甘肅破解水資源短缺及水資源科學利用對策研究

甘肅總體處于 400mm 等降水線以西， 水資源短缺且時空分布不均，資源性、指標性、工程性、水質性、結構性等多種缺水問題并存，人民群眾生活受困于水、經濟社會發展受制于水、生態文明建設受限于水的局面尚未根本扭轉。 本課題在系統梳理全省缺水表征和水資源開發利用現狀的基礎上， 剖析甘肅缺水的深層次原因和未來水資源需求態勢， 提出破解全省水資源短缺問題的對策和建議。

一、甘肅水資源開發利用情況

甘肅地處黃土高原、 內蒙古高原和青藏高原的交匯處，橫跨東部季風區、西北干旱區、青藏高寒區三大自然區，70%的國土面積為干旱半干旱區，年均降水量 277mm，是全國平均水平的 43%，自產水資源量 271 億 m3，居全國倒數第四。 全省分屬河西內陸河、黃河、長江三大流域。

———河西內陸河流域“水少地多、水資源超載”。水資源量 53.8 億 m3，占全省 21%，分布著全省 70%的灌溉面積，是甘肅省重要的灌溉農業區。 水資源開發利用率高達 81%（其中石羊河流域超過 100%），是全省乃至全國水資源開發利用強度最高的區域。

———黃河流域“水少人多、水指標短缺”。 水資源量 120.4 億 m3，占全省 44%，承載著全省 70%的人口和經濟總量。 國家黃河“八七分水”方案分配甘肅省黃河流域地表水耗水指標為 30.4 億 m3，目前已基本用完，面臨“有水不能用”的困境，是全省水資源供需矛盾最突出的區域。 加之流域“水低地高”，水資源開發利用多以引、提水工程為主，供水成本較高。

———長江流域“山大溝深、開發利用困難”。 水資源量 96.7 億 m3，占全省 35%，但流域人口和經濟總量占比較小，水資源開發率僅為 2%，是全省重要的水資源儲備區和調出區。

二、甘肅主要缺水表征及原因分析

缺水主要表征有：一是生活用水水平不高。 由于長期缺水對用水需求的抑制， 以及經濟社會發展水平所限， 全省生活用水特別是農村生活用水呈現“極度節約”的狀態，用水水平嚴重偏低。2022年全省城鎮居民生活用水量為 106 L/ 人·日，農村居民生活 77 L/ 人·日，居全國倒數第四，低于全國平均水平（全國城鎮生活 134 L/ 人·日，農村生活 100 L/ 人·日）。 二是城鄉供水存在安全風險。全省由大江大河及重點引調水工程等穩定可靠水源供水的縣城占比僅為 36%， 有一半以上縣城無應急備用水源。 仍有大量的農村人口飲水由小型及分散供水工程保障，水源條件和調蓄能力十分有限。2023 年 7-8 月，在全省持續干旱的情況下，合水、華池、永昌、張家川等縣區出現“拉水保供”情況，充分暴露了城鄉供水體系的脆弱性。 三是工業產業落地受限。 由于水資源短缺，隴東、河西等地區大量的資源潛力未得到充分開發利用，大量的能源項目、工業園區項目無法落地。 比如，與同處于鄂爾多斯盆地的寧夏寧東地區和內蒙古鄂爾多斯地區相比， 平慶地區在能源資源開發利用方面長期落后于以上兩地區，其中水資源短缺是主要制約因素之一。 四是基本農田灌溉得不到保障。 黃河流域基本農田面積 4090萬畝， 灌溉面積僅為 596 萬畝， 大多數耕地靠天吃飯。 河西地區“無灌不植”，國家批復的內陸河三大流域規劃中確定的農業配水面積， 均小于當前國家確定的基本農田面積， 配水面積與基本農田用水矛盾突出（以石羊河流域的民勤縣為例，在國家批復的流域規劃核定的農田配水面積為 62 萬畝，而永久基本農田達到 131 萬畝），各級政府在保障糧食安全中的耕地紅線、產量任務等目標面臨很大挑戰。 五是水生態環境呈現惡化趨勢。 黃河流域大多數溝道處于干涸狀態，莊浪河、渭河、涇河、葫蘆河等在甘肅境內年平均斷流天數 17-67 天不等。 河西內陸河流域河道生態用水被經濟社會嚴重擠占， 大多數河流除汛期少量洪水下泄外，其余時段大多“吃干榨凈”，區域地下水超采問題突出， 石羊河等流域地下水位仍呈下降趨勢。 另外，2000 年以來，河西內陸河流域來水量整體偏豐， 一定程度上掩蓋了生態環境嚴重缺水的狀況。

缺水主要原因有：一是水資源總量不足、開發利用條件差。 從水資源稟賦來看，全省大部分地區處于400mm 等降水線以西，多年平均水資源總量僅占全國的 1%， 人均和畝均占有水資源僅占全國平均的1/2 和 1/4，70%市州人均水資源量處于嚴重缺水標準以下。 從開發利用條件來看，黃河干流地區以高揚程提灌為主，部分工程揚程高達 700 米以上，用水成本高；涇渭河及祖厲河等主要支流泥沙含量大，利用十分困難，以祖厲河為例，多年平均徑流量 1.38 億 m3，最大含沙量為 1110 千克 /m3，是世界上含沙量最大的河流之一，水資源基本無法利用；長江流域山大溝深，水資源豐富但輸出困難。 特殊的開發利用條件導致甘肅省謀劃實施的重大引調水工程單方水投資屢次成為“全國之最”（如：白龍江引水工程單方水投資82 元，是國內單方水投資最高的調水工程）。 二是骨干工程缺乏、 配套工程體系不完善是造成區域性缺水的直接原因。 全省跨流域（一級區）調水量僅占總供水量的 3%， 重點河流水系之間連通程度較低，跨區域水資源調配能力較弱。 隴東地區人均水資源量不到全國平均水平的 1/10，是典型的資源性、水質性缺水地區，缺乏重大外調水工程。 隴中地區已建有引洮、引大等骨干水源工程，但調蓄設施等配套工程體系不完善，工程“直腸子”“有腸子沒胃”等問題突出。長江流域 95%以上的工程為小型工程，建設規模小、標準低。 總體看，全省水網主骨架和大動脈尚不完善，水資源時空調配能力不足。 三是分水指標有限和用水總量管控等加劇缺水矛盾。 從流域分水指標看，黃河“八七分水”方案分配甘肅省地表水耗水指標 30.4 億 m3，近三年甘肅省實際耗水量 30.2 億 m3（依據《黃河流域水資源公報》），已基本用完。 河西內陸河流域規劃確定的分水指標為 71.9 億 m3， 目前公報統計用水量 72.7 億 m3，已無存量指標。 從用水總量管控來看，2025 年全省用水總量指標為 119.9 億 m3，目前用水量 112.9 億 m3， 用水總量未超管控指標，但區域之間不平衡，河西地區用水量已超出總量管控指標。 四是水資源配置不優、利用效率不高、工程效益發揮不充分等問題不容忽視。 甘肅省農業用水比例高達 80%，高于全國農業用水占比（62%），2500 畝灌溉面積的農業用水相當于一個縣城的全部用水，城鄉用水及工業產業用水的增長與農業用水配置的低效不匹配。 雖然全省農業用水效率得到很大提高，但節水器具普及率、 非常規水源利用率等指標遠低于全國平均水平。 同時，受區域用水需求、經濟社會發展水平和配套工程建設等綜合因素影響， 甘肅省部分重點工程長期達不到設計供水規模， 導致出現部分區域一方面存在“無水可用”，另一方面卻“有水用不出”的現象。

三、未來甘肅水資源供需態勢分析

（一）全省水資源需求分析。 本文立足國家賦予甘肅的戰略定位和資源開發潛力，聚焦深入實施“四強”行動、加快構建“一核三帶”區域發展格局、扎實做好“五量”文章，統籌考慮經濟社會發展和水資源基礎條件，按照不同層次、不同情景對甘肅省 2035年水資源需求進行了初步分析：———需水低方案。 基于當前水資源管控政策，以銜接流域分水方案和用水總量控制指標為基礎，重點保障城鄉生活等基本用水需求， 考慮一般工業發展， 嚴格控制農業灌溉面積增長（河西地區適度退減），全省需水量為 136 億 m3。

———需水中方案。 在保障城鄉生活、一般工業等基本用水需求基礎上，保障基本農田用水，適度增加生態用水，考慮隴東能源基地等發展用水，全省需水量為 157 億 m3。

———需水高方案。統籌考慮甘肅省后備耕地資源開發，灌溉面積較現狀增加 700 萬畝左右，隴東等能源資源潛力得到全面釋放，全省需水量為 171 億 m3。

（二）未來全省缺水情況。 目前甘肅省供水量為112.9 億 m3。 未來，黃河流域隨著引洮供水和中部地區水利工程逐步達效，流域本身可供水量有所增長，但受黃河“八七分水”指標限制，增幅有限，其可供水量最大增量來源為規劃的白龍江引水工程，其調水量 6.84 億 m（3 工程總調水量 7.74 億 m3，其中向延安供水 0.9 億 m3）。內陸河流域目前水資源已經超載，在生態保護等要求下要逐步實現“還水于河”，經濟社會可供水量“只減不增”。 長江流域結合流域內用水增長情況， 可供水量有所增長。 同時，考慮非常規水源利用量增加，地下水超采和生態用水擠占等不合理用水退減，2035 年全省可供水量為 117 億 m3。

綜上分析， 在無西線調水情況下，2035 年全省低方案下缺水量將達 18.3 億 m3，缺水率為 14%。 其中，黃河流域和內陸河均缺水 9 億 m3，長江流域缺水 0.23 億 m3，缺水程度分別 15%、13%、6%；中方案下缺水量達 40 億 m3，缺水率為 25%。 其中，黃河流域和內陸河分別缺水 19.1 億 m3 和 20.7 億 m3，長江流域缺水 0.23 億 m3，缺水程度分別 28%、25%、6%；高方案下缺水量達 54.3 億 m3，缺水率為 32%。其中，黃河流域和內陸河分別缺水 19.2 億 m3 和 34.9 億 m3，長江流域缺水 0.23 億 m3， 缺水程度分別為 28%、36%、6%。 總體來看，未來甘肅省缺水形勢十分嚴峻，而且隨著資源潛力的不斷釋放，水資源缺口越來越大。 就當前西線調水及可預見的水資源增量方案下， 要解決高方案用水需求（缺水量 54.3 億 m3）存在很大困難，因此未來甘肅省水資源需求應立足于中低方案，以保障生活、生產、生態基本用水為重點。

四、甘肅水資源開發利用和增長潛力分析

（一） 通過開展高效節水可緩解區域性缺水問題。 經過多年發展，甘肅省節水工作取得重大成效，全省用水總量由 2012 年最高峰時期的 123 億 m3下降至目前的 112 億 m3， 萬元 GDP 用水量下降了60%左右。 農田灌溉水利用系數提高至 0.57，農田高效節水達到 56%。 雖然節水水平在西北地區居于前列，部分節水指標優于全國平均水平，但節水仍面臨眾多制約因素， 包括以糧食種植為主的農業種植結構無法有效覆蓋節水持續高投入、 以小農戶家庭承包作業為主的農業模式制約了高效節水規模化發展等。 通過發展高效節水，全省節水潛力約 5 億 m3 左右，主要在農業領域，考慮到節水與經濟社會發展階段的相適應性， 目前可通過農業和工程節水在一定程度上緩解區域性缺水問題， 但無法從根本上解決全省缺水問題。

（二）通過省內跨流域調水和強化工程供水可緩解重點區域缺水問題。 國家分配甘肅省 2020年 、2030 用 水 總 量 指 標 分 別 為 114.15 億 m3、125.63 億 m3，當前全省總量指標富余 5.28 億 m3，在具體區域之間不平衡， 從流域分水指標來看，黃河流域分水指標已基本用完，內陸河流域已無“存量”，長江流域還存有富余，嘉陵江分水方案中預留的 9.6 億 m3 外調水量（白龍江引水工程） 尚未利用。 因此，推進白龍江引水工程是盤活全省水指標存量的關鍵舉措。 同時，引洮入潭、蘭州市水源地、引博濟合、積石山引水等近些年建設的以城鄉供水為主的工程達產速度較為緩慢，達產率僅為 33%左右。 工程供水能力還有潛力可挖，測算累計富余供水能力約在 10 億 m3 左右， 可通過管網延伸等途徑覆蓋解決工程周邊一定區域內的缺水問題。但目前全省工程供水能力富余主要是配套工程、用水習慣、發展水平等各種原因造成的階段性存量，隨著配套工程的完善、用水習慣轉變等用水抑制因素的解除，工程供水能力將會快速釋放。

（三）通過積極爭取重大用水指標支持可有效緩解全省缺水性問題。 一是借助黃河“八七分水”方案調整窗口爭取用水指標。 黃河“八七分水”方案分配甘肅省的水量指標嚴重偏少， 人均耗水指標僅為流域人均水平的 1/2。當前國家正在開展黃河“八七”分水方案優化調整工作，雖然按照“大穩定、小調整”的原則，預計可爭取的水量指標相對有限。 但從掌握情況看，目前黃河可供調節的指標為 20 億 m3，其中黃河上游預計有 10 億 m3， 甘肅省可爭取新增 5 億 m3左右。 二是積極爭取黑山峽樞紐工程建設中移民安置用水指標。根據黃委會關于黑山峽水利樞紐工程最新論證成果，在西線工程生效前，黑山峽水利樞紐工程維持“八七分水”方案各省區分配指標，并無水指標增量。 在西線工程生效后新增甘肅省14.12億 m3 用水指標（是否占用西線指標尚未明確）。 為解決好黑山峽移民安置問題，甘肅省開展了移民安置方案研究工作，測算移民安置用水量需求為 18.9億 m3， 其中移民安置區需新增供水量 10 億 m3 左右。 在項目論證中，國家有關部門明確要求優先保障移民安置用水指標，因此，移民安置用水是甘肅省增加水量指標的有效途徑。三是積極呼吁國家推動實施南水北調西線工程。南水北調西線工程是從根本上解決甘肅及西北地區缺水問題的重大工程。按照有關規劃成果，西線工程調水量 170 億 m3，分兩期建設，其中一期工程調水 80 億 m3，可分配甘肅 12 億 m3。 當前，國家正在開展西線工程規劃修編，調水規模、調水線路均未確定。從目前掌握的進展情況看，黃委會主推上下線組合方案，一期工程采用“上線 40 億 m3+ 下線 40 億 m3” 調水方案。2035 年，西線調水需求為 18 億 m（3 若西線一期只解決黃河和石羊河流域，則調水需求為 13 億 m3），遠期達到 31 億 m3 左右。

五、分區域緩解甘肅缺水問題的路徑分析

從根本上破解全省水資源短缺問題， 必須立足各流域水資源空間均衡配置， 堅持省外調水和省內調控，加強跨流域、跨區域重大引調水工程布局，全面優化水資源配置格局。

（一）隴中地區通過已建工程達產增效和提質擴容解決缺水問題。 隴中地區已建成引大入秦、引洮供水以及景電、 蘭州水源地工程等黃河干流引提水工程群重大水資源配置工程，覆蓋了區域 75%的縣區。根據測算分析， 目前已建重大水利工程富余輸水能力基本滿足剛性用水缺口， 因此該區域水資源配置格局不需做重大調整，重點通過已建工程達產增效、提質擴容、拓展延伸，強化工程對區域經濟社會的支撐作用，解決區域缺水問題。

（二）隴東地區依托白龍江引水工程解決缺水問題。 隴東地區缺乏骨干供水工程， 該區域水資源匱乏，加之馬蓮河、蒲河等河流水質條件差，農業灌溉面積小而分散，節水潛力較低，靠本地水資源挖潛無法支撐區域城鄉生活以及能源產業發展等用水需求。 從周邊水源條件來看，引洮供水工程通過拓展延伸可向平慶地區供水， 但據測算引洮工程理論富余輸水能力 3.95 億 m3， 無法滿足隴東地區 7 億 m3 用水需求。 從遠期水源來看，南水北調西線也可承擔向隴東地區供水的任務， 但據有關西線前期論證成果，到 2035 年全省黃河流域和石羊河流域缺水 20 億 m3左右， 西線配置甘肅 12 億 m3 水量只能解決黃河干流及石羊河流域缺水問題，加之西線工程規模大、建設周期長，利用西線解決天平慶延缺水問題“遠水不解近渴”。 白龍江引水工程可研報告已通過水利部審查并報送國家發改委，具備盡快上馬、盡快開工的條件，也是解決隴東地區缺水的最優選擇。

（三） 河西地區重點是增強流域補水通道建設。 河西地區在國家糧食安全、能源安全、生態安全等方面具有重要的戰略價值， 但區域水資源超載，水資源已無潛力可挖，隨著全球氣候變暖和冰川融雪不確定性加劇， 區域水資源演變形勢十分不利，水安全保障風險將持續增高，急需建設戰略性外流域調水通道。 近期，通過實施景電二期提質增效工程和引大延伸增效工程，緩解金昌、民勤等石羊河流域城鄉生活、 工業及生態缺水問題。 遠期， 結合南水北調西線謀劃實施建設貫通河西三大流域的河西走廊水資源配置工程， 工程覆蓋河西地區 97%的灌區和城市， 可從根本上解決整個河西地區缺水問題。

（四）南部地區重點是推進集中水源建設。 南部地區水資源稟賦好，目前以小型工程供水為主，重點是推進集中水源建設，提高區域供水保障水平。 甘南地區由于牧村分散分布等原因， 供水工程多為單村供水工程，隨著人口逐步聚集，重點以“拓大網、聯小網”為發展方向，推進中小型集中水源工程建設。 隴南地區受限于山大溝深，水資源利用困難，多為山泉溪水等河流截引工程， 未來應利用地形和水資源優勢，建設以大中型水庫為主的水源工程，提高區域供水保障水平。

六、破解甘肅水資源短缺的幾點建議

（一）大力推動“工程增水”。 甘肅省是南水北調西線工程主要受水區， 在西線水資源配置格局中承擔著“樞紐”和“通道”作用，也是黃河重大水利樞紐黑山峽工程主要淹沒影響區。 一是積極爭取南水北調西線工程， 利用西線調水注水點和重大調蓄工程位于甘肅境內的區位優勢， 謀劃推進河西走廊水資源配置等重大工程， 將河西走廊全部納入西線工程供水范圍。 二是緊抓國家水網建設重大機遇，圍繞“四橫一縱、九河連通、多源互濟、統籌調配”水網總體格局，推進白龍江引水等重大工程，實施一批提質增效、城鄉供水、灌區節水、水生態治理修復等工程， 全面提升全省水資源保障能力。三是提升水利工程建設投融資能力。依托省水投集團、省工程咨詢集團等省屬重點企業，深化同國開行、省農發行等金融機構合作，吸引社會資本參與水利工程建設。

（二）積極爭取“政策配水”。 一是利用國家當前正在開展的黃河“八七分水”方案調整重要契機，研究甘肅省水資源剛性需求，梳理缺水表征，講好缺水現狀，主動對接國家相關部委，爭取增加用水指標。二是立足甘肅特別是河西走廊地區在保障國家糧食安全、生態安全、能源安全等方面重要作用，統籌“甘肅所能”和“國家所需”，積極爭取南水北調西線水量指標向甘肅傾斜。 三是充分利用黑山峽移民安置及移民區高質量發展的政策要求， 積極爭取通過黑山峽工程建設增加甘肅省水量指標。 四是盤活現有存量指標，以紅線指標為約束，結合實際推進取用水指標動態調劑， 推進流域富余指標與工程富余指標向水指標緊缺地區調劑， 比如可將涇渭河流域富余分水指標用于白銀、臨夏等水指標緊缺地區，還可將引洮等工程未達產前的富余指標進行動態調劑， 用于緩解區域缺水問題。

（三）全面實施“管理節水”。 一是嚴控水資源消耗總量和強度，在水資源開發利用中過“緊日子”，從取水總量控制入手， 以最嚴格的水資源管控體系倒逼產業結構調整和水資源高效利用。 重點是加強水資源計量監測能力建設， 以精確的計量支撐水資源精細化管理。 二是完善農業節水考核與激勵機制，圍繞河西走廊和沿黃提灌區，通過實施灌區現代化改造，在完善節水設施的基礎上，從具體工程、具體灌區入手，建立節水項目與節水成效掛鉤機制，切實改變長期存在的“字面節水”“只見工程不見節水” 狀況。 三是建立節水協同聯動機制。 加強各部門的協同聯動，形成節水合力。 如農業方面可將水利部門的灌區骨干渠系節水與農業農村部門的田間節水結合， 工業方面可強化生產用水管理實現水資源梯級優化利用， 生活方面可將管理和工程手段結合，推進全社會節水。 四是加大非常規水源利用力度。 鼓勵引導隴東平慶礦區和礦區周邊用水優先使用礦井水，黃河沿線蘭州、白銀等城市加大再生水利用水平以破解城市生態建設與水資源需求的矛盾。 同時，發揮甘肅省在雨水集蓄利用方面的傳統優勢，通過集雨補灌、雨水凈化處理等技術提升雨水利用效率。

（四）大力推進“高效用水”。 一是優化用水結構。 針對全省農業用水占比高、產出低的情況，在保障糧食安全等政策要求前提下， 鼓勵通過水權交易等方式，促進農業用水向高效用水行業配置，優化用水結構，提高用水效率和效益。 二是約束不合理用水行為。 充分考慮甘肅水資源稟賦條件，嚴格落實“四水四定”要求，堅決抑制不合理用水需求。 在甘肅省當前水資源條件下嚴格控制灌溉面積擴張，嚴格控制新增人工景觀用水等。 三是強化水的資源屬性和商品屬性。 以水價為重點，推進水價改革和實行階梯水價， 利用水價機制倒逼水資源優化，促進水資源節約集約利用。 同時，逐步解決水工程收益難以覆蓋運行成本的難題， 增強造血功能，實現水工程的可持續利用。