政府職責(zé)視角下機(jī)構(gòu)限額管理何以優(yōu)化：同構(gòu)規(guī)制抑或異構(gòu)自主

一、引言

機(jī)構(gòu)限額管理是我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理工作的突出特色。限額管理并不是一個(gè)法律概念，而是一個(gè)行政規(guī)范。機(jī)構(gòu)限額管理，是指根據(jù)中央規(guī)定對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置劃定總額，本質(zhì)就是在數(shù)量上給地方機(jī)構(gòu)設(shè)置一個(gè)上限，控制地方機(jī)構(gòu)的總體規(guī)模。因?yàn)榈胤近h政機(jī)構(gòu)設(shè)置中數(shù)量最多、影響最大的是政府機(jī)構(gòu)，所以機(jī)構(gòu)限額通常在地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置層面體現(xiàn)得最為明顯。機(jī)構(gòu)限額管理的目的主要是控制各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)模，防止“機(jī)構(gòu)膨脹”造成行政成本的增加。同時(shí)，限額管理也是為了規(guī)范機(jī)構(gòu)體系，使機(jī)構(gòu)設(shè)置保持“上下對(duì)口”，保證政令上通下達(dá)，最大限度提升行政效率。《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》要求，“地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行限額管理，各級(jí)機(jī)構(gòu)限額由黨中央統(tǒng)一規(guī)定”①。由此可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)限額的管理工作由黨中央統(tǒng)一負(fù)責(zé)并進(jìn)行監(jiān)督，而承擔(dān)審定地方機(jī)構(gòu)限額主要職責(zé)的是中央編制委員會(huì)及其辦公室。

中央一直以來(lái)對(duì)機(jī)構(gòu)限額管理非常關(guān)注，從頂層設(shè)計(jì)的高度對(duì)限額管理提出了各項(xiàng)明確要求。黨的十九大提出，要“統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法\"②。這為機(jī)構(gòu)限額管理提出了總體要求，并明確了推進(jìn)方向。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，要求“強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類(lèi)和總量等規(guī)定，不得在限額外設(shè)置機(jī)構(gòu)”③，明確了機(jī)構(gòu)限額管理的基本要求和具體內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本\"④，進(jìn)一步明晰機(jī)構(gòu)限額的目的。黨的二十大要求“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化\"，表明機(jī)構(gòu)限額管理在持續(xù)深化。值得注意的是，黨的二十大報(bào)告提及的“優(yōu)化政府職責(zé)體系”要求與機(jī)構(gòu)改革相關(guān)聯(lián)，為進(jìn)一步研究機(jī)構(gòu)限額管理指明了方向。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，機(jī)構(gòu)限額管理成為機(jī)構(gòu)設(shè)置與調(diào)整的重要規(guī)則并取得了明顯成效。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和各地方機(jī)構(gòu)改革方案統(tǒng)計(jì)顯示，目前，省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)在60個(gè)左右，部分省和自治區(qū)較少，為55個(gè)。直轄市相對(duì)偏多，為63一65個(gè)。地級(jí)行政建制中，大城市機(jī)構(gòu)總數(shù)一般為55個(gè)左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的部分城市可多增設(shè)2一3個(gè)機(jī)構(gòu)，中等城市一般機(jī)構(gòu)限額為46個(gè)左右，小城市為40個(gè)左右?？陀^來(lái)看，機(jī)構(gòu)限額管理有效抑制了地方機(jī)構(gòu)自我膨脹的科層制弊端，對(duì)防止行政體系冗員冗費(fèi)、效率低下產(chǎn)生了積極作用。

當(dāng)前，關(guān)于機(jī)構(gòu)限額管理的專門(mén)研究并不是很多，大部分都融入于機(jī)構(gòu)改革的研究之中。但總體而言，學(xué)界及實(shí)務(wù)界關(guān)于機(jī)構(gòu)限額管理的認(rèn)識(shí)還是較為統(tǒng)一的，認(rèn)為其是一種必要的行政規(guī)范，建構(gòu)了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)職能框架，從數(shù)量上約束各層級(jí)黨政組織的規(guī)模，成為抑制“官僚自我膨脹\"的利器。同時(shí)，機(jī)構(gòu)限額管理對(duì)于提升行政效率、降低行政成本及規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面也具有重要作用，是機(jī)構(gòu)設(shè)置的應(yīng)有之義③。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是機(jī)構(gòu)改革的周期化推進(jìn)，地方機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該對(duì)原有的部分規(guī)范性理念及方式進(jìn)行調(diào)整，其中就包括對(duì)機(jī)構(gòu)限額管理的優(yōu)化。有學(xué)者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)限額管理等同構(gòu)化模式需要基于地方自主性進(jìn)行調(diào)整，使其更加適應(yīng)地方發(fā)展要求下機(jī)構(gòu)設(shè)置的客觀需要①。因此，地方機(jī)構(gòu)在對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，需要以地區(qū)特色為導(dǎo)向，呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異和特色機(jī)構(gòu)類(lèi)型多元的特征②。與此同時(shí)，學(xué)界圍繞機(jī)構(gòu)改革及機(jī)構(gòu)限額管理可能產(chǎn)生的問(wèn)題也進(jìn)行了適當(dāng)探討，如由于機(jī)構(gòu)規(guī)模的硬性限制而造成行政體制的碎片化、地方治理懸浮等③。因此，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)程中，機(jī)構(gòu)限額管理作為我國(guó)機(jī)構(gòu)職能體系改革的重要方面，應(yīng)該朝著何種方向優(yōu)化成為機(jī)構(gòu)改革研究的一個(gè)重要問(wèn)題

二、政府職責(zé)：機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理的邏輯起點(diǎn)

機(jī)構(gòu)限額管理既是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題。因此，需要將其放置在一個(gè)特定的“抓手”下進(jìn)行研究，不能空泛地分析討論。黨的二十大報(bào)告對(duì)我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置及改革指明了發(fā)展方向，即將政府職責(zé)的概念與機(jī)構(gòu)改革關(guān)聯(lián)，以優(yōu)化政府職責(zé)體系推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革。這表明政府職責(zé)是我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)和條件，可以作為機(jī)構(gòu)管理與改革的邏輯起點(diǎn)。因此，將政府職責(zé)作為機(jī)構(gòu)限額管理的抓手也是科學(xué)合理的。

政府職責(zé)是政府職能的組成部分，是政府應(yīng)當(dāng)完成的主要工作任務(wù)，是政府對(duì)社會(huì)必須履行的基本義務(wù)，是政府職能中比較\"實(shí)\"的一部分④。政府職責(zé)明確了政府“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該由誰(shuí)做”的問(wèn)題。從概念的角度來(lái)看，政府職責(zé)具有綜合性、系統(tǒng)性、宏觀性的特征，需要使其在政府體系內(nèi)部細(xì)化落實(shí)才能從理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)有效履行的目標(biāo)。從政府體系的角度對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行細(xì)化主要是從縱向和橫向兩個(gè)層面展開(kāi)。縱向?qū)用?，根?jù)行政層級(jí)劃分各級(jí)政府的職責(zé)范疇，明確各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)哪些職責(zé)，并根據(jù)職責(zé)賦予相應(yīng)的權(quán)限。比如在國(guó)家治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，中央政府主要承擔(dān)全國(guó)性治理與發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家重大工程規(guī)劃、宏觀調(diào)控等職責(zé)；省市政府主要是在中央統(tǒng)一的規(guī)劃下規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展計(jì)劃并落實(shí)中央的各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)監(jiān)督下級(jí)政府各項(xiàng)政策執(zhí)行情況；縣級(jí)政府和基層政府則多是落實(shí)中央政府和上級(jí)政府的決策部署，并制訂本轄區(qū)的具體執(zhí)行方案，同時(shí)直接供給各項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品等。橫向?qū)用?，為了保證不同職責(zé)的有效落實(shí)，將職責(zé)劃分為不同業(yè)務(wù)范疇，如教育、交通、財(cái)政、民政、司法、安全等。除外交、國(guó)防等特殊職責(zé)外，各級(jí)政府都承擔(dān)范疇基本一致的職責(zé)，并據(jù)此劃定業(yè)務(wù)范圍及承擔(dān)主體。這實(shí)際上是機(jī)構(gòu)改革的體系化過(guò)程，而塑造體系化的關(guān)鍵就在于政府職責(zé)的融入?；诖耍氊?zé)在縱向和橫向上的細(xì)化過(guò)程中形成了政府職責(zé)體系，即一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，政府和政府部門(mén)所承載的所有職責(zé)，按照服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的原則，遵照憲法和法律的規(guī)定，按照國(guó)家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)重要要素間的相互制約關(guān)系和便利政府運(yùn)行而組成的有機(jī)整體。政府職責(zé)體系與政府行政體系保持高度的一致，確保政府職責(zé)在縱橫兩個(gè)向度上進(jìn)一步融入，成為影響政府結(jié)構(gòu)與過(guò)程的核心要素。

機(jī)構(gòu)是政府結(jié)構(gòu)與運(yùn)行的重要單元，政府職責(zé)的作用必然集中于機(jī)構(gòu)，并成為機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)。首先，政府職責(zé)是機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)依據(jù)。機(jī)構(gòu)是職責(zé)的載體，是為了履行特定的政府職責(zé)而設(shè)置的組織。政府應(yīng)該設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)及如何設(shè)置這些機(jī)構(gòu)都以政府職責(zé)為依據(jù)，因此政府職責(zé)就成為機(jī)構(gòu)體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。比如為了承擔(dān)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的職責(zé)設(shè)置了網(wǎng)信辦，因?yàn)殍F路建設(shè)與服務(wù)職責(zé)的變化而撤銷(xiāo)鐵道部等，都是以政府職責(zé)為依據(jù)建構(gòu)機(jī)構(gòu)體系結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。其次，政府職責(zé)是機(jī)構(gòu)運(yùn)行的條件要素。機(jī)構(gòu)運(yùn)行的目的是有效履行相應(yīng)的職責(zé)，即機(jī)構(gòu)運(yùn)行是圍繞特定的政府職責(zé)展開(kāi)的。如為了履行政府規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行的基本職責(zé)，設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)并根據(jù)法定程序施行規(guī)范市場(chǎng)的各項(xiàng)行政行為。這表明機(jī)構(gòu)運(yùn)行的條件就是履行職責(zé)，并以完成職責(zé)作為機(jī)構(gòu)運(yùn)行效能的核心指標(biāo)。再次，政府職責(zé)是機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)動(dòng)力。機(jī)構(gòu)體系并不是一成不變的，而是要根據(jù)政府職責(zé)的變化適時(shí)調(diào)整，因此政府職責(zé)的變遷也成為機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)動(dòng)力，同時(shí)也是機(jī)構(gòu)改革效能的重要保障①。由此可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變革、整合、撤銷(xiāo)等都是以政府職責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求為基礎(chǔ)的，可以說(shuō)周期性的機(jī)構(gòu)改革就是為了適應(yīng)政府職責(zé)的變化與發(fā)展。如2018年成立退役軍人事務(wù)部，就是為了更好履行與退役軍人事務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)職責(zé)。基于此，可以明確機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置與運(yùn)行、調(diào)整與發(fā)展等都是圍繞政府職責(zé)的邏輯展開(kāi)的。

在政府職責(zé)的邏輯下，作為機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理重要內(nèi)容的機(jī)構(gòu)限額管理也必然要放置到政府職責(zé)的視角下進(jìn)行審視和研究。機(jī)構(gòu)限額管理本質(zhì)上是將政府職責(zé)在限定的機(jī)構(gòu)規(guī)模內(nèi)進(jìn)行分配組合，依托既定的機(jī)構(gòu)規(guī)模來(lái)充分落實(shí)各類(lèi)職責(zé)。因此，機(jī)構(gòu)限額管理可以理解為對(duì)政府職責(zé)履行主體的一種規(guī)制行為，并基于這種規(guī)制行為有效控制行政成本，提升行政效能。但值得注意的是，因?yàn)槁氊?zé)的天然屬性，無(wú)論對(duì)職責(zé)進(jìn)行何種方式的細(xì)化整合，其都會(huì)存在一定的邊界，而這種邊界映射在機(jī)構(gòu)體系中就呈現(xiàn)為不同機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)和過(guò)程上的分立。因此，無(wú)論如何協(xié)同，都會(huì)存在機(jī)構(gòu)職責(zé)的交叉、空缺、模糊等問(wèn)題。在這一問(wèn)題的作用下，機(jī)構(gòu)限額管理的規(guī)制性就會(huì)造成機(jī)構(gòu)職能體系功能的弱化，引發(fā)機(jī)構(gòu)中職責(zé)與功能的關(guān)系紊亂②。為了保證機(jī)構(gòu)限額下職責(zé)履行的有效性、協(xié)同性及效能提升，就會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整、重組與整合，但這又會(huì)增加行政成本。與此同時(shí)，還可以通過(guò)適當(dāng)增設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)填補(bǔ)職責(zé)邊界交叉模糊產(chǎn)生的空缺，但這又會(huì)間接增加機(jī)構(gòu)數(shù)量，消弭機(jī)構(gòu)限額管理的功能。由此可見(jiàn)，要優(yōu)化機(jī)構(gòu)限額管理，還是要從政府職責(zé)入手，以政府職責(zé)的屬性和形式為基礎(chǔ)來(lái)探討機(jī)構(gòu)限額管理的問(wèn)題。

三、同構(gòu)規(guī)制：機(jī)構(gòu)限額管理的屬性呈現(xiàn)

從政府職責(zé)的視角來(lái)看，我國(guó)政府間關(guān)系最為顯著的特征就是職責(zé)同構(gòu)，即不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致③。在此情況下，機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行便呈現(xiàn)出突出的同構(gòu)特征：一是縱向政府間機(jī)構(gòu)體系的結(jié)構(gòu)高度一致。在職責(zé)同構(gòu)下，地方各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置都以中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置為藍(lán)本逐級(jí)設(shè)置，從結(jié)構(gòu)上形成一個(gè)“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的機(jī)構(gòu)體系。如中央設(shè)置財(cái)政部，省級(jí)政府設(shè)置財(cái)政廳，市縣政府設(shè)置財(cái)政局，基層政府設(shè)置財(cái)政所等。職責(zé)同構(gòu)使機(jī)構(gòu)體系在縱向上具有貫通性和規(guī)整性。二是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)劃分及運(yùn)行模式基本一致。在職責(zé)同構(gòu)的作用下，各級(jí)政府在橫向上基本都設(shè)置了大致相同的機(jī)構(gòu)，雖然部分地方政府會(huì)自主設(shè)置一些特定機(jī)構(gòu)，但總體上機(jī)構(gòu)類(lèi)型及業(yè)務(wù)劃分還是一致的。基于此，各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的模式也基本一致，實(shí)行自上而下的條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)和本級(jí)政府的“塊塊\"統(tǒng)管。三是機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整呈現(xiàn)出“自上而下、上下聯(lián)動(dòng)”的樣態(tài)。因?yàn)槁氊?zé)同構(gòu)，各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置都是遵循中央的統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行，所以機(jī)構(gòu)的改革與調(diào)整也必然從中央層面展開(kāi)，然后逐級(jí)推進(jìn)。比如2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案于當(dāng)年3月頒布，江蘇省機(jī)構(gòu)改革方案則在2018年10月出臺(tái)，南京市的機(jī)構(gòu)改革方案則到2019年初才出臺(tái)并施行。由此可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)改革及調(diào)整是一個(gè)“自上而下”的程序，下級(jí)政府遵循上級(jí)政府的改革方案進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。

機(jī)構(gòu)限額管理作為我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理與改革的重要內(nèi)容，其必然也在職責(zé)同構(gòu)下進(jìn)行。從政府職責(zé)的角度審視，機(jī)構(gòu)限額管理本質(zhì)上就是基于職責(zé)同構(gòu)，以總額控制的方式來(lái)規(guī)制各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)體系規(guī)模。因此，同構(gòu)規(guī)制就成為機(jī)構(gòu)限額管理的常規(guī)方式，并被廣泛使用。具體而言，機(jī)構(gòu)限額管理同構(gòu)規(guī)制的表現(xiàn)與特點(diǎn)主要呈現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，以行政層級(jí)為基礎(chǔ)劃定機(jī)構(gòu)總額的限度。機(jī)構(gòu)限額管理同構(gòu)規(guī)制最為鮮明的特征就是根據(jù)行政層級(jí)進(jìn)行限度劃分，即劃定各級(jí)地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量上限。1993年8月，《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于地方各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》明確對(duì)地方機(jī)構(gòu)的規(guī)?？偭窟M(jìn)行了規(guī)制。該意見(jiàn)將地方政府劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)）直轄市、自治州、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾個(gè)類(lèi)型，將市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化為一類(lèi)至四類(lèi)不等。原則上省、自治區(qū)機(jī)構(gòu)限額為55個(gè)，直轄市為75個(gè)；一類(lèi)市到三類(lèi)市分別為60個(gè)、50個(gè)、30個(gè)；一類(lèi)縣到四類(lèi)縣分別為30個(gè)、25個(gè)、25個(gè)、20個(gè)；一類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為4一5個(gè)，二類(lèi)、三類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置以辦公機(jī)構(gòu)為主，其他以助理員形式承擔(dān)職責(zé)，特別是三類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不設(shè)職能機(jī)構(gòu)。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，雖然沒(méi)有明確劃定地方機(jī)構(gòu)限額的限度，但從各級(jí)地方政府的改革實(shí)踐來(lái)看，機(jī)構(gòu)限額的限度還是較為清晰的，如省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)一般不超過(guò)65個(gè)，其中直轄市為63—65個(gè)，其他省份的黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)最多為60個(gè)，最少為55個(gè)。到市縣一級(jí)，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度劃分限額指標(biāo)，省會(huì)和副省級(jí)城市的機(jī)構(gòu)限額原則上為55個(gè)，其他地級(jí)市機(jī)構(gòu)限額為50個(gè)，縣級(jí)黨政機(jī)構(gòu)限額在40個(gè)以內(nèi)①。政府職責(zé)在縱向上的劃分是以行政層級(jí)為基礎(chǔ)的，職責(zé)同構(gòu)下各行政層級(jí)間的職責(zé)分配是規(guī)整的，同級(jí)行政層級(jí)間的職責(zé)范疇基本一致。所以，以行政層級(jí)劃分機(jī)構(gòu)限額的限度是較為客觀的一種形式，也是最不容易引起爭(zhēng)議的方法，能夠較好實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)限額管理的規(guī)制性目標(biāo)。

第二，以必設(shè)機(jī)構(gòu)為依托保證機(jī)構(gòu)限額的有效。機(jī)構(gòu)限額管理的外在呈現(xiàn)是從數(shù)量上控制機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)模，其內(nèi)在本質(zhì)是促進(jìn)治理效能的提升。因此，從治理效能的角度來(lái)看，機(jī)構(gòu)限額管理不能僅控制機(jī)構(gòu)數(shù)量，而不考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置的貫通性和有效性，如果不考慮效能問(wèn)題而只關(guān)注數(shù)量控制那就違背了機(jī)構(gòu)限額管理的初衷。為了發(fā)揮機(jī)構(gòu)限額管理在治理中的有效性，中央通過(guò)明確必設(shè)機(jī)構(gòu)的方式來(lái)加以規(guī)制。必設(shè)機(jī)構(gòu)是通過(guò)建立規(guī)范化的設(shè)置要求來(lái)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置，從某種程度上看，必設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性要求也是機(jī)構(gòu)限額管理的一種體現(xiàn)形式，只是從不同的視角切入而已。必設(shè)機(jī)構(gòu)主要是為了保證政府職責(zé)的有效履行和政府間政令的縱向貫通，可以說(shuō)必設(shè)機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)限額管理的重要實(shí)現(xiàn)形式。必設(shè)機(jī)構(gòu)主要包含三重特征：一是承擔(dān)維持國(guó)家治理的基本職責(zé)；二是承擔(dān)的職責(zé)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，通常是政府屬性的具體呈現(xiàn)；三是承擔(dān)的職責(zé)具有普遍性，涉及社會(huì)管理的整體。因此，必設(shè)機(jī)構(gòu)主要包含財(cái)政、教育、交通、民政、衛(wèi)生、公安、審計(jì)等方面。必設(shè)機(jī)構(gòu)使各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置都遵循特定的職責(zé)范疇，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上的縱向?qū)诤蜋M向上的協(xié)同一致，這也是職責(zé)同構(gòu)下機(jī)構(gòu)規(guī)制的重要表現(xiàn)。必設(shè)機(jī)構(gòu)的要求使各級(jí)政府能夠在機(jī)構(gòu)限額下最大限度地設(shè)置覆蓋所需履行職責(zé)的各類(lèi)機(jī)構(gòu)，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置中主觀化、隨意化、地方化等不合理現(xiàn)象，同時(shí)也盡量消除政府職責(zé)缺位、越位和錯(cuò)位的問(wèn)題。

第三，以職責(zé)剛性為條件保持機(jī)構(gòu)限額的穩(wěn)定。機(jī)構(gòu)限額管理作為一種規(guī)制措施，只有保持穩(wěn)定才能持續(xù)發(fā)揮其作用。機(jī)構(gòu)限額管理的穩(wěn)定性可以通過(guò)政府職責(zé)的剛性來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府職責(zé)本質(zhì)上是對(duì)各級(jí)政府及其職能部門(mén)應(yīng)該履行職責(zé)的細(xì)化規(guī)定，這是政府過(guò)程的自然產(chǎn)物，不受主觀作用而變更。同時(shí)，政府職責(zé)也是法定設(shè)置的結(jié)果，其在政府行政中主要通過(guò)權(quán)責(zé)清單或職責(zé)清單的形式呈現(xiàn)。清單是經(jīng)過(guò)各級(jí)政府依法設(shè)定的行政規(guī)范，一旦形成就具有了法定效力，需要嚴(yán)格遵守。對(duì)于權(quán)責(zé)清單或職責(zé)清單的調(diào)整修改也需要經(jīng)過(guò)特定的程序，不能輕易調(diào)整。因此，政府職責(zé)對(duì)于政府行政行為具有較強(qiáng)的框定作用，呈現(xiàn)出明顯的剛性特征。在職責(zé)同構(gòu)下，各級(jí)政府的職責(zé)范疇基本一致，其差別主要是履行職責(zé)的相應(yīng)權(quán)限大小不同，職責(zé)的劃分具有高度的規(guī)制性，使地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有較為突出的剛性限制，這也是政府職責(zé)剛性的體現(xiàn)。地方政府的機(jī)構(gòu)限額管理將政府職責(zé)作為主要依據(jù)，剛性的政府職責(zé)基本框定了機(jī)構(gòu)設(shè)置的類(lèi)型及范疇，因而能使機(jī)構(gòu)限額管理較為穩(wěn)定地實(shí)施，

值得注意的是，同構(gòu)規(guī)制在促進(jìn)機(jī)構(gòu)體系規(guī)整、行政成本控制及治理效能提升的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題和弊端。目前最為突出的問(wèn)題就是機(jī)構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制對(duì)于地方機(jī)構(gòu)自主性及積極性的發(fā)揮具有較為明顯的抑制作用。一方面，機(jī)構(gòu)限額管理主要是依據(jù)行政層級(jí)施行，也就是說(shuō)，相同行政層級(jí)的地方政府機(jī)構(gòu)限額基本保持一致。但我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求和規(guī)模也存在差異。比如東部地區(qū)的地方政府承擔(dān)較多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，所需要設(shè)置的機(jī)構(gòu)也相對(duì)較多。同時(shí)，不同層級(jí)政府間也會(huì)存在機(jī)構(gòu)設(shè)置需求的差異。如江蘇省某縣級(jí)市在經(jīng)濟(jì)總量和社會(huì)管理事務(wù)方面的職責(zé)均明顯多于同級(jí)縣市區(qū)及代管地市級(jí)，但因機(jī)構(gòu)限額管理，該縣級(jí)市的機(jī)構(gòu)設(shè)置一直被框定在縣級(jí)政府的限度中，無(wú)法增設(shè)機(jī)構(gòu)及相應(yīng)編制。而其所在的地級(jí)市無(wú)論從常住人口還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面，承擔(dān)的職責(zé)都相對(duì)較輕，但卻頂額設(shè)置了機(jī)構(gòu)，這就使機(jī)構(gòu)設(shè)置有些過(guò)于臃腫，形成縱向不平衡。另一方面，部分地方政府為了拓展職責(zé)范疇，以滿足推進(jìn)地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)加掛牌子等方式來(lái)突破機(jī)構(gòu)限額管理。機(jī)構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制，使必設(shè)機(jī)構(gòu)占了地方政府機(jī)構(gòu)總量的絕大部分，這就使一些地方政府無(wú)法突破職責(zé)范疇拓展職能，特別是一些地方因現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要設(shè)置特定的機(jī)構(gòu)，卻因機(jī)構(gòu)限額管理無(wú)法正常申報(bào)設(shè)置，或所設(shè)置機(jī)構(gòu)無(wú)法充分滿足預(yù)期的職責(zé)需求。因此，諸如加掛牌子、增設(shè)直屬單位等方式就成為較為常見(jiàn)的做法。這不僅無(wú)法充分滿足地方發(fā)展的特定需求，還會(huì)造成機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行的混亂。為了有效解決機(jī)構(gòu)限額管理同構(gòu)規(guī)制所產(chǎn)生的弊端，可以嘗試從職責(zé)異構(gòu)的視角進(jìn)行創(chuàng)新探索。

四、異構(gòu)自主：機(jī)構(gòu)限額管理的創(chuàng)新探索

從理論層面來(lái)看，職責(zé)同構(gòu)是一種內(nèi)生性的職責(zé)體系樣態(tài)，是隨著我國(guó)政府體系的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行而產(chǎn)生的。因此，打破職責(zé)同構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，但可以通過(guò)特定的方式進(jìn)行優(yōu)化①，職責(zé)異構(gòu)就是優(yōu)化同構(gòu)的一個(gè)重要方式?！奥氊?zé)異構(gòu)”是相對(duì)于“職責(zé)同構(gòu)”的概念，即縱向政府間的職責(zé)劃分并不按照同一范疇進(jìn)行對(duì)口劃分，而是從中央到地方根據(jù)行政層級(jí)獨(dú)立劃分職責(zé)。同時(shí)，橫向上機(jī)構(gòu)部門(mén)的職責(zé)劃定也可以具有一定差異性。通常來(lái)說(shuō)，職責(zé)異構(gòu)被視為增加地方治理自主性的重要方式②，特別在基層治理領(lǐng)域被廣泛探討③。目前在機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一與自主雙重性的作用下，地方機(jī)構(gòu)改革與中央兼具一致性和差異性，呈現(xiàn)出職責(zé)同構(gòu)弱化的特征，這為職責(zé)異構(gòu)的實(shí)踐提供了空間。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，職責(zé)異構(gòu)也未必完全適應(yīng)我國(guó)政府發(fā)展實(shí)際。所以，在探討職責(zé)異構(gòu)的運(yùn)用時(shí)就必須將其放置到特定的背景下來(lái)進(jìn)行，并充分分析其兩面性。

第一，肯定職責(zé)異構(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)限額管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)作用。前文所述，機(jī)構(gòu)限額管理本質(zhì)上是一種職責(zé)同構(gòu)下的規(guī)制行為，用以控制各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)規(guī)模，最大限度降低行政成本和提升行政效能。但是機(jī)構(gòu)限額管理也存在一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)類(lèi)型設(shè)置忽視不同層級(jí)和不同地區(qū)的特殊性，機(jī)構(gòu)規(guī)模的管控過(guò)于剛性，機(jī)構(gòu)運(yùn)行的靈活性偏弱等，這些問(wèn)題都對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行效能產(chǎn)生負(fù)面作用。為應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)限額管理中產(chǎn)生的問(wèn)題，有效保障其應(yīng)發(fā)揮的作用，不同于同構(gòu)規(guī)制的異構(gòu)自主就是一種可以嘗試的創(chuàng)新探索。職責(zé)異構(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)限額管理的創(chuàng)新作用主要呈現(xiàn)為：一是突破“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的機(jī)構(gòu)設(shè)置窠臼，提升地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)的自主性。機(jī)構(gòu)限額管理是利用職責(zé)同構(gòu)的特性對(duì)各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌管理的措施，在這種同構(gòu)規(guī)制下各級(jí)政府間形成“上下對(duì)口、左右對(duì)齊\"的機(jī)構(gòu)體系。這樣的機(jī)構(gòu)體系能夠有效規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、程序和類(lèi)型，并保證政令上下貫通，資源配置高效統(tǒng)一，但弊端也很明顯。如不能有效回應(yīng)不同地區(qū)或不同層級(jí)政府對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實(shí)需求，還會(huì)使一些層級(jí)和地區(qū)的政府被“強(qiáng)制\"要求設(shè)置不必要的機(jī)構(gòu)，增加行政成本等。通過(guò)職責(zé)異構(gòu)可以在一定程度上降低同構(gòu)的剛性，給予地方更多的自主空間。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，一些地方政府自主設(shè)置符合本地區(qū)發(fā)展需要的機(jī)構(gòu)就是異構(gòu)自主的嘗試，如浙江省組建了大數(shù)據(jù)管理部門(mén)、山東省設(shè)置了畜牧獸醫(yī)局等。這在提升地方機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性的同時(shí)，也為中央機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)提供了寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)①。二是遏制機(jī)構(gòu)限額管理下附加產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)運(yùn)行僵化和異化問(wèn)題。在必設(shè)機(jī)構(gòu)的框定下，機(jī)構(gòu)限額管理極大限制了地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的空間，上下級(jí)政府間機(jī)構(gòu)同構(gòu)現(xiàn)象明顯。這在方便政令下達(dá)、執(zhí)行高效與監(jiān)督有力的同時(shí)，也造成下級(jí)機(jī)構(gòu)機(jī)械性地執(zhí)行上級(jí)對(duì)口機(jī)構(gòu)的指令，治理自主性及創(chuàng)新弱化，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的僵化。同時(shí)，機(jī)構(gòu)限額管理也促進(jìn)了上級(jí)政府的職責(zé)下沉及層層加碼。機(jī)構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制性加劇了下級(jí)政府部門(mén)只按照上級(jí)機(jī)構(gòu)的指令行事而不充分考慮其他地方現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象，使下級(jí)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)成為上級(jí)政府對(duì)口機(jī)構(gòu)職責(zé)的延伸，這更加弱化了地方機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行的自主權(quán)。機(jī)構(gòu)設(shè)置的異構(gòu)自主可以有效緩解上述情況，增加地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更多的自主性和機(jī)構(gòu)運(yùn)行更大的創(chuàng)新性。三是為“大部門(mén)化”的綜合機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了前置條件。機(jī)構(gòu)限額管理下地方各級(jí)政府通常都會(huì)頂額設(shè)置機(jī)構(gòu)，最大限度地將額度用滿用足。但是不同地區(qū)所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況不同，配置同等數(shù)量規(guī)模的機(jī)構(gòu)反而會(huì)造成機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)履行的碎片化或不均等化，這不僅會(huì)浪費(fèi)行政資源，也會(huì)降低行政效率。異構(gòu)自主的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以最大限度地釋放不同地區(qū)的創(chuàng)新性和自主性，推進(jìn)不同地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要并結(jié)合自身行政的現(xiàn)實(shí)情況，設(shè)置“大部門(mén)化”的各類(lèi)綜合性機(jī)構(gòu)，跳出總額控制和頂額設(shè)置的數(shù)量化思維，通過(guò)集成的方式將分散的職責(zé)集中到一起②，使既有治理資源盡可能發(fā)揮最大的效能。

第二，明晰職責(zé)異構(gòu)在我國(guó)機(jī)構(gòu)職能體系中的適用底線。職責(zé)異構(gòu)是相對(duì)于職責(zé)同構(gòu)的一種職責(zé)履行樣態(tài)，其依附于政府體系，具有特定的適用條件及底線。我國(guó)是單一制的超大型社會(huì)主義國(guó)家，政府體系是在特定的歷史發(fā)展情境中生成的，是基于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要與國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求而不斷調(diào)整完善的。職責(zé)同構(gòu)是伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義的政府體系而形成的一種政府間關(guān)系樣態(tài)，具有內(nèi)生性特征。機(jī)構(gòu)限額管理是基于職責(zé)同構(gòu)而設(shè)定的一種機(jī)構(gòu)設(shè)置的行為規(guī)范，因而其規(guī)制性必然具有同構(gòu)屬性。職責(zé)異構(gòu)在一定程度上突破了機(jī)構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制性，給地方機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理帶來(lái)了自主性和創(chuàng)新性，但其也是有底線的。底線主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是職責(zé)異構(gòu)必須在既有政府體系的框架下進(jìn)行，不能突破政府體系的基本結(jié)構(gòu)。我國(guó)各級(jí)地方政府本質(zhì)上都是中央政府事務(wù)的執(zhí)行者，是國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)理念在地方的實(shí)踐者。通過(guò)職責(zé)異構(gòu)來(lái)推動(dòng)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主性和創(chuàng)新性是一個(gè)行之有效的辦法，但必須將其放置到既定的政府體系下，否則這種異構(gòu)自主的創(chuàng)新就會(huì)成為無(wú)根浮萍，與現(xiàn)實(shí)的政府體系及政府過(guò)程脫節(jié)，以至于偏離設(shè)計(jì)初衷，不但無(wú)法達(dá)到設(shè)定的效果，還會(huì)造成其他衍生性問(wèn)題和障礙。二是職責(zé)異構(gòu)下的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性和創(chuàng)新性需要在中央統(tǒng)一規(guī)范下展開(kāi)。前文所述，我國(guó)地方政府的職責(zé)本質(zhì)上是中央政府職責(zé)的分解，地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置也需要在中央的統(tǒng)一部署下展開(kāi)。只有立足中央統(tǒng)籌規(guī)劃，地方逐步推進(jìn)，才能有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)①。因此，職責(zé)異構(gòu)的另一底線就是中央政府的統(tǒng)一規(guī)范，即在中央的統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的異構(gòu)自主。這樣既能保證中央統(tǒng)籌規(guī)劃的規(guī)范性，也能在最大限度內(nèi)給予地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主性。

第三，分析職責(zé)異構(gòu)在機(jī)構(gòu)限額管理中的客觀問(wèn)題。通過(guò)異構(gòu)自主實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)限額管理的優(yōu)化，還需要分析其面臨的客觀問(wèn)題。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性與職責(zé)適配的張力問(wèn)題。機(jī)構(gòu)設(shè)置本質(zhì)是政府職責(zé)問(wèn)題，只有實(shí)現(xiàn)職責(zé)適配的機(jī)構(gòu)，其管理與改革的效能才能提升?，F(xiàn)實(shí)中，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府治理職責(zé)不斷豐富，特別是地方政府的職責(zé)體系愈加復(fù)雜且細(xì)化。為了提升治理效能，地方政府就更加希望能夠通過(guò)職責(zé)異構(gòu)的方式來(lái)增加機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主性。但在機(jī)構(gòu)限額管理的規(guī)制下，地方能夠?qū)崿F(xiàn)自主設(shè)置的機(jī)構(gòu)不是很多，即使設(shè)置也多以直屬機(jī)構(gòu)或部門(mén)管理機(jī)構(gòu)，甚至掛牌機(jī)構(gòu)的形式呈現(xiàn)，這對(duì)于地方政府職責(zé)的有效履行及機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主性、有效性而言，都不是最理想的狀態(tài)。這一問(wèn)題的核心在于職責(zé)異構(gòu)下的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性與職責(zé)同構(gòu)下的職責(zé)適配產(chǎn)生了張力。要緩解這對(duì)矛盾則需要通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化政府間職責(zé)范疇與部門(mén)間職責(zé)類(lèi)別來(lái)實(shí)現(xiàn)，做到職責(zé)的精準(zhǔn)匹配，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職責(zé)的一一對(duì)應(yīng)。二是上下級(jí)部門(mén)對(duì)口銜接的問(wèn)題。在職責(zé)同構(gòu)下，縱向政府間的機(jī)構(gòu)都是對(duì)應(yīng)的，即從上到下都能找到業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。在這樣的情況下，上下級(jí)部門(mén)之間也相應(yīng)產(chǎn)生業(yè)務(wù)指導(dǎo)或業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。異構(gòu)自主的創(chuàng)新在一定程度上推動(dòng)地方政府自主設(shè)置或整合相關(guān)機(jī)構(gòu)，以求符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，但同時(shí)也造成了上下級(jí)部門(mén)對(duì)口銜接的問(wèn)題。所謂上下級(jí)部門(mén)銜接問(wèn)題主要是因?yàn)榈胤秸畽C(jī)構(gòu)自主設(shè)置或整合后，上級(jí)政府無(wú)法在下級(jí)政府中找到業(yè)務(wù)對(duì)口的立足點(diǎn)，出現(xiàn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)或任務(wù)執(zhí)行的對(duì)接不洽問(wèn)題。如2009年廣東順德大部制試點(diǎn)改革后，由于它的部門(mén)歸并幅度很大，上級(jí)政府往往在順德找不到完全對(duì)口的獨(dú)立下級(jí)部門(mén)，因此產(chǎn)生了區(qū)級(jí)大部門(mén)與上級(jí)部門(mén)之間的銜接問(wèn)題。這既包括法律法規(guī)中規(guī)定的行政執(zhí)法主體和行政職能履行主體的合法性問(wèn)題，也包括上下級(jí)政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題②。這一系列問(wèn)題如果不能得到很好解決，機(jī)構(gòu)限額管理異構(gòu)自主的創(chuàng)新效果就會(huì)大打折扣，甚至退回到原點(diǎn)。三是對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的有效監(jiān)管問(wèn)題。職責(zé)異構(gòu)下地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主權(quán)得到提升，可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置不同類(lèi)型的機(jī)構(gòu)，用以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。但同時(shí)也帶來(lái)一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：對(duì)地方自主設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何監(jiān)管，如機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否有效等。我國(guó)是一個(gè)超大型國(guó)家，地方政府行政層級(jí)較多，如果通過(guò)職責(zé)異構(gòu)的方式賦予地方政府更多的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，那必然會(huì)使地方自主設(shè)置機(jī)構(gòu)類(lèi)型復(fù)雜化、多樣化，這無(wú)疑增加了監(jiān)管的難度。同時(shí)，因?yàn)橹卫碣Y源的總量是有限的，各地區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性增加后，不同地區(qū)及不同層級(jí)政府會(huì)以獲取最大限度的治理資源為導(dǎo)向而設(shè)置機(jī)構(gòu)，脫離原有機(jī)構(gòu)設(shè)置自主化的初衷和目標(biāo)，將異構(gòu)自主作為競(jìng)爭(zhēng)資源的工具，這也必將為監(jiān)管帶來(lái)較大的障礙。

五、同構(gòu)下的異構(gòu)：機(jī)構(gòu)限額管理的優(yōu)化思路

到底是應(yīng)該遵從內(nèi)生性的同構(gòu)規(guī)制，還是探索創(chuàng)新性的異構(gòu)自主，這是機(jī)構(gòu)限額管理優(yōu)化面臨的重要選擇。要明確這個(gè)問(wèn)題首先要厘清職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)在機(jī)構(gòu)限額管理優(yōu)化中的關(guān)系。

職責(zé)同構(gòu)的概念闡述較多，而職責(zé)異構(gòu)的概念論述相對(duì)偏少。職責(zé)異構(gòu)主要是指縱向政府間的職責(zé)劃分可以根據(jù)不同層級(jí)政府的實(shí)際情況差異化設(shè)定，機(jī)構(gòu)設(shè)置也呈現(xiàn)差異化。但我國(guó)是單一制的國(guó)家，且黨政體制下的縱向政府間關(guān)系決定了我國(guó)不可能實(shí)行完全的職責(zé)異構(gòu)，那機(jī)構(gòu)限額管理中的異構(gòu)探索就必然需要放置于職責(zé)同構(gòu)的框架內(nèi)。在職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)之外，還產(chǎn)生了“職責(zé)序構(gòu)\"的概念，其主要是對(duì)我國(guó)政府職責(zé)配置可能演進(jìn)的方向進(jìn)行一個(gè)判斷性的概括，將廣義的政府職責(zé)體系按照序列歸堆，狹義的政府職責(zé)體系則按照次序分層，既具有同構(gòu)的靜態(tài)特征，也是一個(gè)隨著時(shí)空格局變動(dòng)而變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程③。但職責(zé)序構(gòu)并不是職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)的拼接，而是兩者融合的一種可能發(fā)展方向，職責(zé)同構(gòu)是起點(diǎn)，但職責(zé)異構(gòu)不是終點(diǎn)。因此，關(guān)于機(jī)構(gòu)限額管理的優(yōu)化還是要基于職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)的視角進(jìn)行探討?；诖耍氊?zé)同構(gòu)是保證機(jī)構(gòu)限額管理得以實(shí)行的基礎(chǔ)，職責(zé)異構(gòu)則是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)限額管理自主性的重要方法。只有將兩者充分結(jié)合，才能有效實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)限額管理優(yōu)化。因?yàn)槁氊?zé)同構(gòu)是政府體系的內(nèi)生屬性，作為相對(duì)概念的異構(gòu)自主還是要放置在同構(gòu)的框架中進(jìn)行。所以，要以職責(zé)同構(gòu)為基礎(chǔ)，在其框架下探索限度內(nèi)的職責(zé)異構(gòu)，以求在保證機(jī)構(gòu)限額管理作用的同時(shí)充分激發(fā)機(jī)構(gòu)限額管理的活力。

第一，改革總額限定模式，以分類(lèi)取代約束。機(jī)構(gòu)限額管理的核心就是對(duì)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的數(shù)量設(shè)置一道“紅線”，實(shí)行總額限定。在職責(zé)同構(gòu)的體制下，總額限定對(duì)于機(jī)構(gòu)的規(guī)模管理具有非常大的作用，且能夠便捷執(zhí)行。但在地方自主性不斷拓展的趨勢(shì)下，總額限定的機(jī)構(gòu)限額管理方式就成為地方根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)的約束。特別是在職責(zé)異構(gòu)的探索中，這種約束就與異構(gòu)自主形成張力，對(duì)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和合理性造成負(fù)面影響?；诖耍枰獜恼氊?zé)的角度出發(fā)，采用職責(zé)類(lèi)別劃分的分類(lèi)限額管理模式對(duì)現(xiàn)有的總額限定模式進(jìn)行改革。分類(lèi)限額管理模式的前提是職責(zé)分類(lèi)，即根據(jù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)要素將其劃分為基礎(chǔ)職責(zé)類(lèi)、發(fā)展職責(zé)類(lèi)、功能職責(zé)類(lèi)、地區(qū)職責(zé)類(lèi)等?；A(chǔ)職責(zé)類(lèi)通常是指完成黨政基本職能的部門(mén)，如公安、民政、衛(wèi)生等部門(mén)；發(fā)展職責(zé)類(lèi)主要是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，如人才工作部門(mén)等；功能職責(zé)類(lèi)主要是基于政府發(fā)展特定需要而設(shè)置的機(jī)構(gòu)，如大數(shù)據(jù)管理部門(mén)等；地區(qū)職責(zé)類(lèi)則多為特定地區(qū)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況而設(shè)置的特殊機(jī)構(gòu)?；谏鲜鲱?lèi)別劃分，可以嘗試進(jìn)行差異化的限額管理，如對(duì)基礎(chǔ)職責(zé)類(lèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行總額限定，并實(shí)行職責(zé)同構(gòu)的上下對(duì)應(yīng)設(shè)置模式。而對(duì)于發(fā)展職責(zé)類(lèi)、功能職責(zé)類(lèi)和地區(qū)職責(zé)類(lèi)等機(jī)構(gòu)可以放開(kāi)限額約束，由地方上報(bào)至中央編辦及各省級(jí)編辦審批設(shè)置，突出異構(gòu)特征。這樣既保證了必設(shè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，也能夠增加地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主性，同時(shí)還能依托編辦對(duì)機(jī)構(gòu)編制的控制有效防止機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹，顯著提升機(jī)構(gòu)限額管理的整體質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)限額與制宜的充分融合。

第二，細(xì)化政府職責(zé)清單，以清單完善體系。機(jī)構(gòu)限額管理的本質(zhì)是落實(shí)政府職責(zé)，因此要實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化，必然也要從政府職責(zé)入手。建立細(xì)化合理的政府職責(zé)清單，是優(yōu)化機(jī)構(gòu)限額管理的前置條件。政府職責(zé)清單就是將各級(jí)政府及職能部門(mén)需要履行的職責(zé)以清單化的方式逐條明確，用以細(xì)化職責(zé)并明晰職責(zé)的履行主體，使其能夠與機(jī)構(gòu)設(shè)置產(chǎn)生明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并防止出現(xiàn)職責(zé)模糊、職責(zé)交疊等問(wèn)題，這從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)也是以清單的方式完善體系，使政府職責(zé)體系能夠落地?；谡氊?zé)清單的細(xì)化，可以消弭機(jī)構(gòu)限額管理單純靠總額控制的弊端，從理念上將職責(zé)適配放置于總量管控之前，并形成兩者的相互銜接。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)與履行機(jī)構(gòu)的一一對(duì)應(yīng)，在保證同構(gòu)規(guī)制的基本要求下最大限度地釋放地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新與活力。值得注意的是，職責(zé)清單是一個(gè)較為具化的“機(jī)構(gòu)一職責(zé)\"呈現(xiàn)形式，因此對(duì)于地方政府機(jī)構(gòu)自主化設(shè)置的監(jiān)管也提供了極大的便利。

第三，優(yōu)化同構(gòu)規(guī)制形式，以動(dòng)態(tài)替代靜態(tài)。機(jī)構(gòu)限額管理是建立在職責(zé)同構(gòu)基礎(chǔ)上的一種靜態(tài)化的機(jī)構(gòu)規(guī)制管理行為。但現(xiàn)實(shí)中，政府是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是由不同行政主體的行政行為及與其他參與主體之間的互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成的。政府的行政管理本質(zhì)上是建立在“結(jié)構(gòu)一過(guò)程”之上的，結(jié)構(gòu)搭建了政府體系，過(guò)程推動(dòng)了政府運(yùn)行。但目前機(jī)構(gòu)限額管理更多是從結(jié)構(gòu)的角度進(jìn)行的，具有較強(qiáng)的靜態(tài)性。為了實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)限額管理的優(yōu)化，需要優(yōu)化職責(zé)同構(gòu)，將動(dòng)態(tài)的過(guò)程理念引入相對(duì)靜態(tài)的同構(gòu)規(guī)制中，并逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)對(duì)靜態(tài)的取代。具體而言，就是要在職責(zé)清單的基礎(chǔ)上，將不同層級(jí)政府的職責(zé)范疇、履行方式等與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性相結(jié)合，跳出單純控制機(jī)構(gòu)膨脹的“一刀切\(zhòng)"的思維，也不能為防止政府職責(zé)的外溢、重疊、模糊等問(wèn)題而以固定的方式加以限制。因此，要從優(yōu)化協(xié)同高效的角度出發(fā)，依托政府職責(zé)清單，設(shè)置一個(gè)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為依據(jù)的限額管理動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，并以法治的方式加以明確，既保證機(jī)構(gòu)限額管理的穩(wěn)定性，也不使其喪失活力。

第四，明晰異構(gòu)自主空間，以限度拓展限額。職責(zé)異構(gòu)能夠有效提升地方政府在機(jī)構(gòu)限額管理下的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性。異構(gòu)自主對(duì)于機(jī)構(gòu)限額管理的優(yōu)化是在不突破中央統(tǒng)籌規(guī)劃及同構(gòu)性政府體系框架的基礎(chǔ)上，逐步明晰職責(zé)異構(gòu)的適用空間，并以限度拓展限額，使機(jī)構(gòu)限額管理能夠兼具總額控制與地方自主的雙重性。異構(gòu)自主就是要在機(jī)構(gòu)限額管理的基礎(chǔ)上劃定一個(gè)區(qū)間，即地方政府自主設(shè)置機(jī)構(gòu)的空間，用以拓展總額控制下單純的數(shù)量限額。數(shù)量限額具有明顯的剛性特征，忽略了行政層級(jí)以外不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，因此需要通過(guò)限度的彈性來(lái)拓展限額的剛性。異構(gòu)自主的空間及限度主要呈現(xiàn)為：首先，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況劃定自主設(shè)置機(jī)構(gòu)的區(qū)間，讓地方政府能夠根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要獲得自主設(shè)置機(jī)構(gòu)的彈性權(quán)限。其次，將限度區(qū)間與財(cái)政資源匹配，用以規(guī)范限度區(qū)間的合理使用，防正出現(xiàn)定額設(shè)置用滿指標(biāo)的現(xiàn)象。最后，由上級(jí)編辦進(jìn)行定期或不定期的考核和評(píng)估，在保證監(jiān)管的同時(shí)適時(shí)調(diào)整限度區(qū)間，以求控制行政成本，提高行政效率。

第五，嫁接同構(gòu)規(guī)制與異構(gòu)自主，以柔性融合剛性。職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)雖然是兩個(gè)相對(duì)的概念，但并不代表其在具體的行政實(shí)踐中無(wú)法融合。如果通過(guò)特定的方式實(shí)現(xiàn)兩者融合，可以獲得更加理想的行政狀態(tài)。機(jī)構(gòu)限額管理作為地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政規(guī)范，可以通過(guò)嫁接同構(gòu)和異構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理效能的提升與優(yōu)化。從行政理論上看，機(jī)構(gòu)限額管理具有明顯的剛性特征，這也是同構(gòu)規(guī)制的屬性呈現(xiàn)。而異構(gòu)自主則具有較強(qiáng)的柔性特征，具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)化調(diào)試特征。通過(guò)嫁接同構(gòu)規(guī)制與異構(gòu)自主，以柔性融合剛性，能大幅優(yōu)化機(jī)構(gòu)限額管理，降低行政成本，提升治理效能。目前，最為有效的一種方式就是推進(jìn)地方政府“大部門(mén)化\"綜合機(jī)構(gòu)設(shè)置。一方面，地方政府設(shè)置綜合性機(jī)構(gòu)可以有效抑制機(jī)構(gòu)碎片化的傾向，防止出現(xiàn)每個(gè)機(jī)構(gòu)就管一小攤子事務(wù)的情況。同時(shí)，也可以減少行政支出和不必要的領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置，將更多的編制資源配置到窗口部門(mén)或辦事崗位上。另一方面，很多地方政府雖然治理事務(wù)繁雜，但因?yàn)槠渲卫硎聞?wù)多是面向公共服務(wù)的執(zhí)行類(lèi)職責(zé)，因此可以通過(guò)職責(zé)的合并同類(lèi)項(xiàng)，建立綜合性的\"大部門(mén)化\"的機(jī)構(gòu)。地方政府“大部門(mén)化”的綜合性機(jī)構(gòu)設(shè)置同時(shí)兼具同構(gòu)規(guī)制和異構(gòu)自主的屬性，是優(yōu)化機(jī)構(gòu)限額管理的創(chuàng)新形式，也是組織結(jié)構(gòu)的變革性調(diào)整①。如江西省宜春市就將新聞出版、廣播電視、文化旅游及地方宣傳推廣都整合到一個(gè)機(jī)構(gòu)之中，建立綜合性的“文廣新旅局”。這樣的創(chuàng)新，能夠保證與上級(jí)政府相關(guān)職能部門(mén)的有效對(duì)口并貫通條線業(yè)務(wù)。同時(shí)，也能最大限度整合地方政府機(jī)構(gòu)，為限額騰出空間，使其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域獲得設(shè)置機(jī)構(gòu)的可能性。值得注意的是，“大部門(mén)化\"的綜合性機(jī)構(gòu)可以根據(jù)地方治理需要及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求而適時(shí)合并或分解部分職責(zé)，并與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)融合，減少因每次調(diào)整機(jī)構(gòu)而引發(fā)的成本、人員、業(yè)務(wù)等多方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

責(zé)任編輯 申華技術(shù)編輯 王文浩