嚴(yán)守耕地紅線保障糧食安全的路徑研究

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子， 保護(hù)耕地就是保障國家糧食安全。 甘肅作為西北地區(qū)重要生態(tài)屏障和糧食生產(chǎn)區(qū)域， 在我國糧食安全格局中具有重要地位， 對(duì)維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡和保障國家糧食安全具有不可替代的作用。 然而，隨著城市化進(jìn)程加快和人口增長，甘肅耕地保護(hù)面臨生態(tài)性約束、水資源剛性短缺、 制度性矛盾等多重挑戰(zhàn)。 本文立足糧食安全視角，分析甘肅耕地保護(hù)面臨的突出問題，提出守牢耕地紅線和保障糧食安全的具體路徑， 旨在為破解區(qū)域耕地保護(hù)難題提供理論支撐與實(shí)踐參考。

一、甘肅嚴(yán)守耕地紅線、保障糧食安全的成效

（一）制度法規(guī)體系逐步健全

近年來，甘肅持續(xù)加強(qiáng)耕地保護(hù)制度建設(shè)，先后制定出臺(tái)《甘肅省土地整治條例》《甘肅省耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》《甘肅省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理?xiàng)l例》等制度法規(guī)，2021 年編制實(shí)施《甘肅省耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2030 年）》，將耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)分解至市縣鄉(xiāng)三級(jí)，2024 年頒布的《甘肅省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理?xiàng)l例》作為全國首部省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理法規(guī)，創(chuàng)新設(shè)立“田長制 + 項(xiàng)目庫”管理模式；修訂《甘肅省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》，細(xì)化了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體管理要求， 為耕地資源的高效保護(hù)利用提供了有力制度保障。

（二）耕地?cái)?shù)量穩(wěn)中有增

甘肅嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，耕地面積總體保持穩(wěn)中有增態(tài)勢。 2019-2023 年，全省耕地面積分別為 7814.21 萬畝、7799.18 萬畝、7807.98 萬畝、7792.75 萬畝和 7830.45 萬畝。 實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度， 不斷優(yōu)化空間布局和完善保護(hù)措施，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的長期穩(wěn)定性。 2024 年國務(wù)院批準(zhǔn)的《甘肅省國土空間規(guī)劃（2021-2035 年）》進(jìn)一步明確全省永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不得低于 6378 萬畝，為耕地保護(hù)提供了有力政策支持。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著

甘肅省系統(tǒng)性推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與灌區(qū)改造、撂荒地復(fù)墾、鹽堿地治理等結(jié)合，推廣應(yīng)用病蟲害綠色防控、智能節(jié)水灌溉、機(jī)械化作業(yè)等關(guān)鍵技術(shù)，推行“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 + 土地流轉(zhuǎn)”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 + 高效節(jié)水”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 + 規(guī)模經(jīng)營”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 + 鞏固成果”等模式，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著。 2021、2022、2023、2024 年分別建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田360 萬畝、265 萬畝、377 萬畝、294 萬畝。 加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田長效管護(hù)， 在實(shí)踐中形成新型經(jīng)營主體管護(hù)的“托管模式”、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理的“自管模式”、村組集體集中管護(hù)的“共管模式”等，形成建管并重的管理機(jī)制，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平持續(xù)提升。

（四）糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升

近年來，甘肅省加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、撂荒地整治及高標(biāo)準(zhǔn)糧食生產(chǎn)基地建設(shè)力度， 有效拓展了糧食生產(chǎn)空間， 糧食播種面積和產(chǎn)量均呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的良好態(tài)勢。 2024 年， 甘肅省糧食播種面積達(dá)到4073.85 萬畝， 同比增長 0.18%； 糧食總產(chǎn)量達(dá)到1296.11 萬噸，同比增長 1.82%，實(shí)現(xiàn)“六連豐”。 這得益于全省持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、 深入推進(jìn)糧油作物大面積單產(chǎn)提升行動(dòng)，以及“壓夏擴(kuò)秋”等結(jié)構(gòu)調(diào)整策略的有效實(shí)施。

（五）耕地保護(hù)機(jī)制不斷創(chuàng)新

分類落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)占用耕地與占補(bǔ)平衡掛鉤管理。 強(qiáng)化網(wǎng)格化管理， 建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社、戶五級(jí)聯(lián)動(dòng)的永久基本農(nóng)田保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，以村為單位的網(wǎng)格化管理機(jī)制， 設(shè)置耕地保護(hù)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)田長及田管員，形成齊抓共管、群防群治的保護(hù)體系。 實(shí)行耕地易地補(bǔ)充管理，形成以縣域自行平衡為主，省、市調(diào)劑為輔的耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制。 建立了全省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)，省域內(nèi)調(diào)劑占補(bǔ)平衡指標(biāo)全部納入省級(jí)公共資源交易平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范交易流程。 利用衛(wèi)星遙感技術(shù)開展耕地“非農(nóng)化”問題監(jiān)測，形成“人防 + 技防”的監(jiān)管模式。 如張掖市甘州區(qū)構(gòu)建了永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)及平臺(tái)。

二、糧食安全戰(zhàn)略下甘肅耕地保護(hù)面臨的困境

（一）耕地質(zhì)量不高，占補(bǔ)平衡壓力趨緊

甘肅地形復(fù)雜、氣候干旱，耕地總體質(zhì)量較低，旱地占比達(dá) 72%，水澆地僅占 28%，中低產(chǎn)田和鹽堿地占比大，治理難度高。 現(xiàn)有耕地多分布于黃土高原丘陵區(qū)， 土地分散且受水土流失影響， 單產(chǎn)水平較低。 隨著城市化加快，各類非農(nóng)建設(shè)以及退耕還林政策的實(shí)施，耕地占補(bǔ)平衡壓力將持續(xù)增加。

（二）水資源約束緊，后備耕地開發(fā)受限

甘肅耕地后備資源 55%集中在河西地區(qū)， 其余分布于隴中地區(qū)，但中東南部后備資源不足且分散，難以大規(guī)模開發(fā)。 河西地區(qū)因年均降雨量不足 200毫米、地下水資源減少，開發(fā)難度較大。

（三）耕地流失嚴(yán)重，保護(hù)任務(wù)艱巨

甘肅耕地流失呈現(xiàn)“林園化、非農(nóng)化、非糧化”三重特征， 部分區(qū)域因林地規(guī)劃與耕地保護(hù)紅線重疊導(dǎo)致用地性質(zhì)沖突。 新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)引發(fā)非農(nóng)建設(shè)占用耕地現(xiàn)象突出，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由“以糧為綱”的種植結(jié)構(gòu)向“糧 + 經(jīng)”多元種植結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變也造成耕地性質(zhì)發(fā)生變化。 如隴南市近年來發(fā)展花椒、蘋果、油橄欖等特色山地農(nóng)業(yè)，但經(jīng)果林進(jìn)入盛果期后，林糧間作模式難以維系， 凸顯耕地用途管制與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)調(diào)難題。

（四）隱性損失嚴(yán)重，非農(nóng)化、非糧化突出

一方面，耕地非農(nóng)化問題突出。 城市周邊耕地被用于休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)，不少耕地被發(fā)展成樹木花卉等非糧產(chǎn)業(yè)，甚至被住宅、餐飲、娛樂等非農(nóng)設(shè)施占用。 另一方面，非糧化現(xiàn)象普遍，種糧效益低導(dǎo)致部分農(nóng)田改種林木，出現(xiàn)“田種樹”現(xiàn)象。 部分地區(qū)在永久基本農(nóng)田上林木、耕地“果園化”趨勢加速。 此外，耕地撂荒問題也加劇了耕地非農(nóng)化、非糧化。

（五）責(zé)任落實(shí)不嚴(yán)，監(jiān)管履職存在短板

部分地區(qū)耕地保護(hù)主體責(zé)任弱化， 責(zé)任傳導(dǎo)層層衰減，領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)履行不到位，導(dǎo)致違規(guī)違法占用耕地問題時(shí)有發(fā)生。

三、協(xié)同推進(jìn)耕地保護(hù)和糧食安全的具體路徑

（一）嚴(yán)格占補(bǔ)平衡，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線

依托省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)， 構(gòu)建重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目庫與耕地儲(chǔ)備資源庫雙向智能匹配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)指標(biāo)精準(zhǔn)調(diào)度。 優(yōu)先將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地以及適宜恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地的園地等其他農(nóng)用地統(tǒng)籌作為補(bǔ)充耕地來源，創(chuàng)新開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與農(nóng)業(yè)增值雙重目標(biāo)。 完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，加強(qiáng)后續(xù)管護(hù)和再評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)，確保補(bǔ)充耕地的真實(shí)性和長期穩(wěn)定性。 建立耕地質(zhì)量“紅黃綠”三色預(yù)警機(jī)制，利用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)等實(shí)時(shí)獲取耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)， 依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)質(zhì)量良好、穩(wěn)定、下降的耕地分別給予綠、黃、紅燈預(yù)警，分類監(jiān)管。

（二）強(qiáng)化投入保障，筑牢耕地保護(hù)屏障

一是加快重點(diǎn)水利設(shè)施建設(shè)。 爭取黃河、黑河分水方案的用水指標(biāo)向甘肅傾斜， 推動(dòng)黑河流域水權(quán)確權(quán)改革試點(diǎn)建設(shè)； 建立河西走廊生態(tài)用水保障專項(xiàng)儲(chǔ)備庫，解決資源性和指標(biāo)性缺水問題，為后備耕地開發(fā)提供水資源保障。 創(chuàng)新“水銀行”市場化配置機(jī)制，構(gòu)建水權(quán)交易體系，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨區(qū)域水權(quán)交易。 實(shí)施耕地滴灌技術(shù)改造，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉。 二是創(chuàng)新“財(cái)政主導(dǎo) + 市場補(bǔ)充 + 金融撬動(dòng)”的資金支持體系。 整合土地出讓收入、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收益、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金等，設(shè)立省級(jí)耕地保護(hù)專項(xiàng)資金，用于耕地質(zhì)量提升、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、基層巡查、耕地保護(hù)績效獎(jiǎng)補(bǔ)等。 建立耕地生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，搭建省級(jí)耕地占補(bǔ)平衡交易平臺(tái)，以市場化交易帶動(dòng)高效節(jié)水農(nóng)田建設(shè)。 創(chuàng)新“耕地保護(hù)保險(xiǎn) + 信貸金融”產(chǎn)品，賦能耕地質(zhì)量提升。

（三）深化制度改革，提高耕地保護(hù)質(zhì)效

一是改革占補(bǔ)平衡管理方式。 實(shí)施省域內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡， 逐步將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地都落實(shí)占補(bǔ)平衡，包括非農(nóng)建設(shè)、造林種樹種果等。 二是建立耕地恢復(fù)彈性機(jī)制。 實(shí)施復(fù)墾復(fù)耕充分尊重農(nóng)民意愿，留出一定的過渡期。 如屬于群眾自發(fā)種植的果園等經(jīng)濟(jì)林木，考慮到群眾收入， 可對(duì)流向園地、 林地的耕地確定3-5 年的恢復(fù)期限。三是建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。優(yōu)化普惠性補(bǔ)償機(jī)制， 提升永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)考核優(yōu)秀的市州分檔獎(jiǎng)勵(lì)， 重點(diǎn)支持耕地恢復(fù)、監(jiān)測監(jiān)管及基層巡查，同時(shí)配套新增建設(shè)用地指標(biāo)，形成以獎(jiǎng)促保的示范效應(yīng)；對(duì)考核后進(jìn)地區(qū)扣減補(bǔ)助資金，加大壓力傳導(dǎo)。

（四）創(chuàng)新保護(hù)方式，構(gòu)建智慧治理體系

運(yùn)用多元化手段推動(dòng)耕地功能復(fù)合性轉(zhuǎn)型，打造現(xiàn)代耕地經(jīng)濟(jì)圈，充分挖掘耕地的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。 比如，在河西走廊布局建設(shè)田園綜合體試點(diǎn)，在張掖等地濕地周邊耕地實(shí)行碳匯計(jì)量，在隴東南發(fā)展數(shù)字認(rèn)領(lǐng)農(nóng)業(yè)如“云上農(nóng)田”等。 利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)推進(jìn)智慧耕保，結(jié)合國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“一張圖”監(jiān)督實(shí)施系統(tǒng)，加快構(gòu)建覆蓋“調(diào)、批、供、用、補(bǔ)、查、登”全周期的管理體系，健全耕地?cái)?shù)據(jù)共建共治共享機(jī)制，強(qiáng)化耕地管理與監(jiān)督。開發(fā)耕地智能管家系統(tǒng)，利用 AI 優(yōu)化種植方案，動(dòng)態(tài)推薦高附加值種植組合，提高耕地種植效益。

（五）健全責(zé)任機(jī)制，完善協(xié)同治理體系

健全五級(jí)責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制， 靠實(shí)市縣黨委和政府耕地保護(hù)的政治責(zé)任， 將耕地保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)。 強(qiáng)化基層網(wǎng)格化管理，構(gòu)建“無人機(jī) + 巡田APP+ 數(shù)字平臺(tái)”三位一體監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)耕地智能動(dòng)態(tài)監(jiān)測。實(shí)行“線索獎(jiǎng)勵(lì) + 考核聯(lián)動(dòng)”，將巡田履職表現(xiàn)納入鄉(xiāng)村振興積分體系， 對(duì)村級(jí)田長上報(bào)有效線索的給予其現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)； 推行田長考核與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，對(duì)耕地保護(hù)不力的縣區(qū)，暫停用地審批并核減新增建設(shè)用地指標(biāo)。

（六）優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，提升種糧增收效益

健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制， 協(xié)調(diào)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)利益問題，如縱向?qū)嵤┊a(chǎn)糧大縣分級(jí)補(bǔ)償，橫向推行主銷區(qū)—主產(chǎn)區(qū)結(jié)對(duì)補(bǔ)償，讓糧食主產(chǎn)區(qū)在耕地保護(hù)與糧食生產(chǎn)中得到更多利益。 加大對(duì)農(nóng)作物的生產(chǎn)補(bǔ)貼，推廣完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)，開展“保險(xiǎn) + 期貨”試點(diǎn)，降低種糧農(nóng)民收入損失風(fēng)險(xiǎn)。 實(shí)行全產(chǎn)業(yè)鏈增值工程，建立農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，比如“土地入股 + 訂單生產(chǎn) + 加工分紅”“土地股份合作社”等，讓農(nóng)民享受到糧食全產(chǎn)業(yè)鏈增值效益。