以工代賑40年：演進(jìn)歷程、政策邏輯與未來展望

[中圖分類號］D601 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1673-0186（2025）004-0071-019

[DOI編碼]10.19631/j.cnki.css.2025.004.005

以工代賑是指政府通過投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，動員受賑濟(jì)者參與工程建設(shè)，并通過勞動報(bào)酬代替直接賑濟(jì)的一種扶持政策。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策環(huán)境的變化，我國的以工代賑政策體系和管理體制經(jīng)歷了多次擴(kuò)展和調(diào)整，其內(nèi)涵和外延不斷豐富與深化。自1984年正式啟動以來，以工代賑政策歷經(jīng)三個(gè)發(fā)展階段：保障基本溫飽時(shí)期（1984—2000年）、扶貧開發(fā)推進(jìn)期（2001一2020 年）及綜合幫扶轉(zhuǎn)型期（2021年至今）。當(dāng)前，我國的以工代賑不再是應(yīng)對災(zāi)荒或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的被動措施，它已轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)注重解決短期就業(yè)問題、提升困難群體勞動技能并改善收入分配結(jié)構(gòu)的長期性、機(jī)制化政策，這一政策的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。作為實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、完善收入分配制度及鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的關(guān)鍵舉措，以工代賑也成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。其背后蘊(yùn)含著我國社會治理體制的獨(dú)特優(yōu)勢，為構(gòu)建中國特色低收入群體幫扶體系提供了強(qiáng)有力的支持。然而，現(xiàn)有研究對以工代賑政策的深人探討尚顯不足，作者簡介：王晟昱，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向：貧困治理；趙一航（通信作者），上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員，管理學(xué)博士，研究方向：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；何蘭萍，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部公共管理學(xué)院教授，研究方向：社會治理。

尤其缺乏從長周期與系統(tǒng)化的視角，全面審視其演進(jìn)歷程及政策邏輯的研究。因此，系統(tǒng)梳理改革開放以來我國以工代賑減貧的發(fā)展軌跡，并提煉其背后的政策邏輯，對于豐富中國特色貧困治理理論、優(yōu)化政府幫扶政策，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、以工代賑的研究回顧與分析框架

以工代賑既有研究多聚焦其扶貧功能與單一政策效果，形成了就業(yè)促進(jìn)、社會激活、可持續(xù)發(fā)展和國家治理四重分析視角，揭示了其在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的多維價(jià)值。本研究基于諾斯制度變遷理論，構(gòu)建分析框架，通過解析政策更替、層疊、偏離、轉(zhuǎn)換的動態(tài)過程，揭示其適應(yīng)貧困治理范式迭代的內(nèi)在邏輯。

（一）以工代賑的研究回顧

關(guān)于以工代賑與減貧的研究，從研究對象上來看，主要分為中國的以工代賑和國外農(nóng)村公共工程就業(yè)的研究。研究內(nèi)容方面，涉及以工代賑的政策分析以及在扶貧、就業(yè)和公共服務(wù)等方面的功能討論及其項(xiàng)自績效、管理模式等。研究視角上，已有研究大致可分為就業(yè)促進(jìn)視角、社會激活視角、可持續(xù)發(fā)展視角和國家治理視角。

一是就業(yè)促進(jìn)視角。以工代賑作為就業(yè)支持政策，始終貫穿于我國救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、精準(zhǔn)扶貧階段[1]。因其是專為貧困地區(qū)特別是貧困人口而設(shè)計(jì)的工程，工程內(nèi)容往往是修建公路或飲水工程，因此可通過就地取材并采用勞動密集型技術(shù)組織施工、大量利用當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿Γ浞謳泳蜆I(yè)[2]。這樣既解決了當(dāng)期貧困人口就業(yè)和增收問題，也提升了其外出務(wù)工和繼續(xù)從事二三產(chǎn)業(yè)勞動的機(jī)會和能力[3]。

二是社會激活視角。對于個(gè)人而言，以工代賑可使貧困勞動力通過工程修造學(xué)習(xí)和掌握以往沒有機(jī)會接觸的技能、技藝，從而增強(qiáng)他們未來的勞動與生存能力[4]。對于貧困地區(qū)而言，以工代賑在提供食品保障、完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給、吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力資源、為務(wù)農(nóng)貧困者增加就業(yè)收入等方面具有綜合性的扶貧功效和脫貧價(jià)值。但面對貧困地區(qū)的一些落后傳統(tǒng)和貧困農(nóng)民自身的生活習(xí)慣，貧困者對于已有的單純用勞動換取短期報(bào)酬的以工代賑政策的積極性依然有限[5]。同時(shí)，也有研究發(fā)現(xiàn)，以工代賑瞄準(zhǔn)的是貧困地區(qū)而非貧困微觀個(gè)體，其首要目的是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造條件，加之貧困者一般勞動水平較低或不具備勞動能力，因此以工代賑難以首先激活最貧困的人口，影響到賑濟(jì)效果[6]。

三是可持續(xù)發(fā)展視角。以工代賑不僅可以提高扶貧資源可持續(xù)利用效率，而且有利于保障脫貧人口持續(xù)增收。一方面，傳統(tǒng)的“包辦式\"\"保姆式\"的直接現(xiàn)金救助式的扶貧模式，很容易導(dǎo)致貧困群眾將個(gè)人的貧困問題社會化和國家化，導(dǎo)致扶貧效率低下[7]，而包括以工代賑在內(nèi)的主動地、參與式的扶貧模式，更有利于提高扶貧資源的利用效率[8]。另一方面，貧困人口只有長期就業(yè)獲得收益，才能獲得穩(wěn)定的能夠維持生存收入，而以工代賑將人力資本投資作為重點(diǎn)，可形成貧困地區(qū)脫貧致富的長效機(jī)制，是幫助貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧的治本之舉[9]。

四是國家治理視角。以工代賑政策功能的實(shí)現(xiàn)有賴于強(qiáng)大的國家治理能力。黨的強(qiáng)大的組織動員能力、自上而下的貧困治理機(jī)構(gòu)，配合聯(lián)動貧困治理制度和“三位一體\"大扶貧格局，保證了包括以工代賑在內(nèi)的專項(xiàng)扶貧措施的進(jìn)行[10]。進(jìn)人相對貧困治理時(shí)期，以工代賑要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和動員社會力量廣泛參與。實(shí)踐證明，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)貧困治理全國一盤棋，才能最大限度提升貧困治理的效果[]。對于鄉(xiāng)村而言，以工代賑等在內(nèi)的新型分配形式還可以擴(kuò)大村民在集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的參與度，進(jìn)而促進(jìn)百姓對集體事務(wù)的支持與配合，提高基層治理能力與水平[12]。

現(xiàn)有當(dāng)代中國以工代賑的研究，基本將其納入宏觀脫貧框架或?qū)伟咐撵o態(tài)討論，尚缺少對其歷史發(fā)展脈絡(luò)的系統(tǒng)梳理。特別是黨的十八大以來，我國以工代賑的內(nèi)涵和外延持續(xù)拓展，有著不同于古今中外相似政策的內(nèi)在邏輯。因此，本研究擬系統(tǒng)分析和梳理總結(jié)1984 年以來以工代賑的演進(jìn)歷程和政策實(shí)施效果，以期為拓展政府幫扶性公共政策的研究視野、完善推進(jìn)共同富裕的政策體系提供參考。

（二）分析框架

本研究擬從漸進(jìn)性制度變遷視角考察以工代賑40年來的演進(jìn)歷程，并嘗試提煉其實(shí)踐邏輯。根據(jù)諾斯的制度變遷理論，制度分為兩種，一種是正式制度即成文的制度，如法令、命令、章程、合同等;另一種是非正式制度，如習(xí)俗、傳統(tǒng)、規(guī)范、慣例等[13]。而制度變遷則可以看作是一項(xiàng)制度從無到有、不斷更新完善的動態(tài)過程。其中，漸進(jìn)式制度變遷的基本理念和邏輯被學(xué)界認(rèn)為是一種適用于分析中國歷史和現(xiàn)實(shí)的制度變遷類型[14]。漸進(jìn)式制度變遷理論主要關(guān)注社會穩(wěn)定期的制度變遷問題[15]。該理論認(rèn)為，制度變遷包括形式上的變遷、結(jié)果上的變遷以及形式結(jié)果兩方面的變遷。馬漢尼和西倫在《解釋制度變遷》一書中由此將制度變遷分為四種類型：更替、層疊、偏離和轉(zhuǎn)換[16]（表1）。以工代賑政策自1984年底正式實(shí)施以來，一直是“政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接賑濟(jì)的一項(xiàng)扶持政策”，因此政策和實(shí)踐的演進(jìn)屬于漸進(jìn)式轉(zhuǎn)換。

綜合已有研究和我國以工代賑的實(shí)踐，本研究將按照以下思路展開（圖1）。首先，以工代賑的演進(jìn)和變遷的核心要素包括：制度環(huán)境，即國家貧困治理方針、政策、法規(guī)對以工代賑提出的工作目標(biāo);制度安排，即以工代賑的政策體系;初級行動團(tuán)體，是指可以發(fā)起制度變遷、提供制度權(quán)威和合法化的單位，即國家級主管部門;次級行動團(tuán)體，主要是具體執(zhí)行和監(jiān)管的各級機(jī)構(gòu)。本研究將以工代賑的行動團(tuán)體和制度安排統(tǒng)稱為工作機(jī)制。在我國，工作機(jī)制一般指為達(dá)成某一工作目標(biāo)而設(shè)計(jì)制定的一種綜合的、系統(tǒng)的、相互作用的工作方式；對于以工代賑而言，工作機(jī)制包括了國家和地方各級部門制定的法規(guī)、下達(dá)的通知、編制的規(guī)劃計(jì)劃等政策文件，以及在其指導(dǎo)下開展以工代賑工作的各級行政主體及其之間的互動關(guān)系。在以工代賑的演進(jìn)過程中，制度環(huán)境的變化會影響制度供給和制度需求的平衡，為制度變化提供機(jī)遇[17]。因此，制度的演進(jìn)是制度供給和制度需求共同作用的結(jié)果。以工代賑的制度供給，主要有賑濟(jì)內(nèi)容即賑濟(jì)范圍和工程建設(shè)、賑濟(jì)形式；制度需求主要是一段時(shí)期的賑濟(jì)成效，通過對賑濟(jì)成效的考察和評估，有利于發(fā)現(xiàn)該階段內(nèi)以工代賑可繼續(xù)延續(xù)的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對標(biāo)制度環(huán)境的新變化，對制度的改進(jìn)、轉(zhuǎn)換提出新的要求。其次，已有研究證實(shí)，以工代賑政策對于國家治理、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)勞動力就業(yè)均有顯著影響。因此，本研究根據(jù)不同時(shí)期以工代賑制度環(huán)境約束下制度供給的變遷情況進(jìn)行階段劃分，在對以工代賑演進(jìn)歷程進(jìn)行劃分并對其工作機(jī)制、賑濟(jì)內(nèi)容、賑濟(jì)形式分析的基礎(chǔ)上，分別從宏觀、中觀、微觀的角度提煉其演進(jìn)的邏輯。最后，結(jié)合當(dāng)前我國扎實(shí)推進(jìn)共同富裕和鄉(xiāng)村振興建設(shè)的實(shí)際環(huán)境和政策要求，就未來一段時(shí)間以工代賑工作改革的方向提出政策建議。

二、以工代賑的實(shí)踐演進(jìn)

以工代賑起源于古代的生產(chǎn)救災(zāi)方式，新中國成立初期將其定位于扶貧開發(fā)重要舉措。自1984 年以來，以工代賑經(jīng)歷了從保障溫飽到綜合幫扶的演化進(jìn)程。以2000年基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題和2020年全面消除絕對貧困為標(biāo)志，本研究將我國的以工代賑劃分為三個(gè)時(shí)期，分別是保障基本溫飽時(shí)期（1984—2000年）、扶貧開發(fā)推進(jìn)時(shí)期（2001—2020年）以及綜合幫扶轉(zhuǎn)型時(shí)期（2021至今）。

（一）1984—2000年：保障基本溫飽時(shí)期

新中國成立初期，為了解決歷史遺留下來的城市失業(yè)問題和應(yīng)對當(dāng)時(shí)的自然災(zāi)害，我國以工代賑的定位是失業(yè)救濟(jì)和災(zāi)后重建的手段。毛澤東同志曾指示要“搞點(diǎn)以工代賑和必要的救濟(jì)”[18]。1949 年周恩來同志簽發(fā)的《政務(wù)院關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》中提出，在有水利交通等工程的地方，應(yīng)當(dāng)注意組織受災(zāi)群眾工作，以工代賑[19]。1950年，董必武同志所作的《關(guān)于深入開展生產(chǎn)自救工作的報(bào)告》首次將中央人民政府的救災(zāi)工作方針表述為“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”[20]。此后至1984年國家實(shí)施開發(fā)式扶貧前，以工代賑一直是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行災(zāi)害救濟(jì)以及提升災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害能力的政策工具。

20世紀(jì)80年代起，伴隨國家經(jīng)濟(jì)增長方式的變化，改革的邊際效益開始下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民生活狀況改善陷入緩慢進(jìn)展階段，尤其是一些落后地區(qū)貧困問題非常突出。1984年，國務(wù)院決定動用部分國家?guī)齑嫖镔Y，采用以工代賑的方式幫助貧困地區(qū)修建公路和水利工程[21]。1986年，國務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，開啟了瞄準(zhǔn)區(qū)域發(fā)展的制度化、組織化的地區(qū)開發(fā)式扶貧，明確了扶貧要用“造血\"替代“輸血”，對貧困地區(qū)進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，在發(fā)展中逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力。我國的減貧戰(zhàn)略由此發(fā)生轉(zhuǎn)變，扶貧思路由單純的補(bǔ)貼貧困地區(qū)財(cái)政、直接救濟(jì)貧困人口轉(zhuǎn)向?qū)ω毨У貐^(qū)給予一定的生產(chǎn)要素投入。根據(jù)賑濟(jì)的方式，本研究將保障基本溫飽時(shí)期的以工代賑分為實(shí)物救濟(jì)階段（1984—1995年）和專項(xiàng)資金救濟(jì)階段（1996—2000 年）。

1.實(shí)物救濟(jì)階段（1984—1995年）

1983 年中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》提出“有效地利用國家財(cái)政扶持，，開展多種經(jīng)營，以工代賑，改變單純救濟(jì)作法”[22]，以解決邊遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題。在這一背景下，1984年，國家計(jì)劃委員會發(fā)布《關(guān)于動用庫存糧、棉、布幫助貧困地區(qū)修建道路和水利工程的意見》，提出國家調(diào)撥物資以以工代賑方式作為民工工資補(bǔ)助[23]。國家通過安排實(shí)物實(shí)施以工代賑項(xiàng)目，招募受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)，以此部分取代直接賑濟(jì)的功能，扶持農(nóng)村貧困地區(qū)投資建設(shè)一批中小型基礎(chǔ)設(shè)施工程，開啟了我國正式實(shí)施以工代賑減貧的歷史序幕。1984年底至1995年間，我國共開展了七次規(guī)模較大的實(shí)物形式的以工代賑（表2），時(shí)間范圍覆蓋到20世紀(jì)末，實(shí)際下?lián)芰撕嫌?jì)價(jià)值298億元的糧食、食油、棉花、布匹和中低檔工業(yè)品。這一階段的以工代賑有三個(gè)特點(diǎn)：

其一，建立“條塊結(jié)合、以塊為主、分級負(fù)責(zé)\"的工作機(jī)制。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出了對貧困地區(qū)進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)的指示。以工代賑由原國家計(jì)委牽頭制定計(jì)劃，財(cái)政部、中國人民銀行等十多個(gè)部門共同參與，國務(wù)院批復(fù)計(jì)劃后，國家按年度下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃，各地按照基本建設(shè)程序科學(xué)管理以工代賑資金項(xiàng)目。對于農(nóng)田基本設(shè)施等小型項(xiàng)目，國家劃出規(guī)模和建設(shè)地點(diǎn)，由各省具體安排;對于金額在區(qū)域級骨干項(xiàng)目，由國家直接管理；對于機(jī)動數(shù)量的項(xiàng)目，由地方下達(dá)后報(bào)國家計(jì)委備案。為統(tǒng)籌推進(jìn)這項(xiàng)工作，這一時(shí)期，大多數(shù)省、地市、縣都成立了由本級政府主要負(fù)責(zé)同志參加的以工代賑領(lǐng)導(dǎo)小組，主抓以工代賑工作。

其二，建設(shè)內(nèi)容定位在彌補(bǔ)集中連片貧困地區(qū)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施短板。受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政能力的影響，將經(jīng)濟(jì)落后、貧困面大的中西部地區(qū)作為以工代賑工作的重點(diǎn)地區(qū)，特別是西南和西北地區(qū)。建設(shè)內(nèi)容以基本農(nóng)田和水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，并與小流域治理、多種經(jīng)營結(jié)合起來。其中，1984—1990年的7年間，全國以工代賑修建縣鄉(xiāng)公路12.8萬公里、橋梁7400多座，疏通內(nèi)河航道 600 多公里，解決了1803萬人的飲水問題[23]。包括縣鄉(xiāng)道路、巷道、農(nóng)田水利工程建設(shè)和基本農(nóng)田改造建設(shè)在內(nèi)的以工代賑項(xiàng)目工程，在一定程度上提升了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和糧食自給能力，明顯地改善了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，發(fā)揮了以工代賑在提供食品保障、增加區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)供給等方面具有其他扶貧措施無法替代的作用，成為國家反貧困戰(zhàn)略由“輸血\"變“造血”的有效的政策工具之一。截至1995年，在以工代賑等扶貧政策和科學(xué)技術(shù)的推動下，中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到4.666億噸，11年間年均遞增

其三，以購貨券形式按勞分配實(shí)施賑濟(jì)。這一時(shí)期，對于受賑濟(jì)的務(wù)工群眾，各省根據(jù)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)印制等額購貨券，再分配給實(shí)施以工代賑的縣區(qū)或項(xiàng)目主管單位，支付給參加工程建設(shè)的農(nóng)民工作為勞務(wù)報(bào)酬，農(nóng)民持券到指定的商店按時(shí)購買商品。以工代賑的商品主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活所需的生產(chǎn)和生活用品，包括食品類（糧食、食糖、食用油）、日用品（小五金、百貨商品、縫紉機(jī)、家紡品）以及自行車、小型農(nóng)機(jī)具和建筑材料等。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期，通過實(shí)物以工代賑、向務(wù)工群眾發(fā)放賑濟(jì)物資，直接解決了農(nóng)民的基本生活困難。然而，糧食以工代賑面臨著糧食品種以及糧食調(diào)運(yùn)和倉儲問題;購貨券以工代賑也存在著商品供應(yīng)范圍和供應(yīng)品種不合理問題，如部分地區(qū)將高檔消費(fèi)品列入供應(yīng)范圍、商品供應(yīng)品種選擇余地較小等。

2.專項(xiàng)資金賑濟(jì)階段（1996—2000年）

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出，力爭到20世紀(jì)末基本解決全國8000萬貧困人口的溫飽問題①。截至1995年底，全國農(nóng)村貧困人口仍有6500多萬，貧困發(fā)生率 ，貧困人口中有一半左右離溫飽線還有較大差距，偏遠(yuǎn)地域、文化教育落后和生態(tài)環(huán)境較差的貧困地區(qū)缺乏基本的生產(chǎn)生活條件。基于此，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》提出，1996—2000年期間（“九五”計(jì)劃）的扶貧開發(fā)工作，首要任務(wù)還是解決貧困人口溫飽問題③。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)開始建立，個(gè)人收入的貨幣化加快推進(jìn)，我國從1996年開始推行貨幣工資賑濟(jì)形式的以工代賑。這一階段以工代賑的演進(jìn)體現(xiàn)在：

一是實(shí)行省級負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。根據(jù)《國家計(jì)委關(guān)于以工代賑管理有關(guān)問題的通知》，按照扶貧“資金到省、權(quán)力到省、任務(wù)到省、責(zé)任到省\"的原則，國家由按年度下達(dá)以工代賑資金計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，改為下達(dá)的年度以工代賑計(jì)劃包括資金計(jì)劃和以建設(shè)任務(wù)為主要內(nèi)容的建設(shè)計(jì)劃兩部分。國家以工代賑資金全部實(shí)行項(xiàng)目管理，實(shí)行“分級負(fù)責(zé)，以省為主\"的原則，由省級以工代賑主管部門直接管理，編制和實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃。省級計(jì)委組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門參與以工代賑的管理，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目選擇、計(jì)劃安排方面綜合各方面意見，與其他部門形成扶貧攻堅(jiān)合力。1996年開始，國家由中央財(cái)政專項(xiàng)資金安排按年度下達(dá)以工代賑資金計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃。1998 年開始，又新增通過國債資金開展以工代賑建設(shè)，以工代賑投入力度進(jìn)一步加大，對管理也提出了更高的要求。這5年間，國家共安排中央預(yù)算內(nèi)資金200億元、國債資金50億元，連同地方配套和群眾自籌等，以工代賑扶貧項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模達(dá)到500億元左右[24]。

二是以工代賑拓展至國定貧困縣，注重改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)和生存條件。這一階段，我國開展以鄉(xiāng)村為基本單元的以工代賑片區(qū)綜合開發(fā)，探索以工代賑促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。針對貧困地區(qū)的主要矛盾，以工代賑政策進(jìn)一步突出鮮明的區(qū)域性瞄準(zhǔn)特征，將實(shí)施范圍集中在中西部地區(qū)的21個(gè)國定貧困縣，并聚焦西南、西北等扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，資金項(xiàng)目安排在國家重點(diǎn)扶持的貧困縣。以工代賑也把長期困擾貧困地區(qū)發(fā)展的突出問題作為投入和建設(shè)的重點(diǎn)，著力加強(qiáng)了基本農(nóng)田、人畜飲水、農(nóng)田水利、交通道路、草場改良等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施方面，1996—2000 年間，國家共安排以工代賑資金100 億元用于貧困地區(qū)的基本農(nóng)田和小型微型農(nóng)田水利工程建設(shè)。累計(jì)完成各類基本農(nóng)田建設(shè)3000萬畝，新增和改善農(nóng)田有效灌溉面積4000萬畝，占貧困地區(qū)同期建設(shè)總量的 40 % 左右，提高了貧困地區(qū)的糧食綜合生產(chǎn)能力和抵御自然災(zāi)害的能力。在以工代賑及其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧領(lǐng)域政策的共同帶動下，自1996 年起至2000年，我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在5萬億噸左右[25]。農(nóng)村基本生存條件改善方面，以工代賑扶持貧困地區(qū)進(jìn)行了小水電、農(nóng)村電話和農(nóng)電線路等建設(shè)，改變了一些貧困地區(qū)信息閉塞、通信設(shè)施薄弱和缺電狀況。為保證貧困地區(qū)解決溫飽問題，國家共安排以工代賑資金35億元重點(diǎn)進(jìn)行了以打井、鋪設(shè)管道、集雨、塘壩、蓄水池為主要內(nèi)容的人畜飲水工程建設(shè)，累計(jì)解決貧困地區(qū)3000多萬人 多萬頭牲畜的飲水困難，占貧困地區(qū)同期解決人畜飲水困難總數(shù)的 70 % 以上，以保障貧困地區(qū)群眾基本生活條件[24]。安排以工代賑資金15億元進(jìn)行小流域綜合治理，累計(jì)治理水土流失面積3萬多平方公里，受賑濟(jì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的宜居性得以改善[24]。

三是實(shí)施貨幣形式的以工代賑。根據(jù)《國家計(jì)委、財(cái)政部關(guān)于下達(dá)1996年度以工代賑資金計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的通知》，自1996年起，國家不再安排實(shí)物以工代賑，各地也不再印制購貨券，以工代賑資金由中央財(cái)政直接撥付。從此，以工代賑不僅為貧困地區(qū)農(nóng)民提供大量就業(yè)機(jī)會，還為其直接增收增添了新的途徑。截至1999年底，全國原592個(gè)國定貧困縣農(nóng)民人均純收入由1995年的824元提高到1347元[26]。部分地區(qū)貧困發(fā)生率也快速下降，例如廣西壯族自治區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率由1995年的 1 6 . 1 % 下降到1999年底 售

1984—2000 年間實(shí)施的以工代賑，在原有救災(zāi)賑濟(jì)的政策設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，瞄準(zhǔn)保障貧困地區(qū)困難群眾基本溫飽，定位為一種專項(xiàng)的扶貧政策。宏觀上，為貧困地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長條件；微觀上，致力改善貧困人口生活，并為重點(diǎn)貧困地區(qū)的農(nóng)民提供大量就業(yè)增收機(jī)會，從而推動解決貧困人口溫飽問題。但是，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，截至2000年，全國農(nóng)村地區(qū)還有3000萬左右貧困人口沒有解決溫飽②，當(dāng)時(shí)的貧困群眾脫貧后的生活水平還比較低、脫貧地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大，尚未解決溫飽問題的貧困人口分布趨于分散，非國定貧困縣的貧困問題越來越突出，制約貧困地區(qū)農(nóng)民增收的因素發(fā)生轉(zhuǎn)變。以工代賑政策需要適時(shí)調(diào)整。

（二）2001—2020年：扶貧開發(fā)推進(jìn)期

進(jìn)入21世紀(jì)，黨中央提出全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，制定實(shí)施一系列扶貧開發(fā)和以工代賑的新政策新舉措。我國以工代賑的工作形勢進(jìn)人了一個(gè)新的時(shí)期，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)村開發(fā)階段和配合精準(zhǔn)脫貧階段。

1.鄉(xiāng)村開發(fā)階段（2001—2012年）

自八七國家扶貧攻堅(jiān)后，以工代賑資金主要用于加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困農(nóng)① 數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)展和改革委員會.以工代賑建設(shè)“十一五\"規(guī)劃[EB/OL].[2007-09-25].tps：//www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjzxgh/200804/P020191104623787636005.pdf；國家發(fā)展和改革委員會.以工代賑建設(shè)“十二五\"規(guī)劃[EB/OL].[2012-06-13].htps：//ww.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/201402/P020190905497689778308.pdf.② 中國政府網(wǎng).中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要[EB/OL].[2006-11-19].，htps：//ww.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm.

民的生產(chǎn)生活條件。雖然國家扶貧資金規(guī)模不斷增加，對貧困農(nóng)民增收和貧困地區(qū)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用，但規(guī)模還不能滿足貧困地區(qū)發(fā)展的需要。進(jìn)入新世紀(jì)后，以工代賑賑濟(jì)力度不斷加大。2001年3月《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出“擴(kuò)大以工代賑規(guī)模”①。此后，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將以工代賑明確為專項(xiàng)扶貧政策措施②，以此帶動貧困地區(qū)改善耕地質(zhì)量，增修公共服務(wù)設(shè)施，夯實(shí)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。2006年，新增中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)支持以工代賑示范工程。至“十一五\"期間，國家安排的中央以工代賑投資達(dá)到 247 億元，連同地方投資合計(jì)325億元，較“十五\"（2001—2005年）期間增長 6 . 2 % （圖2）。2001一2012年間，我國以工代賑的演進(jìn)過程具有以下特征：

一是以工代賑管理實(shí)行制度化、法治化工作機(jī)制。2005年12月，首版《國家以工代賑管理辦法》出臺，對加強(qiáng)以工代賑工作管理、提高以工代賑資金使用效益等方面進(jìn)行了規(guī)范，使以工代賑計(jì)劃編制、下達(dá)、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)有章可循。為我國加強(qiáng)以工代賑管理、提高資金使用效益，帶動群眾就業(yè)增收提供了制度保障。自此開始，以工代賑工作與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的五年規(guī)劃相吻合，國家發(fā)展改革委分別于2007年、2012年編制印發(fā)了《以工代賑建設(shè)“十一五\"規(guī)劃》《以工代賑建設(shè)“十二五\"規(guī)劃》。這些規(guī)劃對相應(yīng)時(shí)期內(nèi)以工代賑的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、工作重點(diǎn)、資金管理以及各級發(fā)展改革部門如何組織實(shí)施以工代賑規(guī)劃進(jìn)行了詳細(xì)的說明。相關(guān)管理辦法和五年規(guī)劃的出臺，為以工代賑助力農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)工作和如期實(shí)現(xiàn)全面小康提供了制度基礎(chǔ)和行動指南。

二是瞄準(zhǔn)脫貧難度大的鄉(xiāng)村，重點(diǎn)建設(shè)脫貧致富直接相關(guān)的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施。這一時(shí)期的以工代賑資金全部投向國家扶貧的貧困縣，并向貧困人口多、脫困難度大的集中連片貧困鄉(xiāng)村傾斜。以少數(shù)民族貧困地區(qū)為例，2006—2010年期間，我國共在民族地區(qū)安排以工代賑資金140億元，貧困少數(shù)民族群眾共獲得以工代賑勞務(wù)報(bào)酬 20億元以上①。“十五\"期間，以工代賑建設(shè)基本農(nóng)田1150萬畝，新增和改善灌溉面積3700萬畝，修建縣鄉(xiāng)村道路19.8萬公里，解決2 000 多萬人和1400多萬頭大牲畜的飲水困難，初步治理水土流失面積1.8萬多平方公里②。“十一五\"時(shí)期（2006—2010年），以工代賑在支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用。例如，在以工代賑工程和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共同帶動下，甘肅省“十一五”期間貧困地區(qū)新修梯田54.66萬畝，發(fā)展集雨節(jié)灌6.91萬畝，新增水地25.28萬畝[27]；陜西省“十一五\"期間貧困地區(qū)新增基本農(nóng)田140.11萬畝，新增輸變電線路15萬余公里，新增鄉(xiāng)村公路4萬余公里，解決310.6萬貧困人口飲水困難問題③。

三是務(wù)工群眾的勞務(wù)報(bào)酬受到重視。自實(shí)施貨幣形式勞務(wù)報(bào)酬的以工代賑后，部分貧困地區(qū)出現(xiàn)了參加以工代賑項(xiàng)目建設(shè)的農(nóng)民勞務(wù)報(bào)酬支付困難的情況。2000年起，我國開始農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革并逐漸取消“兩工\"制度，一些貧困地區(qū)政府受慣性思維影響和迫于當(dāng)時(shí)的財(cái)政壓力，未按要求落實(shí)《財(cái)政扶貧資金管理辦法（試行）》“不低于中央財(cái)政資金額度 30 % ”的要求。這些做法導(dǎo)致以工代賑建設(shè)投人不足;加之當(dāng)時(shí)部分工程項(xiàng)目造價(jià)偏高，一些參加工程建設(shè)的農(nóng)民難以獲取相應(yīng)的勞務(wù)報(bào)酬。2002年，國家發(fā)展和改革委員會在下達(dá)年度以工代賑工程項(xiàng)目和資金計(jì)劃時(shí)將勞務(wù)報(bào)酬占國家以工代賑資金比例設(shè)定在 3 0 % ，2003年這一比例調(diào)整為 。為保證以工代賑務(wù)工群眾的勞動權(quán)益，2005年發(fā)布實(shí)施的《國家以工代賑管理辦法》提出，“勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放應(yīng)當(dāng)做到公開、足額、及時(shí)，嚴(yán)禁克扣和拖欠”，并明確要求將“農(nóng)民參加施工和勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放情況\"作為公示公告內(nèi)容接受社會監(jiān)督。以甘肅省為例，該省“十一五\"時(shí)期以工代賑發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬2.23億元，較“十五\"時(shí)期增長 23 % ，占國家和省上以工代賑投入比例由 9 . 5 % 增長到 1 5 . 9 % ，以工代賑助力務(wù)工群眾就業(yè)增收效果更加明顯④。

2.精準(zhǔn)脫貧階段（2013—2020年）

2013年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，指出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，開始了新時(shí)代以“精準(zhǔn)扶貧\"戰(zhàn)略為核心消除極端貧困的扶貧攻堅(jiān)階段。

此后，習(xí)近平總書記多次對以工代賑工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)工作方式方法，多采用以工代賑等方式，教育和引導(dǎo)廣大群眾用自己的辛勤勞動實(shí)現(xiàn)脫貧致富[29]。精準(zhǔn)脫貧階段以工代賑的演進(jìn)特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

一是重新劃分“中央一省一市縣\"工作責(zé)任。為配合脫貧攻堅(jiān)全國“一盤棋”，以工代賑實(shí)行“中央統(tǒng)籌一省負(fù)總責(zé)—市縣抓落實(shí)\"的工作機(jī)制。國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)全國以工代賑規(guī)劃編制、政策銜接、資金下達(dá)、考核評估等工作。省級發(fā)展改革部門抓好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、督促檢查等工作。市縣發(fā)展改革部門是實(shí)施主體，做好項(xiàng)目選擇、進(jìn)度安排、資金使用、推進(jìn)實(shí)施等工作。2015年《國家以工代賑管理辦法》從規(guī)劃計(jì)劃管理、項(xiàng)目管理、資金管理、組織管理等方面對以工代賑工作進(jìn)行了規(guī)范。資金管理方面，充分尊重貧困縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)，將以工代賑資金項(xiàng)目審批權(quán)限和責(zé)任下放到縣，以提高資金利用效率。

二是建立雙重瞄準(zhǔn)機(jī)制，以綜合效益為導(dǎo)向安排項(xiàng)目建設(shè)。以工代賑進(jìn)一步向“三區(qū)三州\"等深度貧困地區(qū)聚焦，向建檔立卡貧困人口聚焦。按照宏觀微觀雙重瞄準(zhǔn)機(jī)制，扶貧資源精準(zhǔn)送至預(yù)期受援者、提高資金的利用效能。宏觀上，由以往扶貧開發(fā)的“大水漫灌\"向脫貧攻堅(jiān)“精準(zhǔn)滴灌\"轉(zhuǎn)變，“十三五\"時(shí)期的以工代賑進(jìn)一步加大了對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的支持力度，把集中連片特困地區(qū)作為以工代賑投入的重點(diǎn)，并向建檔立卡貧困村、整村推進(jìn)村傾斜，切實(shí)解決區(qū)域性整體貧困。微觀上，從“單一的建設(shè)任務(wù)完成\"向“建設(shè)任務(wù)完成 + 促進(jìn)貧困人口增收脫貧\"轉(zhuǎn)變，把救濟(jì)、增長和發(fā)展有機(jī)地聯(lián)系在一起。在“十三五\"期間，以工代賑安排的項(xiàng)目仍然是與改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件關(guān)系最直接、最密切的中小型規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。國家支持地方新建基本農(nóng)田50余萬畝，新增和改善農(nóng)田灌溉面積480余萬畝，修建縣鄉(xiāng)村道路5萬多公里，解決200多萬人、140萬多頭大牲畜的飲水困難，治理水土流失面積超過1萬平方公里，建設(shè)草場20余萬畝，顯著改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，集中解決制約貧困鄉(xiāng)村脫貧致富的共性問題。同時(shí)，為貧困地區(qū)提供了110多萬個(gè)短期就近就業(yè)崗位，發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬超過35億元①。

三是探索以工代賑資產(chǎn)收益分配新模式。通過“政府出錢、群眾出力\"的方式，將建設(shè)與發(fā)展、增收與脫貧直接掛鉤，在支持物質(zhì)脫貧與鼓勵精神脫貧方面發(fā)揮著獨(dú)特作用，受到貧困地區(qū)干部群眾的廣泛歡迎。《全國“十三五”以工代賑工作方案》提出積極探索“以工代賑資產(chǎn)變股權(quán)、貧困戶變股民”的資產(chǎn)收益扶貧新模式②。在不改變用途的情況下，以工代賑投入形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。資產(chǎn)可由村集體統(tǒng)一經(jīng)營。例如，貴州省印江土家族苗族自治縣朗溪鎮(zhèn) 2017年石漠化治理生態(tài)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，通過量化以工代賑項(xiàng)目資金人股建設(shè)水果基地基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目建成后，有直接經(jīng)濟(jì)效益的部分固定分紅，用于分配給轄區(qū)的貧困群眾，幫助其脫貧致富。

2020年我國歷史性解決絕對貧困問題，以工代賑的任務(wù)也轉(zhuǎn)向助力鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，隨著我國農(nóng)村勞動力年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)發(fā)生變化以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工程施工機(jī)械化不斷推進(jìn)，以工代賑的政策體系和工作體系也面臨轉(zhuǎn)型壓力[30]。

（三）2021年至今：綜合幫扶轉(zhuǎn)型期

2020 年底，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，提出要支持脫貧地區(qū)在涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)和管護(hù)時(shí)廣泛采取以工代賑方式①。2021—2025年，以工代賑連續(xù)五年被寫入中央一號文件，作為促進(jìn)脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)、拓寬農(nóng)民增收致富渠道、接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要政策舉措。與此同時(shí)，以工代賑中央投資規(guī)模逐年增長，“十四五\"前4年，以工代賑中央專項(xiàng)投資已達(dá)近370億元，年度中央資金規(guī)模由“十三五\"期間每年約60億元，增加到2024年度的115億元②，勞務(wù)報(bào)酬占中英資金比例也在分步提高。隨著以工代賑方式在重點(diǎn)工程項(xiàng)目和鄉(xiāng)村建設(shè)中不斷推廣應(yīng)用，無論是實(shí)施以工代賑政策的資金規(guī)模，還是務(wù)工群眾獲得的勞務(wù)報(bào)酬規(guī)模，都取得了歷史性突破，以工代賑轉(zhuǎn)型取得明顯進(jìn)展。

一是以工代賑綜合效能工作機(jī)制逐步建成。進(jìn)人“十四五\"時(shí)期，國家先后制定《全國“十四五\"以工代賑工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)守“賑”的初心充分發(fā)揮以工代賑政策功能的意見》等文件，在此基礎(chǔ)上，2023年初又修訂頒布新的《國家以工代賑管理辦法》。“十四五\"時(shí)期以工代賑工作在組織實(shí)施、勞動收益方式、就業(yè)技能培訓(xùn)等方面也由此發(fā)生新的變化、完善了新要求。以工代賑政策體系和工作體系實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、提檔升級，全面拓展了以工代賑實(shí)施范圍、受益對象、建設(shè)領(lǐng)域和賑濟(jì)模式，專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理工作更加制度化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，形成了一系列推廣以工代賑方式的配套制度和規(guī)范流程，推動以工代賑由專項(xiàng)扶貧政策向集就業(yè)促進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、救災(zāi)賑濟(jì)、收入分配、區(qū)域發(fā)展等功能為一體的綜合性幫扶政策逐步轉(zhuǎn)變[31]。

二是賑濟(jì)對象拓展至城鄉(xiāng)低收入群體。以工代賑政策的適用領(lǐng)域既包括以工代賑專項(xiàng)資金項(xiàng)目的組織實(shí)施，也包括在重點(diǎn)工程項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推廣以工代賑方式;實(shí)施的區(qū)域范圍從原貧困地區(qū)擴(kuò)展到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，賑濟(jì)對象也擴(kuò)展到農(nóng)村低收入群體和城鄉(xiāng)就業(yè)困難群眾。2020年底，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合中央農(nóng)辦等八部門印發(fā)《關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式的意見》，將以工代賑方式推廣至中小型農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涵蓋了農(nóng)村交通、水利、文化旅游、林業(yè)草原和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等5個(gè)領(lǐng)域。僅2022 年，我國以以工代賑方式實(shí)施了2.3萬個(gè)中小型農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，帶動109萬農(nóng)村低收入群① 中國政府網(wǎng).中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見[EB/OL].[2021-03-22].

② 宿松縣人民政府.國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《全國“十四五”以工代賑工作方案》的通知[EB/OL].[2023-04-17].ttps：//ww.susong.gov.cn/public/200003591/2025752311.html.并根據(jù)國家發(fā)展和改革委微信公眾號相關(guān)文章數(shù)據(jù)計(jì)算.

體實(shí)現(xiàn)就業(yè)①。2022年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中實(shí)施以工代賑促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》，將以工代賑應(yīng)用范圍擴(kuò)大到政府投資的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，涵蓋交通、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、災(zāi)后恢復(fù)重建等7大領(lǐng)域28類具體行業(yè)（領(lǐng)域）。2023年，我國在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中實(shí)施以工代賑帶動183.6萬名群眾就業(yè)，人均增收1.6萬余元②。

三是建立長期賑濟(jì)增收模式。《全國“十四五\"以工代賑工作方案》提出“全面拓展以工代賑賑濟(jì)模式”的相關(guān)要求，自2022年起，賑濟(jì)模式擴(kuò)展為提升就業(yè)技能、拓展增收渠道和改善發(fā)展條件，由傳統(tǒng)的“搞建設(shè)、發(fā)報(bào)酬”，延伸到“提技能、增崗位、得分紅”。2020—2023年間，全國20余個(gè)省份共實(shí)施200余個(gè)試點(diǎn)工程項(xiàng)目，探索形成了“公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) + 勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放 + 就業(yè)技能培訓(xùn) + 公益性崗位設(shè)置\"和“產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) + 勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放 + 就業(yè)技能培訓(xùn) + 資產(chǎn)折股量化分紅\"兩類綜合賑濟(jì)模式（圖3），有效提升群眾就業(yè)競爭力和后續(xù)參與其他項(xiàng)目建設(shè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收。就業(yè)技能培訓(xùn)方面，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)用工需求和勞動力意愿，采取實(shí)訓(xùn)和以工代訓(xùn)等方式有針對性地開展技能培訓(xùn)，幫助務(wù)工群眾掌握一項(xiàng)實(shí)用技能。公益性崗位設(shè)置方面，結(jié)合工程建設(shè)設(shè)立保潔員、養(yǎng)護(hù)員等公益性崗位，讓群眾參與到產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目運(yùn)營和公益性基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)中，幫助難以通過市場就業(yè)的困難群眾實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。資產(chǎn)折股量化分紅方面，按照“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東\"的思路，將以工代賑項(xiàng)目建成后的基礎(chǔ)設(shè)施，折資人股到周邊企業(yè)或合作社，開展收益分紅，實(shí)現(xiàn)\"資金一資產(chǎn)—資金”良性循環(huán)方面，讓脫貧群眾既得薪金又得股金[32]。例如，安徽省阜南縣以工代賑試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目竣工次年，資金入股的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向所在地村集體分紅15萬元，第三年分紅約30萬元，為當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)壯大和群眾增收注入新的來源③。

① 數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)展和改革委員會.2022年以工代賑政策帶動近280萬農(nóng)村低收入群眾就業(yè)增收[EB/OL].[2023-04-23].https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/dqzx/tpgjypkfq/202304/t20230423_1354028.html.

② 數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)展和改革委員會.2023年以工代賑共帶動253.4萬名低收入群眾務(wù)工就業(yè)人均增收1.4萬余元[EB/OL].[2024-01-16].https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/202401/t20240116_1363323.html.

③ 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)本研究在安徽省阜南縣調(diào)研數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

④ 根據(jù)《全國“十四五\"以工代賑工作方案》，因版面有限，圖中“公益類”全稱為“農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“產(chǎn)業(yè)類\"全稱為“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

三、以工代賑演進(jìn)的政策邏輯

我國的以工代賑政策，將“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”作為指導(dǎo)思想，將增進(jìn)民生福祉作為以工代賑的根本目的，不斷完善分配制度、保障就業(yè)。以工代賑政策實(shí)施40年以來，一直著眼于向就業(yè)困難和低收入群體長期投入資金和資源，將其作為改善社會分配狀況、推進(jìn)全體人民共同富裕的舉措（圖4）。以工代賑不斷向前演進(jìn)的邏輯在于：

綜合幫扶轉(zhuǎn)型期扶貧開發(fā)推進(jìn)期 發(fā)改牽頭保障基本溫飽期 制度化 中央統(tǒng)籌 多部門參與條塊結(jié)合 分級負(fù)責(zé) 規(guī)范化 市 綜合就業(yè)幫扶以塊為主 以省為主 推進(jìn)共同富裕分級負(fù)責(zé) 準(zhǔn)脫改善生存條件 以工代賑 勞務(wù)幫助解決溫飽 專項(xiàng)項(xiàng)目 報(bào)酬貨幣工資 國定 國 勞務(wù)所 農(nóng)業(yè)農(nóng)村 資產(chǎn)折股中西部 中存 國 中低檔 勞務(wù) 建卡 公益益 強(qiáng)分糧棉布 庫存 地區(qū) 人口 重點(diǎn)工程 崗位安置糧棉布 項(xiàng)目1984年 1996年 2001年 2012年 2021年賑濟(jì)自 工作機(jī)制 賑濟(jì)范圍 賑濟(jì)形式

（一）促進(jìn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

2024年5月，習(xí)近平總書記在中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“結(jié)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，堅(jiān)持外出就業(yè)和就地就近就業(yè)并重，多措并舉促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)”[28]。扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。一直以來，我國面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題，最突出的問題是城鄉(xiāng)居民收人差距比較大[33]。以工代賑在吸納欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾就近就業(yè)的同時(shí)，不斷完善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)人力資本回流農(nóng)村，在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面發(fā)揮著重要的作用。以工代賑為農(nóng)村人口就業(yè)提供了“穩(wěn)壓器”和“助推器”。不管是以往專項(xiàng)資金實(shí)施的以工代賑項(xiàng)目，還是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和在政府投資的重點(diǎn)工程項(xiàng)目中實(shí)施以工代賑，都能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾規(guī)模性提供大量的務(wù)工崗位。此外，以工代賑完善了農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，減緩城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大趨勢。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┮怨ごc，便捷了農(nóng)村地區(qū)交通外聯(lián)，打通了農(nóng)村信息壁壘，有利于滿足農(nóng)村群眾公共服務(wù)需求，有效縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)差距。伴隨城鄉(xiāng)設(shè)施、服務(wù)差距縮小，為高素質(zhì)勞動力從城鎮(zhèn)回流農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村、振興農(nóng)村創(chuàng)造了環(huán)境和條件，進(jìn)而推進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[34]。

（二）激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展?jié)摿?/p>

黨的二十大報(bào)告將“實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕\"作為中國現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，提出“增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力。強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，…加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶”[35]等一系列要求。不論是解決擺脫貧困問題還是建設(shè)中國式現(xiàn)代化國家，發(fā)展不充分一直是不可回避的重要問題，其中基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)薄弱是制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的重要因素。我國的以工代賑本質(zhì)上屬于一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的再分配政策，是通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、中央預(yù)算內(nèi)投資等渠道促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具。通過以工代賑的方式推動政策資源、財(cái)政資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，向深度貧困地區(qū)、國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣、革命老區(qū)、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持任務(wù)較重地區(qū)以及受自然災(zāi)害影響較大地區(qū)傾斜，促進(jìn)區(qū)域間更合理的資源分配，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)加快完善，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所必需的基礎(chǔ)和條件，激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展?jié)摿Γ饾u縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，不斷增進(jìn)區(qū)域民生福祉。

（三）帶動低收入人口就業(yè)增收

經(jīng)過40年的探索實(shí)踐，以工代賑已成為常態(tài)化幫扶低收人群體就地就近就業(yè)的重要舉措。無論是保障基本溫飽還是綜合幫扶轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)文化水平不高、勞動技能單一、外出務(wù)工難度較大的農(nóng)村勞動力數(shù)量眾多，對參與以工代賑項(xiàng)目、在家門口務(wù)工就業(yè)需求迫切。以工代賑不僅通過按時(shí)足額發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬短期內(nèi)促進(jìn)群眾就近就業(yè)增收，作為提高勞動技能的一項(xiàng)重要政策，其在組織實(shí)施過程中高度重視對困難群體就業(yè)技能的培訓(xùn)提升，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)用工需求、勞動力意愿和產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展用人需求，有針對性地采取實(shí)訓(xùn)和以工代訓(xùn)等方式開展技能培訓(xùn)，幫助當(dāng)?shù)厝罕娬莆找豁?xiàng)務(wù)工技能。以此增強(qiáng)其參與發(fā)展、共享發(fā)展、自主發(fā)展的能力，使務(wù)工群眾既是減貧的受益者，同時(shí)也是發(fā)展的貢獻(xiàn)者。

四、以工代賑的未來展望

當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題依然突出，脫貧群眾等低收人群體仍然是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的突出短板。黨的二十屆三中全會進(jìn)一步指出，“建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度。完善就業(yè)優(yōu)先政策，健全高質(zhì)量充分就業(yè)促進(jìn)機(jī)制”[36]。這些都為進(jìn)一步發(fā)揮以工代賑政策作用提出了新要求。著眼未來，以工代賑將在推進(jìn)共同富裕目標(biāo)進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用，并可圍繞以下三個(gè)方面向前推進(jìn)：

（一）建立多方協(xié)同以工代賑工作機(jī)制，適應(yīng)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求[37]。以工代賑項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通、水利、文化旅游、林業(yè)草原多個(gè)領(lǐng)域，有利于進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距、弱化城鄉(xiāng)區(qū)別。一方面，應(yīng)進(jìn)一步拓展以工代賑府際合作工作格局。建立發(fā)展改革部門牽頭、多部門協(xié)同推進(jìn)、多領(lǐng)域?qū)嵤┮怨ごc的工作格局。以工代賑專項(xiàng)項(xiàng)目發(fā)揮在各行業(yè)、各領(lǐng)域?qū)嵤┮怨ごc的“示范田\"作用，多渠道加大以工代賑專項(xiàng)投入力度。在政府重點(diǎn)工程和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中推廣實(shí)施以工代賑，作為新時(shí)代新征程落實(shí)以工代賑政策的“新平臺”“新載體”，應(yīng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期重點(diǎn)推進(jìn)、著力開拓的領(lǐng)域。另一方面，積極吸納社會力量參與以工代賑項(xiàng)目。應(yīng)支持各類金融機(jī)構(gòu)加大對實(shí)施以工代賑項(xiàng)目的融資支持，鼓勵各類企業(yè)、專業(yè)合作社等參與推進(jìn)以工代賑項(xiàng)目建設(shè)。比如，引導(dǎo)市場主體、社會組織等力量特別是慈善組織改變簡單捐錢捐物的賑災(zāi)救濟(jì)方式，多采取以工代賑方式實(shí)施災(zāi)后重建等救災(zāi)項(xiàng)目。在這一過程中，政府內(nèi)部部門間以及政府與社會組織、市場主體間進(jìn)行必要的數(shù)據(jù)信息共享，發(fā)揮好協(xié)調(diào)機(jī)制作用，信息互通、密切配合。通過構(gòu)建和完善府際協(xié)調(diào)一社會參與的以工代賑工作格局，增強(qiáng)以工代賑在補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施短板、促進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動的積極作用，以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。

（二）推動以工代賑實(shí)施范圍精準(zhǔn)擴(kuò)面，激活低收入群體內(nèi)生動力

人民生活品質(zhì)的提高離不開完善的收入分配和就業(yè)制度，解決困難群眾就業(yè)增收問題是以工代賑工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[38]。一方面，加強(qiáng)以工代賑與其他低收入幫扶政策的銜接機(jī)制，精準(zhǔn)動員。首先，堅(jiān)持“先有群眾，后有項(xiàng)目”的原則，經(jīng)常性對本地區(qū)就業(yè)困難群體特別是最低生活保障對象、最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭中有勞動能力的家庭成員進(jìn)行摸排，及時(shí)納入以工代賑務(wù)工人員儲備信息庫，推進(jìn)以工代賑精準(zhǔn)擴(kuò)面。加強(qiáng)數(shù)據(jù)的動態(tài)管理和應(yīng)用，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，對于符合條件的低收入就業(yè)困難群眾開展精準(zhǔn)動員，充分調(diào)動其參與以工代賑工程建設(shè)的積極性和主動性。利用以工代賑項(xiàng)目這一實(shí)踐平臺，進(jìn)一步激發(fā)低收入群體勞動就業(yè)的內(nèi)生動力和能力，幫助其更多依靠勞動就業(yè)提高生活品質(zhì)。其次，進(jìn)一步拓展以工代賑的實(shí)施范圍，使以工代賑政策更多更公平地惠及城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體。例如，可以在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府投資重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施和推廣以工代賑的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、老舊小區(qū)改造以及城市更新項(xiàng)目等民生建設(shè)領(lǐng)域的適當(dāng)環(huán)節(jié)引人以工代賑的方式，并吸納本地區(qū)就業(yè)困難群體參與務(wù)工，發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬。在更廣泛的領(lǐng)域精準(zhǔn)推廣和實(shí)施以工代賑，能夠在滿足工程建設(shè)需求的同時(shí)，給就業(yè)困難群眾更多就近務(wù)工增收的機(jī)會，引導(dǎo)群眾通過勤勞致富實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，有效避免直接發(fā)錢發(fā)物“養(yǎng)懶漢”。

（三）完善以工代賑投資收益分配機(jī)制，拓寬農(nóng)民長期增收致富渠道

增加農(nóng)民收人是“三農(nóng)\"工作的中心任務(wù)[39]，2023年版《國家以工代賑管理辦法》將以工代賑的收益模式由勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放拓展至公益性崗位安置和折股量化分紅，這將有利于當(dāng)?shù)厝罕姭@得更多的長期穩(wěn)定收益。未來應(yīng)進(jìn)一步完善以工代賑投資的長期收益機(jī)制，充分發(fā)揮幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的帶動作用，使務(wù)工群眾通過自身努力在以工代賑的平臺獲得更多長期增收機(jī)會。對于公益性崗位安置，應(yīng)不斷完善人員聘用和管理制度。按照長期穩(wěn)定與短期機(jī)動相結(jié)合的原則，圍繞衛(wèi)生保潔、資產(chǎn)管護(hù)、治安巡護(hù)、網(wǎng)格管理等與以工代賑項(xiàng)目運(yùn)營相關(guān)的公益事業(yè)合理開發(fā)公益性崗位。優(yōu)先聘用以工代賑務(wù)工群眾、低收入群眾以及返鄉(xiāng)、大齡農(nóng)民工和弱勞動力、半勞動力等農(nóng)村特殊群體，通過勞動參與收益分配。從短期到長期就業(yè)，實(shí)現(xiàn)幫扶群體人力資本與勞動力就業(yè)質(zhì)量的同步提升;以拓展以工代賑“工\"的內(nèi)涵，持續(xù)發(fā)揮“賑”的效應(yīng)。對于折股量化分紅，要進(jìn)一步分類完善收益分紅機(jī)制。首先，確定收益資金中村級統(tǒng)籌和分配到戶比例。對于村級收益，主要用于改善和維護(hù)項(xiàng)目設(shè)置運(yùn)營管理支出。對于分配到戶收益，應(yīng)重點(diǎn)向以工代賑務(wù)工群眾傾斜、向村集體中的低收入特殊困難群體傾斜、向公益性崗位工作的群眾傾斜。其次，提高收益分配機(jī)制的科學(xué)化、法治化水平。通過村集體民主協(xié)商制定一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法審批一縣級部門備案，確定收益分配方案、資金使用流程。最后，強(qiáng)化折股量化分紅資金使用的監(jiān)管，確保收益分配各個(gè)環(huán)節(jié)公開公正、陽光透明，防止“變現(xiàn)\"和變相私分集體資產(chǎn)。通過優(yōu)化以工代賑投資收益分配結(jié)構(gòu)，助力更多務(wù)工群眾獲得長期穩(wěn)定就業(yè)或經(jīng)濟(jì)收益、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，不斷增強(qiáng)務(wù)工群眾的獲得感、幸福感、安全感。

參考文獻(xiàn)

[1］王煥剛，張程，聶常虹.我國扶貧政策演進(jìn)歷程與農(nóng)村社會的多維度變遷：分析與啟示[J].中國科學(xué)院院刊，2021（7）：787-796.

[2］朱玲.公共工程對鄉(xiāng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)和社會服務(wù)的影響——關(guān)于80年代以工代賑政策實(shí)施情況的典型調(diào)查[J].經(jīng)濟(jì)研究，1990（10）：20-32.

[3]朱玲，蔣中一.以工代賑與緩解貧困[M].上海：格致出版社，上海：上海人民出版社，2014：134.

[4］緣文.從“常平倉\"到“就業(yè)緩沖儲備”——中國經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的現(xiàn)代價(jià)值探論[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016（5）：13-23.

[5]朱玲.論貧困地區(qū)以工代賑項(xiàng)目的受益者選擇機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)研究，1993（7）：71-80.

[6]林閩鋼.激活貧困者內(nèi)生動力：理論視角和政策選擇[J].社會保障評論，2019（1）：119-130.

[7]劉林，李翠錦.新疆農(nóng)村貧困程度測度與扶貧資金動態(tài)績效分析[J].西北人口，2012（3）：27-32.

[8］帥傳敏，孔祥智.淺析“以工代賑”項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理——以聯(lián)合國WFP援華項(xiàng)目為例[J].經(jīng)濟(jì)問題，2006（3） ：47-49.

[9]洪名勇，婁磊，龔麗娟.中國特色貧困治理：制度基礎(chǔ)與理論詮釋[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022（2）：23-37.

[10］陳榮卓，金靜.我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的引領(lǐng)型實(shí)踐過程及經(jīng)驗(yàn)邏輯——基于“嵌入式國家自主\"理論的情景化拓展[J].中國行政管理，2023（7）：24-33.

[11]豆書龍，葉敬忠.鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)銜接及其機(jī)制構(gòu)建[J].改革，2019（1）：19-29.

[12］王禾，宗成峰.新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提升鄉(xiāng)村治理效能——基于S省L縣的經(jīng)驗(yàn)分析[J].世界農(nóng)業(yè)，2025（3）：82-93.

[13］馬得勇.歷史制度主義的漸進(jìn)性制度變遷理論——兼論其在中國的適用性[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2018

（5） ：158-170.

[14]詹姆斯·馬霍尼，凱瑟林·西倫，郭為桂，等.漸進(jìn)式制度變遷理論[J].國外理論動態(tài)，2017（2）：29-42.

[15]JAMES MAHONEY.Explaining Institutional Change[M].Cambridge： Cambridge University Press，2010：12.

[16]周業(yè)安.中國制度變遷的演進(jìn)論解釋[J].經(jīng)濟(jì)研究，2000（5）：3-11+79.

[17]何蘭萍，曹婧怡.危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的邏輯——以 2003—2020年重大突發(fā)公共事件為例[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（3）：26-38.

[18]姜鴻升.新中國民政的奠基人—謝覺哉[J].中國民政，1999（1）：34-34.

[19]新華時(shí)事叢刊社.生產(chǎn)救災(zāi)[M].北京：新華書店，1950：15.[20]國家計(jì)委國土地區(qū)司.以工代賑工作指南[M].北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，1991：123-124.[21]國家計(jì)委地區(qū)局.做好以工代賑的有關(guān)工作[J].計(jì)劃工作動態(tài)，1986（4）：21-23.[22]中國土地法制研究網(wǎng).當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題[EB/OL].（2011-12-13）.ttps：/ilss.gdufs.edu.en/info/1123/6624.htm.[23］以工代賑造福人民：全國以工代賑文件及經(jīng)驗(yàn)匯編[G].北京：國家計(jì)委農(nóng)經(jīng)司，1996：77-78.[24］國家發(fā)展計(jì)劃委員會地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司.以工代賑“九五\"回眸[M].北京：中國物價(jià)出版社，2001.[25]國家統(tǒng)計(jì)局.“九五\"經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的新篇章[N].中國信息報(bào)，2000-09-20（2）.[26］中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì).2000-2001年：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.[27］黃選平，政協(xié)甘肅省委員會文史資料和學(xué)習(xí)委員會.決戰(zhàn)貧困[M].蘭州：甘肅文化出版社：2015：689.[28]李林軍.以工代賑“勞務(wù)報(bào)酬\"為何難以落實(shí)[J].中國投資，2007（8）：110-111.[29]習(xí)近平．在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會上的講話[N].人民日報(bào)，2017-09-01（2）.[30]彭超，劉合光.“十四五”時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化：形勢、問題與對策[J].改革，2020（2）：20-29.[31]邱海峰.以工代賑有了“升級版”[N].人民日報(bào)（海外版），2021-09-16（4）.[32]葉興慶，殷浩棟.促進(jìn)農(nóng)村低收入人口增收的政策取向[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2022（1）：1-8.[33]白描，于婷，劉月清．脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)及路徑[J].重慶社會科學(xué)，2023（11）：42-52.[34]張明斗，周川.鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的協(xié)調(diào)度及其空間相關(guān)性[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)，2024（1）：1-11.[35］習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告[N].人民日報(bào)，2022-10-26（1）.[36]中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定[N].人民日報(bào)，2024-07-22（1）.[37]金文成，王霞，何安華.推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展：經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)及對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2025（2）：4-14.[38]丁元竹.在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中提高人民生活品質(zhì)：內(nèi)在要求與實(shí)踐向度[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2023（8）：72-80.[39]孫生陽.習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2023（3）：27-37.

From Disaster Relief to Comprehensive Assistance： Practical Evolution and Future Prospects of Work-Relief

Wang Shengyu' Zhao Yihang2 He Lanping3

（1.School of Government，Nanjing University，Nanjing， Jiangsu 210023;2.Institute of Urban and Demographic Studies，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 20oo2O; 3.College of Management and Economics， Tianjin University， Tianjin 300072）

Abstract：Since its introduction in 1984，the work-relief policy has served as a pivotal poverty alleviation measure，addressing short-term employment challenges，enhancing the labor skills of impoverished populations，and improving production and living conditions in rural and agricultural areas.From an institutional change perspective，this policy has traversed three distinct phases： the Basic Subsistence Guarantee Period（1984-20oo），the Poverty Allviation and Development Promotion Period（2001-2020），and the Comprehensive Assistance Transformation Period（2021 to present）.The underlying logic of the work-relief policy evolution centers on fostering comprehensive and coordinated urban-rural development in China，unlocking the growth potential of underdeveloped regions，and promoting employment among low-income populations.Presently， the policy must increasingly focus on the demands of integrated urban-rural development，the intrinsic motivation for employment within low-income groups，and sustainable income growth channels for farmers.Looking ahead，it is essential to establish a multi-party collaborative work-relief mechanism，precisely expand the scope of implementation，and refine the investment income distribution framework to further enhance government assistance policies and contribute to the atainment of common prosperity.

Key Words：Work-Relief; Supportive Policies; Policy Logic; Employment and Income Growth （責(zé)任編輯：易曉艷）