新型農業經營主體發展的現實挑戰與政策建議

培育新型農業經營主體，發展農業適度規模經營，是我國加快農業現代化和農業強國建設的重要戰略選擇。新型農業經營主體是指在完善家庭聯產承包責任制度的基礎上，有文化、懂技術、會經營的職業農民和具有較大規模經營水平、較高集約化程度和較強市場競爭力的農業經營組織。主要包括專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業以及其他經營性農業社會化服務組織。與傳統小農經營主體相比，新型農業經營主體在農業標準化生產、產業化經營、規模化服務等方面具有明顯優勢，具有較強市場競爭力和抗風險能力，其快速發展為解決“大國小農”如何走出一條中國特色現代農業發展之路提供了可行路徑。

新型農業經營主體

發展面臨的現實挑戰

當前新型農業經營主體正處于加快發展的重要階段，表現出良好的發展態勢，不僅整體數量快速增長，經營規模持續擴大，發展質量不斷提升，而且發展模式日益多元，聯農帶農成效全面顯現。但依舊存在發展不平衡、不充分、實力不強等突出問題，面臨的諸多短板和制約依然突出，難以滿足鄉村振興和農業農村現代化的發展要求。

經營主體總體規模較小，產業融合功能拓展不足。一是經營主體總體規模較小。新型農業經營主體以家庭農場、農民合作社為主，發展規模偏小，整體發展水平不高，大部分合作社和家庭農場都是以解決初級農產品銷售為主要目的，沒有形成從種植到銷售的一體化產業鏈條。并且生產規模普遍較小，基礎設施薄弱，生產經營水平不高，基本上不具備對外服務能力。二是產業融合功能拓展不足。近年來，新型農業經營主體從總體而言呈現融合發展加速態勢，但鄉村三次產業融合度整體偏低。絕大部分農民合作社、家庭農場單純從事種養業，對休閑農業、鄉村旅游、民間工藝、農村電商和冷鏈物流等新產業新業態仍參與有限，新型農業經營主體與一二三產業融合發展的優勢和效益未能充分體現。

新型經營主體發展不均衡，加劇農村區域發展失衡矛盾。一是新型經營主體發展類型不均衡，從產業類型看，以糧油為主的經營主體發展緩慢，以經濟作物為主的經營主體發展速度較快。從主體類型差異看：大型農業企業和龍頭企業擴張迅速，而農民合作社和家庭農場等小型新型經營主體發展能力提升緩慢，導致整體發展水平參差不齊。二是新型經營主體發展地域不均衡，發達地區的新型經營主體數量和發展水平遠高于欠發達地區，造成農村經濟發展的區域不均衡。從規模化與專業化程度看，大部分新型經營主體仍然停留在小規模經營階段，專業化程度不高，限制了市場競爭力。

資源要素集成能力不強，發展環境亟須繼續優化。一是基礎設施較為薄弱。雖然近年農村基礎設施大幅改善，但路網不完善、排灌設施不健全仍然是制約新型農業經營主體發展的重要因素。二是設施用地使用困難。鄉村用地剛性約束較強，加之村莊規劃編制成本高、占補平衡指標難等問題，導致設施用地難以保障，農業生產經營設施建設無法落地。三是人才不足矛盾突出。在產權保護有限和政策不確定風險的影響之下，城市人才下鄉難穩定、難持續，“新農人”的實際增長數量有限。與此同時，鄉村本土新型經營主體也面臨突岀的結構性矛盾，不僅農業技術性人才仍顯不足，而且農產品加工、冷鏈物流、電商、鄉村旅游、經營管理等人才更為缺失。四是資金融通較為困難。由于新型農業經營主體可用于貸款抵押的財產缺乏，導致金融機構放貸積極性不高，特別是中小型新型農業經營主體，仍然突出存在著融資困難、融資成本高的問題。

多元主體聯動發展不足，優勢互補格局尚未成勢。一是多元主體合作深度和廣度不夠。新型農業經營主體之間現有合作方式大多停留在淺層次的生產資料和技術共享、產品銷售等方面，在更深層次的要素合作、質量提升、品牌共建等方面互通互聯度較低，互助合作較少，難以通過多主體深度合作形成促進區域農業整體發展的重要合力。二是多元主體組織化聯動不足。農業企業、家庭農場、農民合作社等多元主體組織化程度不高，多元主體協調發展機制有待健全，優勢互補格局尚未成勢。對于涵蓋多個家庭農場、農民合作社、農業企業等主體共同組建利益共享、風險共擔、合作共贏的產業聯盟或農業產業化聯合體等更緊密、更廣泛的合作模式而言，雖有一定探索性進展，但整體力度和規模還遠遠不夠。

聯農帶農方式較為單一，示范帶動效應仍需增強。一是聯農帶農方式較為單一。現有家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體與小農戶的合作方式多以統購統銷、土地流轉和勞務聘用等關系為主，而通過訂單采購、資產入股、托養托管和品牌打造等方式進行多重利益聯結，以實現“風險共擔、利益共享、合作共贏”的總體較少，帶動農戶的渠道單一，收入不夠穩定。二是示范帶動效應仍需增強。總體缺乏市場占有率高、輻射帶動能力強的農業企業、農民合作社等新型農業經營主體，現有新型農業經營主體對小農戶的帶動不足，興農富農成效不明顯。此外，部分新型農業經營主體經營效益不佳，甚至出現虧損或倒閉的情況，缺乏基本帶動能力。

促進新型農業經營主體

發展的政策建議

當前我國新型農業經營主體的發展正處于十分重要的關鍵期，一方面發展的內在需求強烈，是實現適度規模經營的最優選擇；另一方面面臨的制約仍然明顯，發展過程中還存在一系列突出困難，亟待更大力度的政策創新，實施更直接和更具針對性的支持措施。從總體上看，實現六個方面的重點突破至關重要。

第一，有效穩定新型農業經營主體的土地經營基礎。一是進一步穩定土地流轉經營。實現承包地登記頒證信息平臺互聯互通，加強土地承包經營糾紛調解仲裁能力建設，有效促進承包土地依法有序向新型農業經營主體流轉，保障土地經營權基本穩定。二是加強土地流轉價格指導。探索建立土地流轉價格合理增長機制，出臺不同區域流轉土地的指導價格，實現用地成本變動穩定可控。三是擴大農用地轉用農業設施用地彈性空間。明確新型農業經營主體轉用農用地進行設施建設的條件、范圍和程序，在嚴格管控基礎上有效滿足新型農業經營主體所需的糧食晾曬、農業機械停放、農產品倉儲的設施用地需求。

第二，以生產性基礎設施建設為核心改善新型農業經營主體生產條件。重點實施雙向政策調整：一是有效整合各部門涉農資金。依靠土地整理、高標準農田建設等各項農業建設項目的推動，加大對田間道路、灌溉溝渠等生產性基礎設施建設，為新型農業經營主體提供良好的生產基礎。二是加大針對性政策扶持力度。將新型農業經營主體直接納入財政支持小微型農業基礎設施建設項目的承接主體范圍，同時針對新型農業經營主體普遍投資能力不足的實際，對其所建的溝渠、圈舍等生產性基礎設施探索“邊建邊補”的補貼方式。

第三，加快破解新型農業經營主體的融資瓶頸。一是進一步完善農村產權交易體系。重點消除土地經營權抵押貸款的現實障礙，保障土地經營權抵押擔保功能的有效實現。二是突破新型農業經營主體融資無抵押物困境。積極探索建立存欄牲畜、家禽、苗木等農作物土地預期收益權抵押辦法，拓寬新型農業經營主體融資渠道。三是拓展農村金融機構對新型農業經營主體的信貸支持。支持新型農業經營主體以應收賬款、倉單、注冊商標專用權等辦理權利質押貸款。四是加快開展新型農業經營主體信用等級評定。對信用等級高的新型農業經營主體給予一定授信額度，及時有效滿足其信貸資金需求。

第四，切實提高新型農業經營主體的風險抵御能力。一是優化政策性保險品種結構。根據新型農業經營主體生產經營特性，開發新型農業險種，在實現稻麥油等大宗農產品保險全覆蓋基礎上，逐步擴大特色農業保險覆蓋面，使更多新型農業經營主體能夠享受到農業保險的保障。二是提供多種檔次的風險保障。設計多種參保檔次，對不同檔次實行差別化補貼標準，由新型農業經營主體根據繳費和補貼標準以及自身風險防范需要自由選擇參保檔次，給予自主選擇權，多買多補，充分發揮財政對保費補貼的杠桿作用。三是調整農業風險保障水平。逐步實現由保成本向保收入轉變，提高新型農業經營主體農業保險的損失補償水平。

第五，全面強化新型農業經營主體的服務支撐。一是促進農業生產性服務業加快發展。有效彌補薄弱環節，為新型農業經營主體提供良種、農機、植保，以及農產品加工、儲運、銷售等一體化服務。二是大力發展公益性生產服務。采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招投標等方式，創新服務模式，大力開展農技推廣、抗旱排澇、統防統治、產品營銷、農資配送、信息提供等公益性生產服務，更有效地滿足新型農業經營主體對社會化服務的多樣化需求。三是積極引導新型農業經營主體強化自我服務能力。支持圍繞優勢主導產業，創建龍頭企業引領、科研院所支撐、合作社組織服務、家庭農場生產、小農戶參與的實體化農業產業化聯合體，強化生產供應鏈管理，完善利益聯結機制，實現資源共用、產業共興、品牌共建，形成“收益共享、風險共擔”的新的具有多元利益聯結的產業共同體。支持通過契約合作、股權合作、經營合作等多種利益聯結形式，發展各類產業聯盟等產業組織，實現優勢互補、強強聯合。以強化新型農業經營主體“集體行動”能力的方式降低經營成本，構建新型農業經營主體有效帶動農戶和聯結市場的重要組織載體。四是建設新型農業經營主體綜合性服務平臺。在省、市、縣級層探索建設新型農業經營主體綜合服務中心，整合智力、技術、供應鏈、渠道、品牌及金融等農業全產業鏈優質要素資源提供普惠性、市場化服務。依托服務中心建立數據服務平臺，逐步建立和沉淀集組織治理、業務運行及資源拓展為一體的數據服務，以數智驅動新型農業經營主體高質量發展。

第六，進一步完善新型農業經營主體的政策支持。一是加快制定新型農業經營主體高質量發展評價指標體系。根據新型農業經營主體經營規模、經營種類、經營形式等分類建立高質量發展的評價標準，對新型農業經營主體運營管理、產業帶動、社會服務、聯動合作和能力提升等方面進行發展質量的科學評價，有效引導其高質量發展。二是有效構建政策整合平臺。通過整合現有各部門政策資源設立新型農業經營主體專項發展資金，加強政策協同推進，探索在完成相關部門專項政策目標的同時整體促進新型農業經營主體高質高效發展的有效路徑。三是進一步加大人才培養力度。探索為新型農業經營主體提供養老補貼，重點破解新型農業經營主體缺乏職業安全保障的關鍵性障礙，構建新型農業經營主體能力提升和職業化發展的激勵機制，夯實新型農業經營主體發展的人才基礎。