從煙盒錫紙到法律條文：基層聲音“參與”食品安全治理

中國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于：既保留“自下而上”的民意活力，又通過人大系統(tǒng)的專業(yè)化過濾，避免民粹化風(fēng)險(xiǎn)。

一張煙盒錫紙引發(fā)的立法

2025年3月1日，新修訂的《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。其中第四十條“三年禁入”條款的誕生，竟始于一位82歲退伍老兵寫在煙盒錫紙上的120字建議。這一看似偶然的事件，折射出中國(guó)基層民主立法的深刻變革，更揭示了民眾參與如何從“基層聲音”升級(jí)為“制度性力量”的治理邏輯。結(jié)合自身參與基層“人大代表”“食品安全”主題周周行系列活動(dòng)，更加感受到國(guó)家對(duì)食品安全問題的高度重視。

事件背景：一場(chǎng)“草根智慧”與“立法機(jī)器”的對(duì)話

陳俊清，一位曾參與對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的退伍老兵，2003年從湘鄉(xiāng)市某單位退休后，始終保持著軍人特有的敏銳與責(zé)任感。2024年9月，他在社區(qū)公告欄看到《湖南省食品小作坊管理?xiàng)l例（修訂草案）》的征求意見通知，立刻聯(lián)想到孫子常因食用校外攤販?zhǔn)称范篂a的經(jīng)歷。彼時(shí)距離意見截止僅剩3天，手邊無紙可用的他，果斷撕下煙盒內(nèi)的錫紙，用圓珠筆寫下：“食品安全很重要……要加大處罰，比如衛(wèi)生有問題的，馬上吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；已吊銷的，規(guī)定若干年以上不準(zhǔn)再開店。”

這張褶皺的錫紙經(jīng)社區(qū)書記張先林遞交至湘鄉(xiāng)市人大常委會(huì)，最終被湖南省人大采納為條例第四十條的核心內(nèi)容——“吊銷許可證者三年內(nèi)不得再入行業(yè)”。更令人感動(dòng)的是，這張錫紙?jiān)皇杖搿叭嗣翊泶髸?huì)制度湖南實(shí)踐展”，成為“開門立法”的象征性物品。

重要議題：基層參與如何突破 “立法壁壘”？

陳俊清的故事絕非孤例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024年，湖南省各基層立法聯(lián)系點(diǎn)為40余部法律草案和省本級(jí)地方性法規(guī)草案，征集到意見建議3萬(wàn)余條，向立法機(jī)關(guān)報(bào)送意見建議近3000條，一條條來自基層群眾的“金點(diǎn)子”，變成推動(dòng)高質(zhì)量立法的“金鑰匙”。但更多的民眾獲悉參與立法的機(jī)會(huì)較少，主要有兩方面原因：

一是渠道壁壘：傳統(tǒng)立法依賴專家論證、部門提案，普通民眾常因“不知向誰(shuí)提”“不懂如何提”而“消失”。正如陳俊清老人最初感慨：“立法是專業(yè)的事，沒想到我這老百姓也能參與。”

二是技術(shù)壁壘：民眾建議多基于感性經(jīng)驗(yàn)，如何轉(zhuǎn)化為具備科學(xué)性與可操作性的法律條文？例如，老人提出的“若干年禁入”被專業(yè)化為“三年禁入”。

全球經(jīng)驗(yàn)可以適當(dāng)參考和借鑒

這類“草根提案”模式在國(guó)際上也有相對(duì)應(yīng)的情況。歐盟在制定食品安全法規(guī)時(shí)，廣泛征求公眾意見。例如，《歐盟通用食品法》的修訂過程中，通過公開聽證會(huì)、在線問卷等方式，收集消費(fèi)者、企業(yè)和其他利益相關(guān)方的意見，確保立法的科學(xué)性和民主性。日本“町內(nèi)會(huì)”將社區(qū)意見直接納入《食品標(biāo)識(shí)法》修訂議程。對(duì)比可見，中國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于：既保留“自下而上”的民意活力，又通過人大系統(tǒng)的專業(yè)化過濾，避免民粹化風(fēng)險(xiǎn)。

科學(xué)真相：被誤讀的“食品安全”與“技術(shù)鴻溝”

技術(shù)解析：生產(chǎn)線上的“無辜?xì)埩簟薄螢椤霸蠋搿保?/p>

在食品工業(yè)中，“原料帶入”是一個(gè)被廣泛忽視卻至關(guān)重要的概念。以某知名零食企業(yè)生產(chǎn)線為例，其代工廠同時(shí)為多個(gè)品牌生產(chǎn)不同配方的薯片：A品牌要求純紅薯淀粉，B品牌則允許添加木薯淀粉。盡管每次更換產(chǎn)品前會(huì)進(jìn)行設(shè)備清洗，但受限于現(xiàn)有技術(shù)，微量木薯淀粉仍可能殘留在設(shè)備縫隙中，進(jìn)而混入下一批次A品牌產(chǎn)品。這種現(xiàn)象被稱為 “非故意交叉污染”，而非企業(yè)主觀故意。

根據(jù)中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院發(fā)布的《SN/T 5522-2023 食品中植物源性成分檢測(cè)方法》，采用實(shí)時(shí)熒光PCR技術(shù)可檢測(cè)出0.1%的木薯淀粉基因殘留。然而，該方法僅能定性（是否檢出），無法定量（殘留量占比）。例如，某次抽檢中，A品牌薯片檢測(cè)出木薯基因，但實(shí)際含量不足0.05%，遠(yuǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中“標(biāo)簽需標(biāo)注成分”的1%閾值。類似這一情況卻被一部分自媒體渲染為“以次充好”，有時(shí)可能導(dǎo)致企業(yè)陷入輿論風(fēng)波。

數(shù)據(jù)支撐：限量值的科學(xué)邏輯與公眾認(rèn)知偏差

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定遵循“劑量決定毒性”原則。以兩類爭(zhēng)議物質(zhì)為例：

（1）丙烯酰胺：廣泛存在于烘焙、油炸食品中，國(guó)際癌癥研究機(jī)構(gòu)（IARC）將其列為2A類致癌物，即可能對(duì)人類致癌。但世界衛(wèi)生組織（WHO）指出，人類通過食物攝入的丙烯酰胺劑量（日均0.3-2.0μg/kg體重）遠(yuǎn)低于動(dòng)物實(shí)驗(yàn)中致癌劑量（50-200μg/kg體重），因此未設(shè)定限量標(biāo)準(zhǔn)。

（2）多環(huán)芳烴：北京烤鴨表皮中多環(huán)芳烴含量約為1.2μg/kg，而歐盟標(biāo)準(zhǔn)為5μg/kg。按人均年消費(fèi)烤鴨1.5公斤計(jì)算，攝入量?jī)H為安全閾值的0.3%。

這些數(shù)據(jù)在一定層面已表明，檢測(cè)出危害物質(zhì)≠存在安全風(fēng)險(xiǎn)。然而，某輿情監(jiān)測(cè)平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，在“食品安全事件”熱搜中，很多案例實(shí)質(zhì)為“檢出無害殘留”，卻被誤讀為“有害食品”。

法律界定：瑕疵與違法的“分水嶺”

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第150條明確規(guī)定，食品安全問題需滿足“對(duì)人體健康造成急性、亞急性或慢性危害”的要件。例如，某消費(fèi)者購(gòu)買的食品存在標(biāo)簽瑕疵，但法院認(rèn)為該瑕疵不影響食品安全且未對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)，僅支持退貨，不支持十倍賠償。

對(duì)比日本《食品標(biāo)識(shí)法》，其第6條增設(shè)“技術(shù)豁免條款”（ 加工助劑和生產(chǎn)帶入品、營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑、小包裝食品、轉(zhuǎn)基因成分豁免和臨時(shí)性豁免等）：若企業(yè)能證明成分偏差源于不可控的生產(chǎn)條件（如生產(chǎn)帶入品），且含量低于安全閾值，可免于處罰。

科學(xué)與法律的協(xié)同困境

公眾對(duì)“絕對(duì)安全”的期待與科學(xué)“風(fēng)險(xiǎn)可控”的現(xiàn)實(shí)之間，存在一定鴻溝和一些誤會(huì)。如蘇州城市學(xué)院《營(yíng)養(yǎng)與食品衛(wèi)生學(xué)》課程教學(xué)團(tuán)隊(duì)，在蘇州吳中越溪教育園的一項(xiàng)消費(fèi)者調(diào)研顯示，73%的受訪者認(rèn)為“檢出即有害”，僅有不到10%了解“限量值”概念。這種認(rèn)知偏差，恰被部分職業(yè)打假者利用：通過高靈敏度檢測(cè)儀器“捕捉”痕量成分，再以“食品安全”為名“發(fā)難”，實(shí)質(zhì)是借技術(shù)優(yōu)勢(shì)制造恐慌。

基層的局限：如何避免“聲音淹沒”與“情緒化建言”？

信息不對(duì)稱帶來的挑戰(zhàn)，即當(dāng)“誤解”演變?yōu)椤翱只拧保?019年3月，成都七中實(shí)驗(yàn)學(xué)校被曝光食堂存在食品安全問題，部分家長(zhǎng)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布所謂“發(fā)霉的肉”“過期食品”等照片，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注和憤怒情緒。盡管相關(guān)部門迅速介入并公布調(diào)查結(jié)果，但部分家長(zhǎng)和網(wǎng)民仍對(duì)調(diào)查結(jié)果表示質(zhì)疑，認(rèn)為存在“學(xué)校與監(jiān)管部門勾結(jié)”等問題。事件中，信息的不對(duì)稱和公眾的集體情感記憶（如對(duì)兒童食品安全的敏感性）導(dǎo)致了恐慌情緒的蔓延。

這一事件暴露的不只是科學(xué)常識(shí)的儲(chǔ)備，更是基層參與中“情緒優(yōu)先于事實(shí)”的深層矛盾。蘇州城市學(xué)院《營(yíng)養(yǎng)與食品衛(wèi)生學(xué)》課程教學(xué)團(tuán)隊(duì)，在蘇州吳中越溪教育園的一項(xiàng)消費(fèi)者調(diào)研顯示，81.5%的受訪者認(rèn)為“食品添加劑有害健康”，但其中僅8.3%能準(zhǔn)確說出3種以上國(guó)家許可添加劑名稱；更值得警惕的是，43%的受訪者將“零添加”等同于“更安全”，卻無視天然毒素。例如，發(fā)了芽土豆中的龍葵堿等風(fēng)險(xiǎn)。這種認(rèn)知偏差，也給食品安全增添了不少話題。

科學(xué)化參與的路徑：從“無序發(fā)聲”到“理性共治”

構(gòu)建“建議過濾器”機(jī)制。一是預(yù)評(píng)估小組：在基層（如人大之家、便民中心等地）增設(shè)由食品安全、法律專家與行業(yè)代表組成的預(yù)審小組，對(duì)民眾建議進(jìn)行“分類”。例如，綠色通道（科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)）：直送向上提交立法部門；黃色通道（意圖合理但表述模糊）：轉(zhuǎn)交專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估后進(jìn)一步完善；紅色通道（違背科學(xué)常識(shí)或法律）：納入宣教科普重點(diǎn)名錄。二是數(shù)智賦能：開發(fā)例如“食品安全建言圖譜”的平臺(tái)，利用人工智能（AI）語(yǔ)義分析自動(dòng)識(shí)別建議中的情緒化表述，例如“毒食品”“必須嚴(yán)懲”，并關(guān)聯(lián)推送權(quán)威宣教科普內(nèi)容。

用透明化解“信任危機(jī)”。推薦借鑒乳業(yè)龍頭伊利的“全球產(chǎn)業(yè)鏈直播”項(xiàng)目。早在2023年1月初，伊利面向全球啟動(dòng)“云游伊利 探訪全球產(chǎn)業(yè)鏈”活動(dòng)，允許消費(fèi)者通過VR技術(shù)實(shí)時(shí)查看生產(chǎn)線，甚至追溯原料產(chǎn)地。

早在2017年，海底撈被曝光廚房出現(xiàn)老鼠，引發(fā)民眾關(guān)注和輿論危機(jī)。海底撈在事件爆發(fā)后的三小時(shí)內(nèi)發(fā)布道歉信，承認(rèn)管理不當(dāng)，并承諾一個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)廚房可視化。此外，海底撈還邀請(qǐng)媒體和消費(fèi)者代表實(shí)地考察廚房，展示整改后的衛(wèi)生狀況，成功扭轉(zhuǎn)了輿論導(dǎo)向。

從“恐慌傳播者”到“科學(xué)監(jiān)督員”。一是貼近民眾的實(shí)事工程：例如，2022年上海寶山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局開展“你送我檢”進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，通過設(shè)立食品安全科普站，向群眾宣傳食品安全知識(shí)，并對(duì)居民送來的食品進(jìn)行快速檢測(cè)。這種活動(dòng)不僅增強(qiáng)了居民對(duì)食品安全的認(rèn)知，還提高了公眾參與食品安全監(jiān)督的積極性。又如，2024年9月起，作為食品安全建設(shè)的一種新探索，深圳全面推行“一街一車一室”快檢體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)街道一臺(tái)快檢車、一個(gè)快檢室，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)街道級(jí)食品快檢的全覆蓋，為推進(jìn)食品安全社會(huì)共治提供新模式、新方法。二是學(xué)校源頭管理：蘇州市通過“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”智慧管理模式，將食品安全教育與校園管理相結(jié)合。全市學(xué)校食堂和校外供餐單位全面實(shí)施“明廚亮灶”，通過信息化技術(shù)，將食堂操作全過程實(shí)時(shí)展示給師生、家長(zhǎng)及監(jiān)管部門。此外，蘇州還通過校園食品開放日，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和家長(zhǎng)代表參與監(jiān)督，提出意見和建議。這種透明化的管理模式既能提升學(xué)校食品安全管理水平，還增強(qiáng)了學(xué)生的食品安全意識(shí)。

它山之石可以攻玉。一是日本《食育基本法》，將食品安全納入中小學(xué)課程。并形成了學(xué)校教育、家庭與社區(qū)參與和社會(huì)共治的良好模式。二是德國(guó)通過完善的職業(yè)教育體系，將食品安全教育融入食品生產(chǎn)者的培訓(xùn)中，形成了職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、食品生產(chǎn)者教育和公眾教育的體系。

相比之下，中國(guó)可探索“培訓(xùn)前置”機(jī)制，在征集建議前通過各類平臺(tái)（例如，慕課平臺(tái)）向公眾普及基礎(chǔ)食品安全科學(xué)知識(shí)，從源頭減少情緒化建言。

平衡之道：構(gòu)建理性參與的治理生態(tài)

首先是完善法律與標(biāo)準(zhǔn)體系，認(rèn)識(shí)到法律細(xì)化的迫切性。當(dāng)前我們的《中華人民共和國(guó)食品安全法》對(duì)“標(biāo)簽瑕疵”與“實(shí)質(zhì)違法”的界定仍存在一定模糊，導(dǎo)致職業(yè)打假者常利用法律漏洞牟利。可適當(dāng)參考日本《食品標(biāo)示識(shí)法》的分級(jí)啟示，其通過三級(jí)分類精準(zhǔn)界定標(biāo)簽問題：

一是重大違法：故意虛假標(biāo)注核心成分（如用雞肉冒充牛肉），最高可處2億日元罰款；

二是一般違規(guī)：非主觀過失導(dǎo)致成分偏差（如原料帶入殘留），需限期整改但不予處罰；

三是技術(shù)性瑕疵：排版錯(cuò)誤、計(jì)量單位遺漏等，僅需書面說明。

中國(guó)可借鑒此模式，在《中華人民共和國(guó)食品安全法》中增設(shè)“非惡意瑕疵豁免條款”。例如，明確“無健康風(fēng)險(xiǎn)+企業(yè)主動(dòng)糾正”情形下的免責(zé)范圍。

伊利經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

一是“透明”：早在2008年，伊利集團(tuán)全面打造的“數(shù)字化參觀平臺(tái)”與消費(fèi)者零距離接觸，行業(yè)內(nèi)首次實(shí)現(xiàn)“全面開放、全景直播、全程透明”。消費(fèi)者通過登錄平臺(tái)點(diǎn)播視頻即可獲悉伊利牛奶生產(chǎn)的全過程，并且可以通過網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)參與伊利工廠實(shí)地參觀考察活動(dòng)，全面實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地“走進(jìn)”伊利工廠，和生產(chǎn)過程“零距離接觸”。

二是“多檢”：伊利集團(tuán)的產(chǎn)品的檢測(cè)項(xiàng)目是1000多項(xiàng)。其企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是在國(guó)標(biāo)的基礎(chǔ)上上升50%，而企業(yè)內(nèi)控的標(biāo)準(zhǔn)是在企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再上升20%。

三是“追溯”：消費(fèi)者用手機(jī)掃描伊利產(chǎn)品的罐底或包裝上的二維碼，進(jìn)入官方頁(yè)面查看產(chǎn)品的詳細(xì)信息，包括生產(chǎn)日期、批次號(hào)以及真?zhèn)悟?yàn)證等。或者可以撥打伊利的全國(guó)統(tǒng)一服務(wù)熱線400-816-9999（或針對(duì)特定產(chǎn)品如奶粉的400-800-1111），將購(gòu)買產(chǎn)品的生產(chǎn)批號(hào)和日期告知客服，由客服幫助查詢產(chǎn)品是否為正品。

此外，區(qū)塊鏈溯源同樣值得重視。例如，沃爾瑪中國(guó)啟動(dòng)了區(qū)塊鏈溯源平臺(tái)，覆蓋鮮肉、海鮮、蔬菜及自有品牌產(chǎn)品。消費(fèi)者可以通過掃描商品二維碼，了解商品的供應(yīng)源頭、物流信息和檢測(cè)報(bào)告，從而更加安心地購(gòu)買。又如，京東物流牽頭成立了“物流+區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用聯(lián)盟”，并在其物流平臺(tái)上應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)。通過在供應(yīng)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建節(jié)點(diǎn)，記錄帶有時(shí)間戳和數(shù)字簽名的信息，消費(fèi)者可以通過掃描二維碼追溯購(gòu)買食品的源頭、物流過程和檢測(cè)報(bào)告等。

邁向共治共享的食品安全未來

食品安全治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，既是公眾參與力量崛起的見證，也是科學(xué)、法律與理性共融的試驗(yàn)場(chǎng)。從湖南老人陳俊清的“煙盒錫紙建言”推動(dòng)立法革新，到職業(yè)打假爭(zhēng)議中“別有用心”對(duì)民族品牌的誤傷，民眾參與既展現(xiàn)了“自下而上”的活力，也暴露出“情緒裹挾專業(yè)”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

這一矛盾的本質(zhì)，在于如何將分散的民意轉(zhuǎn)化為科學(xué)的決策。民眾參與食品安全話題的價(jià)值不在于“數(shù)量”，而在于“質(zhì)量”——需以科學(xué)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)尺，以法律條文為邊界，以理性共識(shí)為紐帶。唯有讓科學(xué)成為共識(shí)的基礎(chǔ)，法律成為信任的工具，理性成為對(duì)話的前提，我們才能真正邁向一個(gè)共治共享的食品安全新時(shí)代。 這既是行業(yè)的進(jìn)化，也是社會(huì)治理文明的提升。

注：本文是2024年江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程社會(huì)教育（社科普及）重點(diǎn)資助項(xiàng)目：《社科普及與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融合案例研究》（24SJA-09）、2024年度蘇州市社科普及惠民扶持項(xiàng)目（蘇社科字〔2024〕14號(hào)，編號(hào)100）、2024年蘇州市社會(huì)教育課題（SZS-L-2024006）和蘇州城市學(xué)院校級(jí)重點(diǎn)課程《江南蘇味美食營(yíng)養(yǎng)與非遺技藝》和專業(yè)課程《營(yíng)養(yǎng)與食品衛(wèi)生學(xué)》階段成果之一；蘇州市姑蘇區(qū)滄浪街道人大工委 “人大代表”“食品安全”主題周周行活動(dòng)成果之一。

作者介紹

張宇：蘇州市姑蘇區(qū)人大代表。蘇州城市學(xué)院康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)學(xué)院負(fù)責(zé)人、健康服務(wù)與管理專業(yè)建設(shè)負(fù)責(zé)人，副教授、高級(jí)工程師。蘇州市多模態(tài)數(shù)據(jù)融合與智慧康養(yǎng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員、文正智庫(kù)研究員、太湖研究院研究員。江蘇省食文化研究會(huì)課題研究工作委員會(huì)副秘書長(zhǎng)、蘇州市健康管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)。