科研事業單位經費“包干制”改革實踐過程研究

0 引言

科研項目經費“包干制”是我國科研經費管理改革的重要舉措。所謂“包干制”，指在科研項目中，僅對經費總額進行確定，不設置各項費用比例，無須編制費用明細科目預算[1]。科研經費“包干制”首次出現在2019年政府工作報告中，同年12月國家自然基金委發布文件宣布杰青項目“包干制”試點改革。部分地市隨后出臺了科研項目經費“包干制”改革試點政策，如2020年山東開展省級財政科研項目經費“包干制”試點，2020年四川省印發《關于開展科研項目經費“包干制”試點工作的通知》，將部分省級科技計劃應用基礎研究類項目和7所高校納入試點。2021年，國務院在《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》中進一步提出“在人才類和基礎研究類科研項目中推行經費包干制并鼓勵有關部門和地方在從事基礎性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機構開展經費包干制試點”[2]。

在此背景下，各地市先后出臺擴大科研經紀費包干制實施范圍，如2021年河北省從科研項目和科研機構兩個層面擴大經費“包干制”實施范圍；2022年湖南省將新立項的省自然科學基金類（不含聯合基金）、湖湘青年科技創新人才和科技領軍人才類項目全部試點包干制；2023年，安徽省進一步擴大“包干制”實施范圍至省自然科學基金類項目等5類項目，四川省將試點范圍擴大至17所高校和科研院所的省自然基金重點、面上項目和青年科學基金項目等（見表1）。至此，科研項目經費“包干制”試點實施范圍全面擴大，給科研人員全面松綁。

盡管各地包干制的具體規定和內容存在一定差異，但其總體的改革方向是通過“包干制”這一科研項目經費“放管服”改革，提高科研團隊對科研項目經費使用的自主決定權，賦予科研團隊更大的經濟支配權和決策權，將科研人員從預算編制、調整和煩瑣的報賬等事務性工作中解放出來。但政策落實過程、效果和存在的問題，需要更具體的經驗案例來加以分析。S研究院是廣東省屬公益一類正廳級事業單位，其經費使用管理辦法相比高校自主性更低，其科研項目經費“包干制”改革對全國公益一類科研事業單位的改革具有典型代表性。通過分析S研究院科研項目經費“包干制”改革的過程、成效及存在的問題，不僅有助于增進對“包干制”改革邏輯的理解，還有助于為其他地區、單位各地進行的科研項目經費“包干制”提供借鑒意義，從而為優化這一改革提供學理支撐。

2 文獻綜述

已有研究主要圍繞科研項目經費“包干制”的實施效應、政策執行問題以及如何改進包干制進行系列討論。

2.1關于科研項目經費“包干制”實施的積極效應研究

基于試點的研究表明，科研項目經費“包干制”政策在激勵科研人員、提升科研產出方面均發揮了積極作用。例如，趙立雨等[3]采用雙重差分（PSM-DID）方法，發現科研項目經費“包干制”對科研人員的科研產出、科研人員工作滿意度具有顯著正向激勵作用；宋錦剛[4]采用“雙因素”理論發現橫向科研項目經費“放管服”改革的激勵保障作用；張耀方基于23所高校的實在分析發現，科研項目經費“包干制”試點改革在提升科研人員自主權和簡化管理流程方面取得了進展。高陣雨等通過收集“包干制”試點過程中的一手數據資料，評估了政策改革的成效，指出“包干制”有助于為科研人員營造潛心研究的良好氛圍、精簡項目管理流程、簡化經費報銷審核流程，增強了科研人員的經費利用合理化和對科學家的信任，從而提升科研成果產出。這些研究表明，科研項目經費“包干制”通過增強科研人員的經費使用自主權，簡化管理流程，提供有效的激勵，從而提升了科研人員的工作滿意度和科研產出。

2.2關于科研項目經費“包干制”面臨的障礙研究

盡管科研項目經費“包干制”政策產生了積極效應，但在實施過程中，存在著諸多挑戰和障礙，這些挑戰包括制度建設的完善與細化、經費執行的監管、經費審核的難點、規則制訂的困難、經費決算的復雜性、信息公開的困難以及部門間協調的挑戰等。科研項目經費“包干制”面臨經費執行過程監管難、審核難、規則制訂難等多種問題，超過四成科研管理人員和財務人員認為“包干制”試點存在問題或風險（如“經費管理困難”“經費使用風險性”）[6。另有研究表明，科研項目經費“包干制”政策內涵界定及頂層設計的清晰程度，影響政策執行主體和目標群體的執行意愿與政策認同，進而影響“包干制”政策的執行效果[7]

3.3關于科研項目經費“包干制”的改進措施研究

目前關于科研項目經費“包干制”的研究以“應然”研究為主，多從制度建設、管理流程細化、完善績效評價和信譽管理等角度提出改進意見。在制度建設上，趙立雨等8提出促進“包干制”落地見效的6個推進機制，包括考核、激勵、容錯、審計監督、防控預警、多中心治理；李石勇[強調法治在科研項目經費“包干制”改革過程中的基礎性地位。在管理流程細化上，鄔娟和曾靚[針對高校科研項目經費管理的特點，提出設計合理的管理流程的建議，并強調信息化建設在完善管理制度中的重要性。在完善績效評價、監督管理上，于晨琦[1]提出包括委托單位、政府部門、受托單位、項目負責人在內的多方合作機制，以及從“負面清單”“包干制”到“負面清單 + 包干制”的評價體系。在信譽管理上，研究者強調要加強科研項目經費“包干制”的誠信體系建設、引入經費使用責任制管理等[12]；基于自然科學基金項目經費包干制管理現狀，學者提出從明確概念內涵、完善績效評價機制、建立信譽管理機制等5個方面的改進對策[13]。總體而言，政策的制定和執行力度是確保科研項目經費“包干制”成功實施的關鍵因素。有效的政策支持可以提高科研人員的滿意度和創新活力，而執行力的強化則確保了政策目標的實現。

上述研究為了解科研項目經費“包干制”政策試點的成效、問題提供了很好的實證資料，也為進一步完善科研項目經費“包干制”提供了很好的政策思路。但現有研究多應然性研究，一方面，基于一手案例的研究還有所欠缺，且案例多基于高等院校；另一方面，既有研究缺乏從包干制實施全過程的角度進行分析討論。未來的研究更需要側重“包干制”下科研人員的實際工作模式和創新活動的變化，以更準確地評估其對科研創新的影響。

3S研究院科研項目經費“包干制”改革的實踐內容

S研究院地處廣東省珠三角城市。2022年4月，廣東省發布《廣東省科學技術廳廣東省財政廳關于深入推進省基礎和應用基礎研究基金項目經費使用“負面清單 + 包干制”改革試點工作的通知》，規定在2019年試點基礎上進一步擴大“包干制”試點范圍，將以后年度立項資助的全部省基金項目納入“包干制”試點[14]；2023年，《廣東省省級財政社會科學研究項目資金的管理監督辦法》出臺，規定項目資助總額5萬元及以下的研究類項目，可采用包干制項目資金管理[15]。S研究院結合省科研事業單位科研項目經費“包干制”管理辦法，2023年開始實施科研項目經費包干制，其改革的內容主要涵蓋以下方面。

3.1取消預算的編制，項目采取定額包干方式資助

根據廣東省“包干制”的內容規定，由科研事業單位根據科研任務確定經費資助額度，項目經費不再區分為直接費用和間接費用，科研人員在提交立項書和簽訂項目合同或任務書時不再需要提前編制預算，經費支出不設具體比例限制，賦予科研人員最大限度的經費支配權。S研究院主要科研項目經費來自財政，按照廣東省規定，省基礎和應用基礎研究基金項自以及資助總額在5萬元及以下的社科研究類項目采取包干制。S研究院從2023年開始全面取消了5萬元及以下科研項目的預算編制。此外，S研究院包干制項目實行一次性綜合績效評價，確實減輕科研人員事務性負擔。

3.2建立科研項目經費使用“負面清單”制度

明確科研項目經費使用的“紅線”。列明經費不得開支的范圍和用途，在不違反國家法律法規、科研公認道德和不違反“負面清單”的前提下，由項目負責人自主決定、統籌使用與科研項目研究相關支出。以廣東省社科項目“包干制”試點經費使用為例，其“負面清單”內容包括“不得虛構經濟業務、編造虛假合同、使用虛假票據套取資金”“不得通過合作、協作經費方式套取資金”“不得通過發放勞務費方式另行收回套取資金”“不得用于與本科研項目無關的支出”“不得用于應由個人及家庭負擔的支出”“不得虛列、偽造名單，虛報冒領勞務費和專家咨詢費”等。S研究院全面執行廣東省社科項目“包干制”負面清單，未作另行規定。

3.3實行項目負責人科研誠信承諾制，擴大經費使用自主權

按照廣東省科研項目經費“包干制”改革的要求，項目負責人在承諾遵守科研倫理道德和作風學風誠信要求、經費全部用于與項目研究工作相關支出的基礎上，本著科學、合理、規范、有效的原則自主決定資金使用。S研究院首先要求項目負責人作為項目經費使用的第一責任人簽署承諾書，代表研究團隊承諾在遵守科研誠信要求的基礎上，按照科研項目績效目標開展研究，將經費全部用于與項目研究工作相關支出上，并對經費使用的真實性、合法性、合規性和相關性負責。對于激勵科研人員的績效支出，由由項自負責人根據實際科研需要和研究院相關薪酬標準規定自主分配。實施“包干制后”，基本實現除設備費外的其他直接費用調劑權全部由承擔單位下放給項目負責人。

3.4建立績效導向評價機制，提高科研人員激勵力度

S研究院參照中央做法和省社科管理辦法，如項目結題結果為優秀，間接費用將50萬元及以下部分提高到 60% ，50萬～500萬元的部分提高到 50% 。對資助總額5萬元及以下的科研項目，可采用“包干制”管理，并實行“負面清單”機制。S研究院的這一做法，將“重過程，輕結果”的舊思維向“輕過程、重結果”的新思維轉變。強化項目績效導向和目標導向，在簽訂項目合同或任務書時，同時確定項目績效目標，以績效目標的完成情況作為結項考核的主要標準，將評價結果作為后續資助和考核獎懲的重要依據。

4S研究院科研項目經費“包干制”改革的實踐效果

S研究院實施科研項目經費“包干制”是響應國家“放管服”管理改革、貫徹落實中央財政科研經費管理改革的一項具體措施。自2023年實施科研項目經費“包干制”以來，S研究院全面簡化了預算編制的過程，賦予了科研人員在經費使用上更大的自主權和決定權。S研究院的這一改革舉措顯著提高了科研人員的積極性和創新性。“包干制”改革，也引導更多研究人員向基礎研究、黨和政府急切需要的研究靠攏。以國家社科基金和省社科基金規劃課題申報為例，2023年5人成功獲得國家社科基金項目，近60人獲得廣東省社科基金規劃項目資助，帶動了更多基礎研究成果的產出。

在傳統的預算編制模式下，科研人員需要在項目立項時提前確定項目開支內容，編制項目預算表，預算需要詳細確定至每一經濟分類，如辦公費、印刷費、勞務費、差旅費等，開支時需要遵照預算執行。但預算的詳細編制對于科研人員來說難度很大。一方面因為科研工作的復雜性、可變性和不可預測性，需要開支的內容和金額可能發生變化，難以提前預測；另一方面是科學研究過程中可能主要來自于科研人員的腦力勞動和智力支出，并不需要過多的其他支出。這就導致項目執行過程中出現調整預算過程繁瑣復雜、支出進度慢、效率低等一系列矛盾和問題，嚴重影響了科研人員的積極性，不利于科研事業的創新和發展。科研項自經費“包干制”的出現很好地解決了這一難題。

S研究院科研項目經費“包干制”改革后，預算編制流程簡化，資金使用效率提高，給科研人員松綁。包干項目不再編制項目預算，項目負責人在項目額度內自主決定項目經費使用，不再設置各個支出分類的具體金額和比例限制，由項目負責人根據項目實際實施情況開支相關的必要支出，極大地解放了科研人員的束縛，使科研人員不必再受經費預算的限制，可以更好地投入科研工作中，更好地激發了科研人員的創新能力和積極性。同時也極大提高了經費的使用效率，加快了經費支出進度。根據《廣東省省級財政社會科學研究項目資金的管理監督辦法》，以S研究院為例，2023年共設立財政科研經費“包干制”項目共133項，資金總額為403.025萬元，當年支出163.869萬元，支出率為 40.66% ；2024年1一6月共設立財政科研經費“包干制”項目共33項，資金總額為123.675萬元，本年已支出35.875萬元，支出率為 29.01% （見表2）。“包干制”項目支出進度明顯較其他項目加快，使用效率大大提高。

5 科研事業單位推行科研項目經費“包干制”面臨的問題

以S研究院為例，自科研項目經費“包干制”實行以來，并未制定相對應的監管制度，對于“包干制”項目的監管要求和監管方法仍不明確，且缺少明確的懲戒規定和措施。在績效管理上也缺乏具體的考核標準和方法，項目績效存在流于表面化、格式化的現象。這使得科研項目經費“包干制”的“放管結合”沒有真正得以落實。

5.1事中事后監管制度建設滯后

科研經費管理在放權的同時，理論上應加強事中和事后監管制度建設，以防止和查處違法違紀問題。科研項目經費“包干制”是個“新鮮事”，試點時間短，配套制度的修訂不及時[16]。當前科研項目經費“包干制”尚處于探索和試點階段，對應的“包干制”項目管理、經費使用和經費監督管理辦法等相關配套制度還不夠完善，且缺乏具體的落實措施和實施方案。S研究院自2023年財政科研項目經費“包干制”實施以來，沒有制定相應的實施細則及對應的監督和考核辦法，與其他項目仍采用同樣的考核方法和要求，缺乏對于“包干制”項目的針對性和創新性，“包干制”項目的中后期監管制度不明確，有可能導致后期出現一些經費使用不合規等問題。另外，科研項目經費管理“包干制”可能因自主權與責任制之間的界定不清晰而引發爭議[17]。在國家層面，科研項目經費管理“包干制”的相關法律法規或政策規定尚缺乏具體操作細，且各單位對科研項目經費“包干制”的具體解讀也存在一定的差異和不確定性，導致科研人員經費使用空間模糊。如在判斷經費使用是否與項目相關時，可能會有不同的理解或標準；在報銷或核算經費時，可能會遇到一些復雜或變化的要求。由此可能導致科研人員在使用經費時缺乏明確的指導和依據，或面臨一些風險和困境。

5.2 承諾制執行監管難，科研人員存在信用風險

由于科研項目經費“包干制”的要求是不設立項目預算，由項目負責人在項目額度范圍內自主決定經費的使用，主要依托的就是項目負責人的誠信，要求實行科研誠信承諾制。在項目設立時，由項目負責人作為項目資金使用的直接責任人代表科研團隊簽署承諾書，以事先自身誠信代替事后外部監督，要求科研人員承諾遵守相關法律法規及科研倫理道德的前提下，根據科研需要支出與課題相關的經費，并對項目資金使用的真實性、合法性、合理性、合規性和相關性負責。但目前誠信承諾大多只停留在表面或并未真正得到執行，“負面清單”也流于形式，許多科研人員只關注到“包干制”帶來的利好信息，卻沒有真正意識到科研誠信的重要性，報銷環節仍存在許多風險和問題。而“包干制”依托于誠信承諾，若承諾制未真正得到有效執行，科研誠信系統建設不夠完善，將直接影響“包干制”的實施效果。此外，科研人員的角色從純粹的科研從業者向經費使用者轉變，成為科研經費的主要管理者與使用責任人，亟需加強對科研人員經費使用知識的培訓。

5.3 配套監管與考核機制缺失

科研項目經費“包干制”并不是“一放不管”，而是“既要放，也要管”。“包干制”要求落實科研誠信管理和配套監管機制，對嚴重違背科研誠信和相關法律要求的科研人員實施追責和懲戒。但目前多數科研事業單位的監管機制和監管能力還難以達到“包干制”要求，也沒有建立完善的績效考核機制。雖然各地皆出臺了將科研人員在使用科研項目經費過程中發生的不良行為納人“負面清單”管理的有關辦法。然而，一方面，“負面清單”的很多內容科研院所難以監管到，與科研活動無關的費用報銷、使用等誠信方面的監督是一大難點；另一方面，“負面清單”的運用范圍卻尚無詳細規定，例如，如何對科研失信行為進行警示、處罰，是否與績效評價、績效考核、職稱晉升等掛鉤，這些皆有待進一步明確。財務人員對經費使用的真偽、過程皆無法判斷，最終可能導致項目負責人可隨意支取費用。這些困境導致“負面清單”在實際運作中形同虛設。

6科研事業單位推行科研經費“包干制”的對策與建議

科研項目經費“包干制”作為一項新型經費管理制度，實施時間并不長，其實踐過程中的經驗值得總結，其間產生的問題同樣值得警惕。要發揮好科研項目經費“包干制”的預期效果，需要不斷健全相關的制度、機制。

6.1要完善科研項目經費“包干制”相關制度體系

與傳統的項目預算制和費用報銷制剛性管理制度不同，“放管服”背景下科研事業單位“包干制”是一種創新的、柔性的約束和管理制度，“包干制”項目應當以多出優秀成果、培養優秀人才為目標，堅持以人為本、強化績效的原則，制定科研經費“包干制”相關配套制度，細化制定“包干制”科研經費使用的具體實施方法和操作流程，建立健全內部經費管理與報銷制度，明確經費的使用權限、考核標準以及違約責任等內容，以完善的制度來推動“包干制”的實施，更好地發揮“包干制”的激勵引導作用。科研事業單位應盡快實行和完善電子化報銷制度，實現線上科研經費審核和報銷。建立科研信息管理系統，將項目申報、立項、報銷、結項等環節聯接，設置項目管理、經費管理、成果管理等模塊，實現各模塊數據共享，形成科研項目閉環式管理。借助現代信息技術手段，可大大提高科研管理的效率和質量。科研人員可及時地查詢項目信息，更快地實現費用報銷，更完整地掌握項目的實施情況。只有將科研項目從項目入庫至結項的全過程簡化，實現科研經費“包干制”的科學化、動態化管理，才能真正讓科研人員感受到“包干制”的簡便。

6.2建立責任人承諾制，完善科研誠信體系

科研項目經費“包干制”是以信任和誠信為前提建立的，若作為前提的信用缺失，將成為阻礙“包干制”發展的重大阻礙，因此建立責任人承諾制，完善科研誠信體系是推進科研經費“包干制”有效實行的必要措施和基石。項目實施單位要加強“包干制”科研經費政策宣講和培訓，確保科研人員對相關政策和要求的理解充分、到位。建立個人科研誠信檔案。為提高科研失信成本，一方面，應建立科研誠信檔案聯網機制。各經費委托單位對科研人員的誠信行為進行監督評價，并將科研團隊（特別是項目負責人和重要成員）誠信度得分及時上傳至系統，方便其他委托單位查詢和參考，誠信檔案將直接影響到后續的經費資助和項目申報。另一方面，各科研單位應完善懲戒制度，對于有違規違紀的科研人員進行懲戒并關聯至誠信檔案。項自負責人作為直接責任人，應加強責任意識和風險意識，對經費使用、支出的合法性和真實性負責。項目負責人應代表研究團隊，在獲得項目經費前簽署誠信承諾書，以事前自身信用代替事后制度約束，確保各項支出與項目研究活動相符，與績效目標相關，真實、合理地使用項目資金。

6.3建立健全監督考核機制

科研項目經費實行“包干制”并非放手不管，而是要“放得好”也要“管得住”，要做到“放管結合”。科研事業單位應建立健全監督機制，制定監督方法，對科研經費全過程和全周期進行監管。第一，完善“負面清單”管理。應結合自身單位的實際情況來補充和完善“負面清單”，同時加強對科研人員的負面清單宣傳和教育，提升科研人員的自覺性和自我監督意識[18]。第二，建立懲戒制度。對于違規使用經費、濫用經費、套取經費等行為，一經查處，嚴格按照相關規定進行處理，并納人個人誠信檔案。第三，建立協同監督管理體制。加強內部審計，完善內部控制制度和體系建設；加強外部審計，通過接受審計廳、紀檢等各項檢查，加強對科研項目經費的監督，必要時可以聘請第三方審計介入，實行項目經費專項審計。同時，科研事業單位應建立健全項目績效管理制度，對于經費的評價應以績效為目標導向，在項目實施前要求項目組制定項目績效目標表，在實施期后根據是否達成績效目標對項目實施成果進行評價，建立“弱過程、強結果”的新型監督機制，并將績效評價結果作為后續項目資助的依據。

7結語

通過對S研究院科研項目經費“包干制”改革過程的案例分析，可以發現自2023年改革以來，通過取消預算的編制、實施定額包干、建立科研經費使用“負面清單”制度、實行項目負責人科研誠信承諾制、擴大經費使用自主權、建立績效導向評價機制、提高科研人員激勵力度等，不僅提高了經費的使用效率，加快了經費支出進度，還解放了科研人員的束縛，激發了科研人員的創新動力和主觀能動性，促使更多高質量科研成果的產出。與此同時，S研究院科研項目經費“包干制”改革過程中遭遇到事后監管制度滯后、承諾制執行難、配套監管與考核機制缺失等問題的困擾。要解決這些問題，更好發揮科研項目經費“包干制”促進科研創新效應，需要進一步完善科研經費“包干制”相關制度體系、建立責任人承諾制、完善科研誠信體系、建立健全監督考核機制等。相比已有研究，S研究院的案例分析展示了科研項目經費“包干制”改革的全過程，以一手田野資料系統闡釋了改革的具體內容、具體成效和遭遇的阻力，全景式、過程式的研究有助于全面理解科研項目經費“包干制”的運作邏輯。此外，S研究院科研項目經費“包干制”改革過程中的經驗、教訓，對各地各科研院所的經費管理改革具有重要的啟示意義。S研究院的案例還表明，如何在科研項目經費的“自主性”與“監督管理”中達成協同，是未來需要進一步研究的課題。

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收稿日期：2024-11-28

作者簡介：彭姍，女，1993年生，本科，會計師，主要研究方向：財務管理。