健全預(yù)算制度：時代內(nèi)涵、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與路徑探索

中圖分類號：F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-176X（2025）06-0044-13

一、引言

公共預(yù)算是一個國家的核心職能，健全預(yù)算制度不僅是保障公共服務(wù)供給、促進(jìn)社會公平的關(guān)鍵所在，更是構(gòu)建高效能國家治理體系的重要基石。綜觀全球公共預(yù)算改革的演進(jìn)歷程，建立有效的預(yù)算制度始終與發(fā)展市場經(jīng)濟、完善社會治理密不可分[1]。21世紀(jì)以來，在強化整體財政紀(jì)律的政策框架下，各國通過推行中期預(yù)算制度、制定財政支出規(guī)則、設(shè)立獨立的財政委員會等系統(tǒng)性改革，顯著降低了預(yù)算政策制定的周期性波動，進(jìn)而提升了公共財政的可持續(xù)性。中國通過實施結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算、績效預(yù)算、零基預(yù)算等創(chuàng)新性改革，確保資源能夠依據(jù)公共政策目標(biāo)的優(yōu)先次序來配置。黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，實施中期財政規(guī)劃管理、全面實施預(yù)算績效管理、加強地方政府債務(wù)管理、推進(jìn)預(yù)決算公開等改革舉措，取得了顯著成效。可見，公共財政管理的各項政策行動始終圍繞著以下三個基本目標(biāo)展開：保持可持續(xù)的財政狀況；實現(xiàn)資源的高效配置；確保有效的公共服務(wù)[2。作為現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容，預(yù)算管理在解決系統(tǒng)性公共行政問題、改進(jìn)全球性公共治理等方面發(fā)揮了重要作用。

2022年，黨的二十大報告全面系統(tǒng)深入地闡述了中國式現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵。2024年，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，重點部署了推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重大改革舉措。針對深化財稅體制改革，中央強調(diào)“健全預(yù)算制度，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。中國式現(xiàn)代化既體現(xiàn)了各國現(xiàn)代化的普遍特征，又具有基于中國國情的特點。正因如此，健全預(yù)算制度需要將現(xiàn)代公共財政管理的科學(xué)理念與中國式現(xiàn)代化蘊含的獨特國情有機融合。通過梳理全球公共財政管理的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，收人管理主要由財政政策引導(dǎo)，旨在增加收入并實現(xiàn)收人共享的公平與效率；支出管理主要由政府組織，通過鼓勵預(yù)算與財政政策保持一致、消除多余的經(jīng)常性開支、允許適應(yīng)靈活變化，確保有限資源能夠服務(wù)于預(yù)期目的，這是預(yù)算管理改革的必然趨勢。但仍需注意，“財政之內(nèi)容，雖常具實質(zhì)的及形式的兩方面，然其屬性及范圍，則恒隨公共團體之組織及目的之變遷而有差異”3]。就健全預(yù)算制度而言，中國式現(xiàn)代化背景下的預(yù)算管理改革仍需在理解中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與時代特色的基礎(chǔ)上展開。

二、健全預(yù)算制度與中國式現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記指出：“國情不同，現(xiàn)代化途徑也會不同”“中國式現(xiàn)代化，深深植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”。因此，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化既要緊密聯(lián)系理論與實踐，也要融入歷史智慧。本文從理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯三個方面剖析健全預(yù)算制度與中國式現(xiàn)代化的關(guān)系，從中梳理出公共預(yù)算管理改革的若干條突出線索。

（一）理論邏輯：健全預(yù)算制度是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

早在21世紀(jì)初，中國就初步建成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的預(yù)算制度框架[4]。近年來，為了更好地適應(yīng)不斷變化的公共需求，中國對健全預(yù)算制度的探索不斷推進(jìn)。

首先，健全預(yù)算制度對實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有推動作用。近年來，在全球預(yù)算管理改革進(jìn)程中，如何平衡財政約束與政策措施有效性變得愈發(fā)關(guān)鍵。一方面，政策制定者在利用有限財政資源實現(xiàn)政策目標(biāo)的同時，需要保持預(yù)算的可持續(xù)性。這不僅要求運用可靠的收支預(yù)測和科學(xué)的財政規(guī)則促進(jìn)預(yù)算收入端與支出端的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[5]，還需要將預(yù)算調(diào)整和跨年度預(yù)算平衡機制納入觀察范圍，更好地發(fā)揮預(yù)算的協(xié)同效應(yīng)。另一方面，現(xiàn)代預(yù)算制度具有成果導(dǎo)向的特點，通過有限財政資源的最優(yōu)配置實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控與微觀資源分配的乘數(shù)效應(yīng)。從本質(zhì)上來說，預(yù)算制度體現(xiàn)了對公共服務(wù)供給進(jìn)行優(yōu)先排序的決策，這些決策如何作出、由誰作出、在什么約束條件下作出，這些關(guān)鍵問題的妥善解決是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

其次，中國式現(xiàn)代化對健全預(yù)算制度提出了新要求。一方面，預(yù)算制度需要彰顯“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢。中國是人口大國也是疆域大國，在推進(jìn)高質(zhì)量公共服務(wù)供給過程中面臨著特殊的資源約束。“集中力量辦大事”不僅是社會主義制度的本質(zhì)特征，也是預(yù)算制度規(guī)模治理的重要表征[6。因此，現(xiàn)代預(yù)算制度要向財政資源集中化和預(yù)算決策程序集成化的方向發(fā)展，在統(tǒng)籌有限財政資源（“集中力量”）的同時，精準(zhǔn)實施最有效、最重要的政策和計劃（“辦大事”）。另一方面，預(yù)算改革需要超越傳統(tǒng)的公共財政管理框架，與系統(tǒng)性公共治理框架相互促進(jìn)，以取得更好的發(fā)展成果。新時代預(yù)算管理改革應(yīng)更加注重預(yù)算與民主、法治、公平等價值導(dǎo)向之間的關(guān)聯(lián)。借助預(yù)算改革的系統(tǒng)整合功能，將制度剛性（立法）、社會共識（民意）、戰(zhàn)略藍(lán)圖（政策）納入?yún)f(xié)同框架，推動實現(xiàn)物質(zhì)富足、精神富有、生態(tài)良好的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)［7]。

（二）歷史邏輯：健全預(yù)算制度是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必由之路

作為國家治理的重要工具，預(yù)算制度始終伴隨著社會主義現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的演進(jìn)而不斷變革。在不同的社會經(jīng)濟形態(tài)下，預(yù)算制度變遷與現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)呈現(xiàn)顯著的同構(gòu)性與協(xié)調(diào)性，深刻印證了馬克思主義唯物史觀中的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

新中國成立初期，國民經(jīng)濟仍處于恢復(fù)期，軍費、政費、救濟、經(jīng)濟恢復(fù)所需開支不斷增加，進(jìn)一步加劇了財政困難[8]。在此背景下，現(xiàn)代化內(nèi)涵從“擺脫落后和貧困”的條件出發(fā)，歷經(jīng)多次調(diào)整豐富，最終確定為工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化，即“四個現(xiàn)代化”。同時，這一時期的預(yù)算體制優(yōu)化旨在推動經(jīng)濟恢復(fù)并促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，為“四個現(xiàn)代化”提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。伴隨著《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》《中央金庫條例》《預(yù)算決算暫行條例》等加強預(yù)決算管理文件的發(fā)布，預(yù)算制度得以初步建立并發(fā)揮控制財政支出的作用。此后，以“中央、省市、縣”為架構(gòu)的三級公共財政管理體制的建立從制度上明確了各級財政收支的劃分原則[9，從總量上強化了財政收支平衡理念，預(yù)算制度憑借有效的調(diào)節(jié)機制，充分發(fā)揮了穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用。

黨的十一屆三中全會后，現(xiàn)代化建設(shè)邁入新階段。預(yù)算管理也呈現(xiàn)“轉(zhuǎn)型”特征，既體現(xiàn)為預(yù)算規(guī)范體系的恢復(fù)與重塑，也表現(xiàn)為適應(yīng)改革開放新形勢的公共財政體制框架構(gòu)建。1979年，預(yù)算編制與報告批準(zhǔn)制度的恢復(fù)開啟了后續(xù)一系列的制度規(guī)范化改革。《中華人民共和國預(yù)算法》（1994年）、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（1995年）的相繼頒布，標(biāo)志著預(yù)算管理正式步入法治化軌道。同時，通過自上而下的改革引導(dǎo)與自下而上的試點探索，國庫集中支付、部門預(yù)算、政府收支分類、“收支兩條線”改革逐步推開，為預(yù)算編制、執(zhí)行、審查、監(jiān)督提供了規(guī)范科學(xué)的技術(shù)工具。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，旨在探尋運用公共資金解決經(jīng)濟、社會治理問題的系統(tǒng)方案。因此，這一階段實施的預(yù)算績效管理、中期財政規(guī)劃、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告等新時代預(yù)算改革并非孤立存在的舉措，其核心在于系統(tǒng)性地重構(gòu)傳統(tǒng)財政管理模式，推動決策機制從單一的集中管控向基于問責(zé)體系的分布式?jīng)Q策轉(zhuǎn)型。結(jié)合新的時代條件和實踐要求，習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會上深刻闡明了中國式現(xiàn)代化的五大特征，為社會主義現(xiàn)代化注人了更豐富的內(nèi)涵。在此背景下，預(yù)算改革作為現(xiàn)代國家治理的重要內(nèi)容，需要契合中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的道路方式與目標(biāo)追求，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化筑牢“底座”。

（三）現(xiàn)實邏輯：健全預(yù)算制度是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要

中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅伴隨著日益復(fù)雜的經(jīng)濟、社會與民生需求，還伴隨著國際國內(nèi)復(fù)雜環(huán)境帶來的客觀挑戰(zhàn)。為了更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，預(yù)算改革既要統(tǒng)籌好經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與增進(jìn)民生福祉等核心任務(wù)，也要加強風(fēng)險防控、提升經(jīng)濟社會調(diào)節(jié)的韌性，進(jìn)而更好地服務(wù)于新時代的新目標(biāo)、新任務(wù)，更從容地應(yīng)對新時代的新挑戰(zhàn)。

首先，新時代錨定新目標(biāo)。進(jìn)入新時代，現(xiàn)代化的內(nèi)涵已逐步從經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)文明、生態(tài)文明、精神文明與社會文明深度融合的現(xiàn)代化[10]。這要求有限財政資源的配置必須突破“經(jīng)濟優(yōu)先”的傳統(tǒng)框架，構(gòu)建多元化資源配置體系，在為產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟建設(shè)提供動能的同時，保障生態(tài)修復(fù)、科技創(chuàng)新等長期價值的可持續(xù)投人。基于全口徑預(yù)算管理體系的完善與預(yù)算權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性優(yōu)化，預(yù)算改革有望通過理性決策實現(xiàn)財政資源配置邏輯的范式轉(zhuǎn)換。

其次，新時代承載新任務(wù)。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展取得新突破、基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升、全過程人民民主制度化水平進(jìn)一步提高等多重任務(wù)交織并行，對財政資源管理提出了新要求。在此形勢下，引入以績效信息為基礎(chǔ)的預(yù)算編制方法，深化零基預(yù)算改革，促進(jìn)財政資源優(yōu)化配置，能夠為經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)供給提供有力支撐。同時，構(gòu)建完善有力的預(yù)算監(jiān)督和報告系統(tǒng)，不僅有助于全過程人民民主在財政領(lǐng)域落地生根，也能進(jìn)一步提升公權(quán)力的公信力[]。

最后，新時代面對新環(huán)境。綜觀世界預(yù)算管理改革，對更高治理效能和更高標(biāo)準(zhǔn)問責(zé)制的需求是預(yù)算改革的核心驅(qū)動力[12]。這種需求既來源于自上而下的戰(zhàn)略規(guī)劃，也來自經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生需求轉(zhuǎn)變、社會思潮等多方面因素的共同作用。當(dāng)前的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步人關(guān)鍵階段，財政收支矛盾凸顯。同時，現(xiàn)行公共財政管理框架仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如掌握資金分配權(quán)力的頂層部門與掌握分配資源所需信息的基層部門之間存在信息不對稱，預(yù)算改革的實施路徑與優(yōu)先次序有待明確等。以健全預(yù)算制度為切入點深化預(yù)算改革，旨在解答這些頗難回答但又必須回答的問題，從容應(yīng)對新時代的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

三、健全預(yù)算制度的時代內(nèi)涵

預(yù)算是確定如何將財政資源和經(jīng)濟租金配置給影響社會經(jīng)濟發(fā)展的利益相關(guān)者的關(guān)鍵機制[13]，預(yù)算制度則是規(guī)范該機制運行的法律、程序、規(guī)則集成。可見，當(dāng)論及預(yù)算或預(yù)算制度時，往往更為強調(diào)預(yù)算是作為一個復(fù)雜系統(tǒng)而存在的。要想確定健全預(yù)算制度的具體路徑，需要明晰健全預(yù)算制度包含哪些維度、涵蓋哪些方面、旨在實現(xiàn)哪種目標(biāo)。本文將健全預(yù)算制度解構(gòu)為預(yù)算政策能力、預(yù)算分析能力和預(yù)算治理能力。其中，預(yù)算分析能力是比預(yù)算政策能力更為集中的概念，也是決策者使用的主要工具；而在預(yù)算分析的基礎(chǔ)上，預(yù)算治理能力幫助政府代表公民就相互沖突的政策或項目作出選擇，三者的具體關(guān)系如圖1所示。

（一）加強財政治理中的預(yù)算政策能力

預(yù)算集中彰顯了黨和國家的意志，全方位、強有力地服務(wù)保障黨和國家的重大方針、重大方略、重大決策、重大工作。因此，健全預(yù)算制度的首要維度就是要加強公共管理中的預(yù)算政策能力。政策能力是指“政府制定戰(zhàn)略方向并將資源調(diào)配至特定公共領(lǐng)域的能力”[14]，從更廣義的維度上來考察，政策能力還包括執(zhí)行政策職能所需的技能和資源[15]。總的來說，政策能力是個寬泛的概念，將其置于公共治理的語境下，其核心表征為：通過重塑利益相關(guān)者的行為模式，影響方案決策，改變權(quán)力分配格局，最終實現(xiàn)治理系統(tǒng)的范式轉(zhuǎn)換[16]。

預(yù)算政策能力可以理解為：政府依據(jù)黨和國家的戰(zhàn)略導(dǎo)向及社會公眾的訴求偏好，將財政資源與政策行動聯(lián)結(jié)起來并獲得支持的能力。這是一種更全面、更積極的公共財政能力。從本質(zhì)上來說，預(yù)算政策能力源于中央政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，也體現(xiàn)為各級政府決策者作出“明智選擇”的能力[17]。換言之，政府的預(yù)算政策能力越強，越容易實現(xiàn)對循證政策的組織承諾。2015年，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》提出：“各部門應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實施，按照部門職責(zé)分工，研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）通過的《預(yù)算治理委員會的建議》提出：“預(yù)算與政府中期戰(zhàn)略重點緊密結(jié)合”。在現(xiàn)行公共財政管理框架中，中期預(yù)算幫助政策規(guī)劃者確定科學(xué)合理的中期目標(biāo)，并且提供多年期財政資源可用情況的概算，是整合財政資源與戰(zhàn)略重點的主要工具。但在具體實踐中，預(yù)算政策能力往往受到稅收競爭壓力與地方支出自主權(quán)、央地政府內(nèi)部協(xié)調(diào)性、預(yù)算流程反饋完善程度等因素的影響[18]，仍需構(gòu)建統(tǒng)籌性的中期支出框架，將基于政策優(yōu)先級的預(yù)算支出分配與財政紀(jì)律關(guān)聯(lián)起來，引導(dǎo)利益相關(guān)者依據(jù)政策導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)算決策。

（二）提升資源配置中的預(yù)算分析能力

如果說預(yù)算政策能力是通過有效的戰(zhàn)略規(guī)劃來引導(dǎo)公共決策，那么預(yù)算分析能力則聚焦于促進(jìn)政府在復(fù)雜環(huán)境中學(xué)習(xí)，以期減少預(yù)算決策低效的重演。預(yù)算分析能力是預(yù)算落實政策能力的有效工具，政府的預(yù)算分析能力越強，其政策執(zhí)行效能就越好。

就廣義角度而言，預(yù)算分析能力指“獲取、處理和傳輸能夠改善政府績效的預(yù)算信息的能力”[19]，本文借鑒Rogger和Schuster[20]的研究，將預(yù)算分析能力分為三個層次，具體如圖2所示。其一，政府收支符合預(yù)算。準(zhǔn)確的總額預(yù)測是預(yù)算分析的基礎(chǔ)，可信的年度預(yù)算與準(zhǔn)確的中期宏觀經(jīng)濟預(yù)測代表了政府預(yù)算分析能力的可靠性。公共支出和財政問責(zé)框架將“預(yù)算執(zhí)行的可預(yù)測性和可控性”作為重要內(nèi)容[21]，將其細(xì)化為：財政部門能否準(zhǔn)確預(yù)測財政政策對收入的潛在影響，能在多大程度上預(yù)測支出責(zé)任與要求并向預(yù)算單位提供關(guān)于公共服務(wù)資金可得性的可靠信息。其二，政府收支數(shù)據(jù)記錄全面、質(zhì)量高。及時并系統(tǒng)地獲取預(yù)算信息是預(yù)算分析能力的前提。預(yù)算數(shù)據(jù)的完整性、全面性、一致性和穩(wěn)定性對于公共部門內(nèi)部及跨部門之間的預(yù)算執(zhí)行與管理尤為重要。其三，政府收支數(shù)據(jù)用來分析政府運作的有效性。利用政府收支數(shù)據(jù)分析政府運作有效性的能力既是預(yù)算分析能力的核心，也構(gòu)成其狹義表現(xiàn)。

就狹義角度而言，預(yù)算分析能力包括闡明政策重點、對方案進(jìn)行定性和定量評估、基于替代方案判斷政策選項穩(wěn)健性的能力[22]。績效預(yù)算與零基預(yù)算在建立和加強這些能力方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一方面，在制定預(yù)算指導(dǎo)方針時，需要整合之前預(yù)算周期的績效數(shù)據(jù)，為新的優(yōu)先事項提供參考，確保財政資源用于明確的、可衡量的、與政府戰(zhàn)略保持一致的項目。另一方面，運用零基預(yù)算的方法對既有支出項目的客觀審查，為確定預(yù)算優(yōu)先序提供了高質(zhì)量的績效信息。對新政策或新項目開展事前功能評估，可以確保其符合財政目標(biāo)和優(yōu)先事項。這些信息不僅助力決策者作出更具戰(zhàn)略性的資金分配決策，還通過反饋循環(huán)為未來規(guī)劃調(diào)整提供依據(jù)。然而，2019年，聯(lián)合國對97個國家（地區(qū)）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20個國家（地區(qū)）在預(yù)算和公共財政能力方面有提升訴求，具體挑戰(zhàn)包括支出分析、預(yù)算分配和確定預(yù)算優(yōu)先級等[23]。即便在財政框架相近的體系內(nèi)部，不同層級政府的技術(shù)能力和實踐成果也是“不均勻的”。2020年，聯(lián)合國發(fā)布的《提升地方政府公共財政管理能力的方法》提出：“許多地方政府缺乏基本的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，無法準(zhǔn)確地記錄和報告符合國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的財務(wù)交易，公共財政管理的核心瓶頸可能與預(yù)算報告的缺陷有關(guān)”[24]。因此，收集高質(zhì)量的預(yù)算數(shù)據(jù)是提升預(yù)算分析能力的關(guān)鍵。在實踐中，需要適時引入政府會計、績效預(yù)算、政府綜合財務(wù)報告等預(yù)算和財務(wù)工具。

（三）提升公共管理中的預(yù)算治理能力

即便具備精細(xì)的預(yù)算和準(zhǔn)確的賬目，預(yù)算執(zhí)行仍有可能出現(xiàn)偏差。盡管具備實時監(jiān)控和高效調(diào)整機制，也難以確保預(yù)算執(zhí)行與計劃完全契合。因此，提升公共管理中的預(yù)算治理能力是新時代健全預(yù)算制度的必要條件。通過設(shè)置合理的預(yù)算程序引導(dǎo)利益相關(guān)者的具體行為，能夠盡量避免預(yù)算過程（或財政成果）受到外部因素和突發(fā)事件的不利影響。治理存在多種界定，涵蓋結(jié)構(gòu)、過程、機制和策略等維度[25]。治理還涉及多元利益相關(guān)者，在解決集體問題的過程中，各主體之間往往存在資源與責(zé)任的交互[26]。預(yù)算治理是確保預(yù)算體系以可持續(xù)的方式實現(xiàn)目標(biāo)的流程、法律、結(jié)構(gòu)和機制，同樣符合上述特征。因此，統(tǒng)籌立法機關(guān)、財政部門、審計機關(guān)、金融機構(gòu)、社會公眾等主體的資源與責(zé)任是提高預(yù)算治理能力的關(guān)鍵。良好的預(yù)算治理以預(yù)算分析能力為基礎(chǔ)，同時兼顧效率、問責(zé)制和透明度。具體而言，可以將預(yù)算治理能力進(jìn)一步分解為預(yù)算治理體系運行能力、法律框架與監(jiān)督機制構(gòu)成的約束能力[27]。前者確保資源配置的技術(shù)理性，后者維系財政權(quán)力的憲制邊界。就前者而言，加強問責(zé)制是提升預(yù)算治理體系運行能力的主要方面，責(zé)任分配在該過程中至關(guān)重要。有些責(zé)任無法轉(zhuǎn)移，如立法權(quán)只能由立法機關(guān)來行使；有些責(zé)任則可以轉(zhuǎn)移，如預(yù)算分配就存在權(quán)力下放的可能。但在具體實踐中，時常面臨立法規(guī)定難以落地的困境。《中華人民共和國預(yù)算法》要求：“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。”但實際上，未及時備案的情況時有發(fā)生。例如，安徽省黃山市黃山區(qū)審計局的公告顯示，“區(qū)財政局未及時將2022年度區(qū)政府綜合財務(wù)報告向區(qū)人大常委會備案。”此外，在資金分配過程中，既可以要求預(yù)算執(zhí)行部門嚴(yán)格遵守上級部門的決策部署，也可以授權(quán)掌握更詳細(xì)信息的執(zhí)行部門，使其擁有更加靈活的自由度。從這個意義上講，什么是“最佳授權(quán)程度”，或許是未來預(yù)算執(zhí)行能力建設(shè)中需要考慮的核心問題。就后者而言，預(yù)算的分配與選擇過程應(yīng)兼具參與性和法治性。長期以來，各級政府都面臨財政資源稀缺的問題，人民代表大會、社會公眾和新聞媒體能夠在確定公共支出計劃機會成本、衡量資金價值、進(jìn)行權(quán)衡排序等事務(wù)中提供有參考價值的意見。無論是公眾參與還是社會監(jiān)督，這些“善治”實踐的有序開展均離不開“良法”的保障。涉及預(yù)算程序和權(quán)力分配的內(nèi)容，均需要予以法治化的確認(rèn)，進(jìn)而推動治理效能從制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為實踐成效。政府預(yù)算問責(zé)框架的完備程度直接影響社會公眾參與預(yù)算過程的深度與廣度，這也進(jìn)一步印證了預(yù)算治理制度與治理效能之間相輔相成的共生關(guān)系。

四、新時代健全預(yù)算制度的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

公共財政管理體系的運作與改革較為復(fù)雜，技術(shù)性的預(yù)算改革不能脫離具體的公共治理環(huán)境。在當(dāng)前和今后的一段時期，健全預(yù)算制度在財政資源統(tǒng)籌、預(yù)算績效信息獲取與使用、預(yù)算權(quán)力分配等方面仍面臨著不同程度的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）有限財政資源的“統(tǒng)而不聚”

2020年，黨的十九屆五中全會作出“加強財政資源統(tǒng)籌，加強中期財政規(guī)劃管理”的重大決策。2024年，黨的二十屆三中全會進(jìn)一步提出：“加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌”。就現(xiàn)實而言，在統(tǒng)籌方面仍存在“碎片化”管理、短期行為、部門壁壘等體制性約束，造成有限財政資源的“統(tǒng)而不聚”。財政資源的“統(tǒng)”主要體現(xiàn)為化零為整，要將跨類別、跨部門、跨層級甚至跨周期的財政資源統(tǒng)一納人預(yù)算。財政資源的“籌”體現(xiàn)為權(quán)衡損益，要著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，對財政資源進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和安排。當(dāng)前，全口徑預(yù)算管理是財政資源“統(tǒng)起來”的重要手段，包括提高國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例、加強四本預(yù)算之間的銜接等。同時，在全口徑預(yù)算管理的范圍內(nèi)，中期財政規(guī)劃管理提供了跨年度統(tǒng)籌資金的技術(shù)媒介。然而，從財政資源類別的統(tǒng)籌角度來看，納人預(yù)算統(tǒng)一管理的財政資源主要是四本預(yù)算范圍內(nèi)的政府收支，未將政府為提供消費品而進(jìn)行的其他融資籌措或?qū)嵤┑恼呒{入進(jìn)來[28]。例如，按照2016年發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（政府和社會資本合作，簡稱PPP）規(guī)定：“本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理。”但實際上，PPP項目往往在項目竣工決算審計完成后才付費，本級人民代表大會在審議時卻只批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算。這種時間差異可能導(dǎo)致PPP項目出現(xiàn)當(dāng)年預(yù)算無法滿足項目竣工決算后的付費需求的情況。可見，盡管 PPP項目原則上已經(jīng)納入預(yù)算管理流程，但其可操作性和約束性卻不盡如人意。財政資源統(tǒng)籌不僅包括四本預(yù)算的資金調(diào)配與功能互補，更涉及管理流程、體制規(guī)則和技術(shù)手段，而且即便在四本預(yù)算內(nèi)進(jìn)行資金統(tǒng)籌，一般公共預(yù)算與其他預(yù)算的邊界也不夠清晰。正如《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出的，存在一般公共預(yù)算與政府投資基金投向重復(fù)并與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出交叉的情況。

從跨周期財政資源的統(tǒng)籌角度來看，中期財政規(guī)劃所采用的三年滾動預(yù)算編制方法尚未實現(xiàn)促進(jìn)財政資源集約利用的目標(biāo)，難以形成對當(dāng)期預(yù)算決策的約束。一方面，部分基層財政部門年度預(yù)算、中期宏觀經(jīng)濟走勢和人口走向的預(yù)測能力不足。在年度預(yù)算向前滾動時，可能會突破中期預(yù)算限額，破壞跨周期財政資源統(tǒng)籌的核心規(guī)則。例如，山東省聊城市冠縣的中期財政規(guī)劃報告（2018—2020年）預(yù)測，全縣一般公共預(yù)算收入平均增長 6% ，一般公共預(yù)算支出平均增長3% [29]。但是，山東省聊城市冠縣2019年財政決算報告顯示，一般公共預(yù)算收入僅增長 1% ，一般公共預(yù)算支出增長 13.1% [30]。另一方面，中期財政規(guī)劃（三年）與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要（五年）存在時間錯配，財政資源配置的短期目標(biāo)與中期規(guī)劃難以有效銜接。在這種情況下開展的財政收支政策制定和重大項目資金安排，最終呈現(xiàn)的資源配置結(jié)果可能較難達(dá)到理想狀態(tài)。

（二）預(yù)算績效信息獲取與使用的“效率損失”

盡管預(yù)算信息獲取并不直接影響利益相關(guān)者行為，但提高預(yù)算信息質(zhì)量仍是提升預(yù)算分析能力的直接手段。當(dāng)前，預(yù)算績效信息的獲取存在效率損失，加大了績效管理的時間成本，評估結(jié)果的趨同效應(yīng)也進(jìn)一步制約了分析效能的提升。

首先，事前績效評估對成本效益分析的應(yīng)用不足。當(dāng)前，事前績效主要從項目的立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標(biāo)合理性、方案可行性、籌資規(guī)范性等方面進(jìn)行評估，側(cè)重于判斷項目的整體合理性。這主要是因為事前績效評估的核心目的側(cè)重于判斷項目能否進(jìn)入項目庫或是否給予財政支持，而非確定支持額度[31]。然而，在實踐中，確定項目是否可行與確定支持額度這兩個問題在評估內(nèi)容上存在重合，且項目的成本效益分析本就屬于事前績效評估的重要內(nèi)容。若對二者進(jìn)行重復(fù)討論，不僅會使評估流程煩瑣化，還會導(dǎo)致財政資源的不合理損耗。

其次，預(yù)算績效評估結(jié)果的區(qū)分度不夠明顯。本文以2016—2022年廣東省績效評估（自評）報告為樣本，剔除無具體分?jǐn)?shù)的報告后得到660份樣本，統(tǒng)計出的得分區(qū)間如表1所示。績效自評報告因其具有目標(biāo)設(shè)置主體、評估主體與被評估主體相統(tǒng)一的特點，評分在90分及以上的樣本占比達(dá)到了 90.9% ，其中不乏得分為滿分的自評報告。績效評估報告多由第三方機構(gòu)或財政部門提供，評分標(biāo)準(zhǔn)相對更為客觀，大多數(shù)為80—89分（良）。

其實，將評估信息有效嵌入決策過程，是預(yù)算分析能力價值轉(zhuǎn)化的核心[32]。根據(jù)各地出臺的績效評估結(jié)果應(yīng)用辦法，評估為“優(yōu)”的項目優(yōu)先獲得下一年度的支持，評估為“良”的項目酌情支持，而評估為“中”的項目則面臨預(yù)算削減或從緊安排。這也是績效自評報告中極少出現(xiàn)“中”“差”等級的主要原因。這種區(qū)分度不高的評估結(jié)果，一方面，反映出績效目標(biāo)設(shè)定與分值測算的科學(xué)性不足。部分高分自評報告顯示，項目實際安排為“綜合大樓日常運營維護(hù)”，但其效果性指標(biāo)卻涵蓋人才引進(jìn)機制完善等內(nèi)容，項目內(nèi)容與績效指標(biāo)關(guān)聯(lián)性較弱。部分項目的滿意度分值測算缺乏正式調(diào)查，僅以“未收到投訴，服務(wù)對象口頭表揚”為依據(jù)作出評估。另一方面，由于難以精準(zhǔn)識別績效優(yōu)劣，盡管在評估過程中投入大量人力、物力和時間，但最終可能無法收獲與之匹配的效益。對于績效評估表現(xiàn)優(yōu)秀的部門或項目，也不能給予更多的績效獎勵，難以真正激勵組織成員提升工作成效。這種現(xiàn)狀使得目前的預(yù)算績效評估模式頗受詬病。

（三）預(yù)算分配權(quán)和預(yù)算決策的“分散難題”

預(yù)算治理目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于預(yù)算權(quán)力的有效行使，特別是財政資源的分配與預(yù)算分配權(quán)息息相關(guān)。從理論上講，公共資金分配應(yīng)以項目有效性和政府優(yōu)先順序為依據(jù)，但在實踐中卻面臨漸進(jìn)預(yù)算理論與預(yù)算分配權(quán)“碎片化”的雙重約束。受漸進(jìn)主義影響，各部門在爭取本年度資金時，往往以上一年度的預(yù)算分配情況為依據(jù)。雖然這種編制方式能夠維持各部門在資金分配方面的相對穩(wěn)定，卻不利于預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一管理，還可能引發(fā)部門之間圍繞預(yù)算增量的博弈。以歐盟內(nèi)部為例，在生物技術(shù)相關(guān)事務(wù)上，農(nóng)業(yè)、科學(xué)和工業(yè)等多個政策性部門均負(fù)有職責(zé)，這些部門均有推動資金分配朝著有利于自身發(fā)展變革的動力和傾向[33]。預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”主要源于不同利益主體對財政資金籌配權(quán)力的泛化。根據(jù)公共選擇理論，當(dāng)預(yù)算決策過于分散時，不僅會削弱國家戰(zhàn)略下的財政資源整合能力，還會因決策單元增多而降低預(yù)算效率[34]。當(dāng)前，預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點領(lǐng)域支出要與財政收支或國民經(jīng)濟發(fā)展掛鉤。盡管黨的十八屆三中全會提出“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項”，但因法律的存續(xù)和漸進(jìn)主義慣性，在預(yù)算分配環(huán)節(jié)，一些部門仍會通過制度化渠道爭取專項經(jīng)費支持。另一方面，上級政府為實現(xiàn)特定政策目標(biāo)，在財政資源配置過程中，會對下級政府進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付，但資金的審核與撥付卻不由財政部門單獨負(fù)責(zé)[35]。面對不同類型的轉(zhuǎn)移支付資金，“財政 + 業(yè)務(wù)”的跨部門共管方式使得財政部門需要兼顧多條業(yè)務(wù)線的管理訴求，這加大了從整體規(guī)劃角度合理安排支出項目的難度，進(jìn)而造成資金浪費與低效率運轉(zhuǎn)[36]。此外，部分項目支出在實際使用過程中也存在“碎片化”現(xiàn)象，“政出多門”的局面可能持續(xù)固化財政資金的“切塊”分配格局。預(yù)算分配權(quán)的分散增加了參與預(yù)算分配的部門數(shù)量，若缺少有效的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，極易引發(fā)資源錯配。例如，《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，2022年，財政部、國家發(fā)展和改革委員會同時安排了864.98億元和226億元的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基金，且兩部門在分配方法、資金使用要求等方面未達(dá)成統(tǒng)一，加大了地方統(tǒng)籌使用的難度。更為重要的是，若缺乏完備的預(yù)算監(jiān)督機制作為制衡，部門之間容易滋生權(quán)力尋租，破壞預(yù)算分配與預(yù)算計劃之間的協(xié)同性，進(jìn)一步影響政府預(yù)算的科學(xué)性和有效性。

五、新時代健全預(yù)算制度的路徑探索

健全預(yù)算制度是改善國家經(jīng)濟、社會發(fā)展前景的基礎(chǔ)，良好的預(yù)算能力既得益于現(xiàn)代公共治理框架的支持，又能作為核心內(nèi)容支撐公共治理。面向預(yù)算制度建設(shè)的多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)，仍需要運用多種預(yù)算管理工具，構(gòu)建包含預(yù)算政策能力、預(yù)算分析能力、預(yù)算治理能力的有機系統(tǒng)。

（一）宏觀政策能力：強化財政資源統(tǒng)籌與戰(zhàn)略需求的有機結(jié)合

加強財政資源統(tǒng)籌是財政緊平衡下的必然選擇，預(yù)算作為政府資金管理的核心樞紐，需發(fā)揮好制度規(guī)則的基礎(chǔ)作用。財政資源統(tǒng)籌科學(xué)性直接影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，精準(zhǔn)對接財政資源與戰(zhàn)略需求，是提升宏觀政策能力的重要內(nèi)容。

首先，構(gòu)建“中央政府一省級政府一省級以下基層政府”聯(lián)動的戰(zhàn)略框架，制定分級財政戰(zhàn)略以提升政策傳導(dǎo)效能。其中，中央政府立足經(jīng)濟社會發(fā)展總目標(biāo)和宏觀財政形勢，形成涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、社會保障等方面的優(yōu)先事項框架。省級政府銜接國家戰(zhàn)略與區(qū)域特色，為各領(lǐng)域、各產(chǎn)業(yè)確定清晰的發(fā)展目標(biāo)，建立“正向激勵清單 + 約束性清單”的雙向調(diào)節(jié)機制。省級以下基層政府則在上級要求的框架內(nèi)，制定基于“人”的民生保障定額概算與基于“事”的重點支出項目競爭性分配方案。中央政府與省級政府文件應(yīng)涵蓋宏觀經(jīng)濟財政預(yù)測，各級政府均需明確財政政策目標(biāo)，省級政府及省級以下基層政府文件則著重闡述達(dá)成目標(biāo)的具體預(yù)算措施，如表2所示。

其次，以戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強跨周期、跨部門的財政資源統(tǒng)籌。一方面，根據(jù)長期戰(zhàn)略目標(biāo)，制定2—3年期的中期財政規(guī)劃。從國際經(jīng)驗來看，各國中期財政規(guī)劃大多為3—5年期[37]。理論上，五年期中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的編制周期更契合，但鑒于現(xiàn)有預(yù)測水平難以兼顧“準(zhǔn)確預(yù)測”“有效約束”兩個目標(biāo)，且年限越長預(yù)算的靈活性越低。因此，可以在一個五年規(guī)劃周期內(nèi)，分別制定三年期和兩年期的財政規(guī)劃。進(jìn)一步地，將項目生命周期與中期財政規(guī)劃時間重疊的重點支出項目納入其中，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排支出。在規(guī)劃順序上，“先三后二”的順序較為合適。相較于兩年期財政規(guī)劃，三年期財政規(guī)劃能夠明確更穩(wěn)定的戰(zhàn)略方向，在發(fā)展初期保障財政安排適配重點任務(wù)。國際上采用四年或五年期中期財政規(guī)劃的國家通常在后期也會謹(jǐn)慎安排新政策，為現(xiàn)有計劃留出更充足的支出空間[38]。以希臘經(jīng)濟和財政部發(fā)布的《中期財政結(jié)構(gòu)規(guī)劃（2025—2028年）》為例，大部分重點投資和政策優(yōu)先改革計劃在2027年之前完成[39]。另一方面，定期對投入資金規(guī)模大且涉及多部門交叉管理的典型領(lǐng)域（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專項轉(zhuǎn)移支付及社會事業(yè)等）進(jìn)行支出審查，對同類型跨部門支出進(jìn)行整合與清理，并實現(xiàn)組織間相同目標(biāo)的項目合并。需要注意的是，在財政資源統(tǒng)籌過程中，協(xié)調(diào)制度差異十分重要。不僅要解決因支出分類體系不兼容而引發(fā)的科目調(diào)劑障礙，還要解決多部門審批程序中的時序沖突或要件差異問題，以此化解不同資金整合的深層次矛盾。

（二）中觀分析能力：提高績效信息質(zhì)量，提升績效信息可用性

高質(zhì)量的物有所值信息是循證決策與政策執(zhí)行的重要紐帶，它既揭示了預(yù)算計劃幫助政府實現(xiàn)目標(biāo)福祉的重要性，又為資源配置提供了動態(tài)優(yōu)化依據(jù)。

1.建立零基預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算方法體系

傳統(tǒng)預(yù)算決策長期依賴增量，這不僅會讓支出部門產(chǎn)生“用進(jìn)廢退”的心態(tài)，還可能陷入預(yù)算“無意義膨脹”的制度陷阱。零基預(yù)算與績效預(yù)算在強調(diào)資源分配合理性、以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向、注重成本效益分析方面具有共通性，建立二者相結(jié)合的預(yù)算方法體系有助于實現(xiàn)目標(biāo)、有效性與效率的有機統(tǒng)一[40]。

第一，引入零基預(yù)算理念，強化事前績效評估。理論上，零基預(yù)算要求從零開始論證項目實施的合理性，其技術(shù)路徑包括識別決策包、成本效益分析、基于戰(zhàn)略優(yōu)先級的資源排序。盡管國內(nèi)外預(yù)算改革實踐表明，全面的零基預(yù)算存在一定程度的實施困境，但其具備全面審查、戰(zhàn)略導(dǎo)向和優(yōu)先性排序等特征，對完善事前績效評估框架仍具有重要借鑒價值，二者具有相互促進(jìn)的內(nèi)生關(guān)系[41]。因此，可以參考零基預(yù)算的價值導(dǎo)向，在現(xiàn)有績效評估框架基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化。一方面，引入與其他類似項目的對比與競爭機制。財政部門不僅要審查擬立項的重大項目是否與現(xiàn)存項目重合或相近，還需要審核項目投入產(chǎn)出是否有效、支出責(zé)任如何劃分，以及各級財政是否能夠承受。另一方面，事前績效評估結(jié)束后，應(yīng)生成項目優(yōu)先序。財政部門基于“戰(zhàn)略導(dǎo)向、績效優(yōu)先”的原則，對跨部門的項目根據(jù)輕重緩急科學(xué)排序，并結(jié)合下一預(yù)算年度的財力情況，初步擬定優(yōu)先保障的事項與項目清單，以此實現(xiàn)“審查項目是否立項”“資金合理性分配”在事前績效評估過程中的統(tǒng)一。

第二，以公共服務(wù)領(lǐng)域為核心，增加事后績效評估的區(qū)分度。從預(yù)算管理的技術(shù)邏輯來看，零基預(yù)算與績效預(yù)算的融合依賴兩大支柱，分別是借助定員定額標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化成本管控和依據(jù)公共服務(wù)質(zhì)量建立客觀的績效問責(zé)。因此，可將同類重點項目按照公共服務(wù)領(lǐng)域整合，改變傳統(tǒng)以項目為核心的績效評估模式。例如，將就業(yè)信息服務(wù)、職業(yè)援助指導(dǎo)、職業(yè)技能培訓(xùn)等就業(yè)創(chuàng)業(yè)項目整合，以就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域為整體進(jìn)行績效評估。這種方式不僅為跨部門資源整合提供依據(jù)，也進(jìn)一步增加了事后績效評估的區(qū)分度。當(dāng)前，預(yù)算績效評估結(jié)果的應(yīng)用以評分?jǐn)?shù)值為核定標(biāo)準(zhǔn)，但分?jǐn)?shù)卻向“中庸式”結(jié)果趨同。將同一領(lǐng)域內(nèi)的重點項目打包評估，依托關(guān)鍵績效指標(biāo)來識別績效前沿項目與績效滯后項目，進(jìn)而將評估結(jié)果排序轉(zhuǎn)化為預(yù)算調(diào)整的結(jié)構(gòu)化決策依據(jù)。

2.強化政府綜合財務(wù)報告與預(yù)算決策的銜接

預(yù)算績效評估的應(yīng)用效能在根本上取決于預(yù)算數(shù)據(jù)的質(zhì)量。政府綜合財務(wù)報告能夠提供管理部門所需的可靠預(yù)算數(shù)據(jù)，并幫助政府和社會公眾透析財務(wù)管理狀況[42]，有助于構(gòu)建預(yù)算信息質(zhì)量的持續(xù)優(yōu)化機制。

第一，就報告銜接而言，在數(shù)據(jù)公開與測算口徑方面，政府綜合財務(wù)報告應(yīng)與決算報告和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理專項報告保持一致。特別是對于國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理而言，因其涉及資產(chǎn)評估、公允價值計量，以及長期權(quán)益變動等復(fù)雜事項，評估體系也重點考量國有經(jīng)濟增加值、資本回報率等宏觀效益指標(biāo)。為確保這些數(shù)據(jù)均能夠通過政府綜合財務(wù)報告精準(zhǔn)獲取，報告應(yīng)重點規(guī)范國有資產(chǎn)賬面價值與決算收支的勾稽關(guān)系，以及權(quán)責(zé)發(fā)生制下折舊成本與收付實現(xiàn)制現(xiàn)金流差異調(diào)整等，實現(xiàn)基本信息的互聯(lián)互通。

第二，就報告應(yīng)用而言，政府綜合財務(wù)報告所包括的政府財政經(jīng)濟分析為財政可持續(xù)性評估提供了系統(tǒng)的評判依據(jù)。政府綜合財務(wù)報告運用的關(guān)鍵在于對比與趨勢分析，進(jìn)而將財政收支數(shù)據(jù)與政策導(dǎo)向關(guān)聯(lián)。具體而言，政府財務(wù)狀況分析聚焦政府對外投資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等重要項目的資產(chǎn)負(fù)債率評估，這為后續(xù)預(yù)算編制過程中調(diào)整債券額度投向提供了優(yōu)化依據(jù)。政府運行情況分析包括按經(jīng)濟分類維度解構(gòu)的政府費用規(guī)模及構(gòu)成，其中所反映的政府運行成本數(shù)據(jù)能夠為零基預(yù)算中人員經(jīng)費、基本辦公經(jīng)費的支出標(biāo)準(zhǔn)制定提供基礎(chǔ)。此外，政府綜合財務(wù)報告在地方政府債務(wù)管理方面也發(fā)揮重要作用。其通過對政府債務(wù)余額、期限結(jié)構(gòu)、利率成本、償債能力等多維度信息的綜合反映，決策者得以科學(xué)地完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制并測算潛在的債務(wù)風(fēng)險，進(jìn)而提升財政可持續(xù)性。

（三）微觀治理能力：統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，加強預(yù)算完整性

現(xiàn)代財政體制的復(fù)雜性集中體現(xiàn)在預(yù)算分配權(quán)的動態(tài)平衡中，在多重改革任務(wù)的交織下，預(yù)算工作既要確定優(yōu)先事項排序，探索可持續(xù)發(fā)展的財政管理方法，也要協(xié)調(diào)推進(jìn)各類改革計劃的實施。權(quán)力的關(guān)系形態(tài)和激勵措施始終對預(yù)算決策和執(zhí)行過程產(chǎn)生影響。面對預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”局面，構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)適配的資源配置體系，已成為深化財稅體制改革的關(guān)鍵命題。在現(xiàn)代財政體制中，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)的本質(zhì)是通過法治化手段破解資金“碎片化”及其所帶來的行政低效。實踐表明，過度分散的分配權(quán)會削弱預(yù)算效率，而過于集中又將損害政策靈活性。為此，需要協(xié)調(diào)財政部門（核心分配權(quán)）與國家發(fā)展和改革委員會（二次分配權(quán)）等部門之間的權(quán)責(zé)機制，完善項目庫管理制度，逐步推進(jìn)項目審批權(quán)與預(yù)算分配權(quán)分離改革。具體而言，保留國家發(fā)展和改革委員會等部門的項目審批權(quán)，并由其負(fù)責(zé)論證項目的戰(zhàn)略一致性、資源保障性、經(jīng)濟與社會效益，將通過論證的項目納入財政部門項目庫統(tǒng)一管理。財政部門在各業(yè)務(wù)部門之間橫向分配資金時，要統(tǒng)籌考慮職能部門預(yù)算、專項轉(zhuǎn)移支付、專款專用資金的投向用途，嚴(yán)格把控不同政府層級之間，以及同一政府層級下不同業(yè)務(wù)部門的“重復(fù)立項”。需要注意的是，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)并非財政部門的單向權(quán)力集中，而是與預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算計劃權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)等其他權(quán)力協(xié)調(diào)配合，依托多層次協(xié)同治理實現(xiàn)彈性調(diào)控。在預(yù)算執(zhí)行階段，當(dāng)突發(fā)應(yīng)急事件導(dǎo)致預(yù)算超支時，應(yīng)由職能部門提出調(diào)整方案，財政部門與人民代表大會聯(lián)合審議后啟動資金劃轉(zhuǎn)。在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，引入人民代表大會預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與第三方機構(gòu)獨立評估，實現(xiàn)整改問責(zé)的閉環(huán)制衡。這些權(quán)力的協(xié)調(diào)配合不僅依賴制度規(guī)范，更離不開多主體的積極參與和法律框架約束。這意味著改革仍需深度融合預(yù)算民主與預(yù)算法定原則。前者要求拓寬參與式預(yù)算渠道，探索民生項目的聽證會制度，使資金流向能夠回應(yīng)多元利益訴求；后者則強調(diào)以立法形式固化“先評審后立項”“無績效不預(yù)算”等剛性規(guī)則，通過明確負(fù)面清單壓縮行政自由裁量空間。

總之，健全預(yù)算制度這一系統(tǒng)性改革主要基于三大范式轉(zhuǎn)變助力實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化。財政資源從“統(tǒng)而不聚”轉(zhuǎn)向圍繞中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的跨期調(diào)配。預(yù)算績效管理擺脫“效率損失”，借助預(yù)算管理工具提高信息質(zhì)量。預(yù)算分配機制摒棄“部門博弈”的經(jīng)驗決策模式，轉(zhuǎn)向科學(xué)統(tǒng)一的權(quán)力制衡體系。這些轉(zhuǎn)變相互支撐、相互影響，既重構(gòu)了財政資源“統(tǒng)”“籌”的底層邏輯，也為國家治理現(xiàn)代化提供了制度保障。

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Improving the Budget System： Contemporary Connotations， Practical Challenges and Path Exploration

MA Caichen，BAI Bo （SchoolofEconomics，NankaiUniversity，Tianjin3OoO71，China）

Summary：Inthecontextofcomprehensivelydeepening reformand promoting Chinese modernization，the budge system has gone beyondthe scopeoftraditional fiscal managementtools and has becomeacore element of themodernizationof China’scapacityforgovernance.Thethirdplenarysessionofthe2Oth CentralCommitteoftheCommunistPartyof China arrangements for“improving the budget system”，which is notonlythe wayto promote Chinese modernization，but alsoa practical need toachievethegoalof Chinesemodernization.Inordertoclarifythespecificpath to improve the budget system，thisarticle deconstructsthe improvementof the budget systeminto threeaspects，namely，budgetary policy capacity，budgetary analytical capacityandbudgetary governancecapacity.These three aspects influence each otherand together constitute the main content of improving the budget system.

However，technicalbudgetreformstillfacesdifculties，mainlydue tothecomplexityof thepublicfinance management system.First，limited fiscalresources have the“unity withoutconcentration”problem.There are bariers in management processesandtechnical means inthe processofoordinatingcross-categoryfiscalresourcesand it isalso dificulttoachieveeficientallocation of resources throughcross-cyclefiscal resourcecoordination.Second，budget performance informationacquisitionanduse haveeffciencylosses，likeignoringcost-efectiveness inexanteevaluation andlow-differentiated evaluationresults.Third，influencedbyfactorssuchasincrementalism，statutoryexpenditures，and cro-departmental co-management，thereisa“fragmentation”phenomenoninbudgetallocationrightsand budget decisions.Facing multiplechallenges，itisstillnecessrytouseavarietyof budget managementtols tooptimizethe budgetsystemfromdifferentdimensions.Atthestrategicarrangementlevel，itisnecessarytocombineChinesemajor policies，strategiesand decisions to establish a medium-termfiscalplaning framework consistent with thenational economicandsocial development planning cycle.Atthetechnical capabilitylevel，introduce toolssuchaszero-based budgeting and comprehensive government financial reporting basedon acrual acounting tooptimize the quality of performanceinformationand strengthentheapplicationofexantefunctionalassssmentandperformanceevaluation reports.Intermsof the governance environment，coordinate therelationshipbetween budgetalocationrightsand supervision rights，planning rights and adjustment rights，unify budget allocation rights.

Thisarticlerevolvesaround thelogical relationship between the budget systemand Chinesemodernization，and exploresthecoreroleandpracticalpathofthebudgetsystem intheprocessofChinese modernizationfromasystematic perspective.Therelevant research resultscan provide a scientific basis for improving the budget system and provide valuable reference for realizing Chinese modernization.

Key Words：improving the budget system; fiscal resources； modern public finance management； zero-based budgeting; comprehensive government financial reporting

（責(zé)任編輯：巴紅靜）