“鑄牢中華民族共同體意識入法研究現狀

“必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化”，為我們加強民族工作法律法規建設、深入推進“鑄牢中華民族共同體意識”入法指明了方向、提供了根本遵循。推動新時代黨的民族工作高質量發展，必須高度重視法治的保障作用。

立法成果及特點

步人新時代，我國民族法治建設的主要目標聚焦鑄牢中華民族共同體意識這一主線，民族法治建設呈現一個新趨勢，即從民族團結立法向“鑄牢中華民族共同體意識”立法轉變。有學者認為“以憲法權威涵攝中華民族共同體意識構建，在憲法理念中融入中華民族共同體意識，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎，以民族區域自治制度保障各民族權利是鑄牢中華民族共同體意識的治本之策。通過推進中華民族共同體的憲法化和創新發展完善民族區域自治制度，實現單一制國家結構下中華民族共同體的主權獨立國家統一，保障民族自治權利平等，是依法治國的基本要求，也是現代民族國家法治建構的目標。

當前從立法實踐來看，2017年10月，黨的十九大首次提出“鑄牢中華民族共同體意識”，并將這一表述寫人《中國共產黨章程》，并在《中國共產黨紀律處分條例》中予以黨規保障。2018年3月，“中華民族”寫人《中華人民共和國憲法修正案》，為鑄牢中華民族共同體意識、加強中華民族共同體建設提供了憲法依據。目前國家法律法規體系內完整寫入“鑄牢中華民族共同體意識”的，涵括3部法律、10部省級以上地方性法規、自治條例與部門規章以及3部黨內法規。

特點：從立法適用范圍看，鑄牢中華民族共同體意識立法呈現出由法律、民族區域自治地區立法向全國面鋪開的新發展。從規定內容看，2019年至2020年10月期間的多部地方性立法，將鑄牢中華民族共同體意識作為一種原則進行明確規定。如2020年10月以后頒布的《內蒙古自治區促進民族團結進步條例》等地方性法律已經將“鑄牢中華民族共同體意識”作為目的與原則統一規定于其中。從立法效力層級看，雖已有少數法律就“鑄牢中華民族共同體意識”作出明確規定，但在核心部門法中仍未涉及，實為一大缺憾。中央層面對鑄牢中華民族共同體意識進行規定的“法”主要是黨內法規，但黨內法規并不具備國家強制力，因而不能成為執法或司法的依據。學界關于鑄牢中華民族共同體意識入法這一問題的研究，尚處于起步階段。

根本目標：與此同時，地方民族團結立法也應當實現向“鑄牢中華民族共同體意識”立法的轉變。

關于鑄牢中華民族共同體意識法治化不足的研究

整體察之，鑄牢中華民族共同體意識的法律文本漸成體系，立法層級貫通法律、部門規章、黨內法規、地方性法規、自治條例和單行條例，調整領域從中央宏觀層面擴展到地方微觀層面。目前有關鑄牢中華民族共同體意識的立法內容在效力位階上還相對較低，并且多散見于地方立法領域，在上位法層面的立法空間較大，法律體系仍有待進一步完善。

具體表現為：一是鑄牢中華民族共同體意識入法的頂層設計不足。現行有關鑄牢中華民族共同體意識的規范條款多集中于地方性法規，在國家法律層面僅能通過法律解釋的方法深刻理解其意蘊。由于缺乏高位階立法的頂層設計，也容易導致“鑄牢中華民族共同體意識”人法的程序設計、主體實施、制度銜接等方面內容水平不高，難以與國家整體的法治實施體系、法律監督體系和法治保障體系相協調。當前，完整寫入“鑄牢中華民族共同體意識”的省級地方性法規、自治條例有西藏、新疆、云南、青海、寧夏、內蒙古、廣東、山東八省區，內容層面呈現了由原則至目的的變化，上升至目的性條款的區域是西藏、內蒙古、新疆和寧夏，目的性條款的末尾均表述為依據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區域自治法》，但《中華人民共和國憲法》并沒有明確規定“鑄牢中華民族共同體意識”的語義以及義務主體，因而援引這一語句的憲法規范來源尚未有明確指引。

對此，有學者認為“中華民族”“中華民族共同體”早已存在并且已經入憲法，由此認為中華民族共同體意識事實上已入憲，當務之急是在此基礎上扎實建設的問題，而非從無到有的“構建”，抑或是“重構”。但也有學者提出相反意見，主張雖然“中華民族”這一表述已經寫入憲法，但在憲法文本中，尚無關于鑄牢中華民族共同體意識的相關具體表述。僅僅是宣示意義的2018年憲法修正案有關中華民族的概念，與中華民族共同體憲制法權地位的確立，尚有相當差距。現行憲法關于中華民族共同體的進一步規范化表述，仍然有待推進。“鑄牢中華民族共同體意識的憲法缺位不利于將中華民族共同體上升到國家層面，缺乏憲法的規范不利于后續立法活動的展開，沒有憲法的指引中華民族共同體意識的理論與制度不能有效地發展成熟與定型”

二是“鑄牢中華民族共同體意識”的相關條文缺乏可執行性。自中華民族共同體意識首次提出至今，相關立法基本上是將“鑄牢中華民族共同體意識”這一法律原則直接轉換到法律條文之中，并未對其進一步的細化與延展，使得法律條文的可執行性相當有限，法律實施的效力也難以充分體現。與此同時，現行“鑄牢中華民族共同體意識”的相關條款多屬于宏觀、抽象的規范，多集中于立法原則、立法目的章節，到具體執行層面則剛性不足。雖在宣傳教育、創建表彰等章節有具體措施，但是缺乏對各民族權利保護條款、“鑄牢中華民族共同體意識”義務性行為和禁止性行為等條款，有關民族團結法律責任的文本過于寬泛與模糊，可執行性十分有限。

三是《中華人民共和國民族區域自治法》存在規范缺失。當前將“鑄牢中華民族共同體意識”規定在目的中的地方性立法表述依據《中華人民共和國民族區域自治法》，但該法中并不存在明確規定“鑄牢中華民族共同體意識”的相關條款。《中華人民共和國民族區域自治法》作為專門民族法中的“基本法”，存在規范缺失。此外，《中華人民共和國民族區域自治法》與現有的民族團結進步地方性立法存在諸多不相協調之處。從規范的內容看，前者更多規定組織性內容，后者更多系預防性法律制度的安排，而且在地方性立法內部存在著目的與原則的分歧性規定，具體違法行為存在空白性規定。此外，條文規范要素也并不完整，表現為對宏觀價值理念和倡導性行為規范多，而禁止性規范相對較少等。前述問題導致了當前“鑄牢中華民族共同體意識”立法條文數量少，立法層級較低、立法不平衡等弊端。

四是鑄牢中華民族共同體意識與其他法制體系銜接不暢。制度銜接需要建立長效運行機制，這也就意味著從立法到執法、司法、守法等方面均要有所體現。此中的其他法制體系是指除《中華人民共和國民族區域自治法》及其配套法規以外適用全國的法律法規體系。這一問題首先在于現有對“鑄牢中華民族共同體意識”作出明確規定的法律、部門規章、地方性法規、自治條例和單行條例，與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國監察法》等法律法規之間應當如何定位與銜接。申言之，究竟是預防性制度安排，還是綜合性法律安排，而不同的角色定位將會使得法治體系的構建有所偏向。其次是如何與其他法律規范所規定的民事責任、行政責任、刑事責任有效銜接的問題。例如，如何與《中華人民共和國民法典》中風俗習慣、檢察機關公益訴訟等之間如何有效銜接。有必要對相關法律規范之間的銜接做出制度性的設計。

關于鑄牢中華民族共同體意識法治建設的研究

堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化，需要通過法律文本強化“鑄牢中華民族共同體意識”。除了在原則性、綱領性條款中增加“鑄牢中華民族共同體意識”的表述，統領立法的整體價值取向，還應該在經濟建設、社會文化發展等方面進一步提升具體條款的操作性。可以考慮從以下幾個方面建立相應解決措施。

一是推動“鑄牢中華民族共同體意識”寫入憲法。在憲法序言、公民的基本權利和義務以及國家機構等章節中加人相關表述，強調公民尤其是黨員干部和國家機關工作人員要樹立“鑄牢中華民族共同體意識”，增強“五個認同”。也有學者認為無需修改憲法，建議由全國人大及其常委會行使憲法解釋權，對憲法有關規定進行解釋，提升有關民族關系治理規定的明確性，如此即可通過法治方式為引導各族人民鑄牢中華民族共同體意識提供一個靜態的憲制基礎。

二是增強鑄牢中華民族共同體意識相關法規的可執行性。寬泛抽象的法律條文不利于法的具體實施和執行，可以考慮從權利保護、義務性行為與禁止性行為，以及法律責任等幾個方面來進一步細化鑄牢中華民族共同體意識的具體措施，或者是明確有關法律法規的假定條件、行為模式和法律后果，為有法可依創造條件。

三是修改《中華人民共和國民族區域自治法》，明確“鑄牢中華民族共同體意識”的法規范概念。《中華人民共和國民族區域自治法》是僅次于《中華人民共和國憲法》、專門處理民族關系、起統領性地位的基本法律制度，完善《中華人民共和國民族區域自治法》是鑄牢中華民族共同體意識的重要路徑，也是新時代中華民族共同體法治建構的重要任務和目標。從立法技術層面來講，《中華人民共和國民族區域自治法》的修訂和完善應當立足現行法律文本，以最小動作確保其穩定性。基于《中華人民共和國民族區域自治法》的文本結構，相關立法完善可以考慮從其“序言”和“正文”兩方面著手。具而言之，建議該法序言第三自然段“發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系”后增加“鑄牢中華民族共同體意識”，由此將《中華人民共和國民族區域自治法》的目的之一規定為鑄牢中華民族共同體意識。在總則中增加一條：“鑄牢中華民族共同體意識是民族工作的綱，民族自治機關應當積極履行憲法賦予的職責，全方位鑄牢中華民族共同體意識”，同時在附則中明確鑄牢中華民族共同體意識的法規范概念。至于具體規則的建構，可以參考地方實踐經驗，規定各級自治機關及其工作人員鑄牢中華民族共同體意識的具體義務與權力，以及相應的法律責任。此外，鑒于民族區域自治制度作為制度設置，缺乏與之對應的社會機構，我國的人民代表大會制度和多黨合作制都有與之對應的社會機構，為了健全民族區域自治制度，可以考慮設置“中華民族團結大會”作為其社會機構。

四是協調“鑄牢中華民族共同體意識”法律安排與其他法之銜接。首先，應當在明確“鑄牢中華民族共同體意識”的法規范概念基礎上，與《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國治安管理處罰法》《政務處分法》保持銜接；其次，應當與司法保持銜接。在實體法層面，應進一步優化《中華人民共和國刑法》第49條、第50條的犯罪行為類型，增加法人犯罪主體的制度安排；最后，對于分裂主義、極端主義等嚴重破壞中華民族共同體建設的犯罪也需要通過刑法予以嚴厲打擊。關于司法程序方面，無論是行政、民事亦或是刑事訴訟，均應充分保護特別是少數民族訴訟權利和各民族弱勢群體利益，充分擴展檢察公益訴訟。對于其他預防性的法律制度安排，如非物質文化、國家通用語言文字、旅游等相關方面，則應當制定具體領域的鑄牢中華民族共同體意識的規則。

（作者單位：澳門科技大學）