生態環境執法如何理解適用“過罰相當”？

2023年6月，某新能源公司在廠區露天堆放塑料噸桶，因未及時檢查到噸桶上蓋未完全密封疊加連日降雨，造成桶內廢乳化液跑冒滴漏至地面，少量廢乳化液混合雨水通過廠區雨水井排放口流入河道，導致廠區西南側河面漂浮部分油污。事發后，該公司迅速采取應急措施，將河面油污全部清理完畢，主動減輕了環境危害后果。后某市環保科技服務中心出具《快速鑒定評估意見書》，認定生態環境損害總計為17294.6元，其中生態環境損害價值量為14288元、應急處置費用3006.6元。浙江省某市生態環境局在收到案件線索后依法立案調查，認為該公司泄漏的油污污染已經影響河面水質，遂依據《固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條第一款第（十）項、第二款的規定對該公司處以罰款60萬元。該公司作為行政復議申請人，向所在地的市人民政府申請行政復議。復議機構在審理案件過程中，多次組織雙方當事人調解，最終雙方當事人達成協議。行政復議機關制作行政復議調解書，將處罰金額由60萬元變更為20萬元。

復議觀點

《固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條第一款第（六）項、第（十）項分別規定了兩種違法情形，即“未按國家標準貯存、利用、處置危險廢物”和“未采取相應防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染”。前者“處十萬元以上一百萬元以下的罰款”，后者“處所需處置費用三倍以上五倍以下的罰款，所需處置費用不足二十萬元的，按二十萬元計算”。本案中，申請人已采取了一定的防揚散、防雨防風防曬、防滲漏的措施，因疏忽造成個別塑料噸桶未完全密封疊加惡劣天氣因素，導致少量廢乳化液混合雨水流入河道，其違法行為更符合《固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條第一款第（六）項規定情形，但被申請人認定申請人違法行為屬于該款第（十）項規定情形，對申請人給予處置費用三倍的罰款60萬元。該處罰結果不僅在認定違法行為的性質上不準確，而且與污染事件發現后申請人迅速采取應急措施、減輕環境危害后果等情節不相匹配，有“違過罰相當”原則。

律師點評

如何區分未按標準貯存危險廢物與未采取防護措施而導致環境污染？

《固體廢物污染環境防治法》第二十條及第七十九條分別規定了產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位以及產生危險廢物的單位應當履行的固體廢物污染環境防治義務。前者要求“應當采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施，不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物”，后者要求“應當按照國家有關規定和環境保護標準要求貯存、利用、處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放”。首先，“不得擅自傾倒”強調的是相關單位在固體廢物環境管理過程中、在任何場所下的絕對禁止性行為，而“防揚散”“按照標準要求貯存”則重點要求相關單位須在合理場所內按照規定標準進行貯存、管理，此二者在法律層次和具體操作要求上有明顯的區分和側重。

其次，“未按標準貯存危險廢物”與“未采取防護措施而導致環境污染”的區分在于，二者均是未按照規定要求進行貯存、管理固體廢物的違法行為，但后者更側重環境污染后果，須以造成環境污染的具體情況為構成要件，且造成的污染后果與未采取防護措施需要有直接的因果關系。案例中，涉案公司已經采取了防護措施，廢乳化液流入河道的主要原因系噸桶未完全密封疊加惡劣天氣因素所導致，故認定為“未按標準貯存危險廢物”更為妥當。

如何理解適用“過罰相當”原則？

執法實踐中，違法情形不同，相對人的主觀過錯也有不同，這可能顯著影響相對人的違法責任。《中華人民共和國行政處罰法》第五條也明確，行政機關實施處罰應當堅持過罰相當原則，綜合考慮法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等因素。因此，這對執法部門的調查取證以及處罰裁量提出了更精細的要求。首先，在調查過程中，執法部門應當全面、客觀、公正地進行調查取證，既要充分收集認定當事人違法的證據材料，也要注意收集主觀過錯程度、危害后果以及違法情節等可能對當事人有利的證據材料。其次，在處罰裁量過程中，執法部門應綜合考慮違法行為的具體方式或手段、當事人的主觀過錯程度，以及違法行為危害的具體對象、持續時間、影響的范圍和社會危害性等因素，如可以適用輕微違法不予處罰的，應當依法不予處罰，如認定具有減輕或從輕情節的，應當依法予以減輕或從輕處罰。案例中，涉案公司迅速采取應急措施、減輕了環境危害后果，還主動向生態環境損害賠償金專戶支付生態環境損害賠償金和捐贈款，符合《生態環境行政處罰辦法》第四十三條第一項“主動消除或者減輕生態環境違法行為危害后果”的情形，應當從輕或者減輕行政處罰。

綜上，執法部門應當在生態環境執法中結合具體案情，通過全面取證、綜合裁量和比例原則實現公正處罰，避免“一刀切”的機械執法。同時，要嚴格貫徹落實生態環境部《關于進一步規范生態環境執法助力優化營商環境的意見》，積極推進實施“普法宣傳—教育引導—告誡說理—行政處罰—監督整改”五步漸進式監管模式，以全方位的執法幫扶暖心服務助力優化生態環境營商環境。【作者章利兵系廣東卓凡（仲愷）律師事務所主任；曾智群系廣東卓凡（仲愷）律師事務所律師；梁文靜系惠州市生態環境局政策法規科干部】

相關法條

《中華人民共和國行政處罰法》

第五條 行政處罰遵循公正、公開的原則。

設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。

《生態環境行政處罰辦法》

第四十一條 行使生態環境行政處罰裁量權應當符合立法目的，并綜合考慮以下情節：

（一）違法行為造成的環境污染、生態破壞以及社會影響；

（二）當事人的主觀過錯程度；

（三）違法行為的具體方式或者手段；

（四）違法行為持續的時間；

（五）違法行為危害的具體對象；

（六）當事人是初次違法還是再次違法；

（七）當事人改正違法行為的態度和所采取的改正措施及效果。

同類違法行為的情節相同或者相似、社會危害程度相當的，行政處罰種類和幅度應當相當。