交效率

上文提到，重84.00t的種子一次拍賣成交，重1.25t的種子4次拍賣成交。經過分析，執法機構認定重84.00t的種子評估價為8.87萬元，為該批種子的真實價值，因種子數量多，人工、運輸成本相對較低，可以視作合理價值。所以，經過一輪競拍，增價200元即成交。重1.25t的種子評估價為2500元，為該批種子的真實價值，但考慮存放地點及人工、運輸等成本，不能算是合理價值。所以，第1次拍賣流拍；第2次和第3次流拍的原因可能是競買人觀望情緒重，企盼價格不斷降低，也反映了降價式拍賣的缺點；第4次拍賣由于價格合理，立即產生多個意向競買人，經過多輪角逐，最終以2680元成交。該結果體現了增價式拍賣的高透明度和公平性特點，同時也反映這種方式容易促使部分競拍者過于沖動導致過度消費的特點。

4.4最小成本實現價值最大化是執法機關處置罰沒物品的根本目的本案例在拍賣中秉承在限制使用的前提下實現處置價值最大化的原則，同時兼顧提高處置效率。雖然公開拍賣罰沒物品具有諸多優點，但在開展罰沒物品處置中應注重核算成本，遵循實現處置價值最大化、提高處置效率原則。為防止假種子流向市場，可對種子采取降級使用的策略，即拍賣中規定種子只能作為飼料、肥料等使用。盡管拍賣處置合理、合法，但還不是最優答案。本文認為，為獲得更高行政效益，處置的主要思路應當優先運用社會化再利用方式，促進公共資源回歸社會，具體而言，執法機構處置罰沒物品應按照“再利用優先、兼顧效率和價值最大化、一物一策”的邏輯，根據罰沒物品的資源屬性和可利用途徑，多嘗試豐富和使用社會化再利用途徑，適時采取先行處置方式，遵循公開、公平、公正原則，實現處置價值最大化。以本案的種子為例，建議除拍賣外，還可探索將罰沒種子移交或捐贈給相關科研機構、地方政府或國有企業等用于沙漠化土地復墾、品種改良優化等路徑，以充分發揮種子的資源屬性。

5結語

本案例是首都農業領域首次公開拍賣罰沒物品，盡管在落實過程中存在若干不順暢的問題，但成效顯著：一是改變了罰沒農業投人品單一采取銷毀方式的局面，豐富了罰沒農業投入品處置方式。二是拓寬了罰沒資源利用途徑，罰沒包衣種子既可作為肥料原料使用，也可作為工業酒精原料使用，均具有一定價值。三是實現了財政資金增收節支，本案例拍賣支出約1萬元，包含價值評估、拍賣傭金、現場監督費用等，收入約9萬元，凈收入約8萬元，如委托專業機構銷毀預計需要支付21萬元，總計增收節支約29萬元。

鑒于農業執法領域罰沒物品特點，建議科學分類、分別處置，如針對有毒有害類，應委托有資質機構進行銷毀處置；針對水生野生動物活體及其制品等應移交相關部門；針對沒收的漁船、種子及用于違法生產、加工的設備等，在核算成本的基礎上，對該類物品進行移交、調撥、變賣或拍賣處置。

參考文獻

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（收稿日期：2025-01-23）