政府注意力分配視角的黑土地保護政策變遷與演變邏輯

摘要：研究目的：從政府注意力分配視角出發，探索地方政府黑土地保護政策變遷與演變邏輯。研究方法：扎根理論。研究結果：（1）地方政府對黑土地保護政策工具的選擇具有明顯的偏好差異，表現為命令控制型＞宣傳引導型＞經濟激勵型＞公眾參與型；對政策子工具的使用存在不均衡性和注意力分配差異。（2）時間維度上，黑土地保護政策經歷了探索形成期（2003 — 2017 年）、規范發展期（2018 — 2021 年）和深化應用期（2022 年至今）三個階段，各階段地方政府注意力分配特征不同。（3）空間維度上，不同區域地方政府的注意力分配差異較大，黑土地保護政策存在擴散現象和空間鄰近效應。（4）黑土地保護政策變遷的演變邏輯為：在政策選擇上實現了從效率導向到保護與發展并進的注意力重構；在政策演進上體現出注意力轉移下的政策工具創新；在政策路徑上體現出注意力差異與協同的有機融合。研究結論：地方政府應構建多元化激勵機制以強化主體內生動力、強化技術集成創新破解保護效能瓶頸、構建跨域協同治理的長效制度框架，提高地方政府黑土地保護效能。

關鍵詞：黑土地保護；政府注意力分配；政策變遷；演變邏輯；扎根理論

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2025）05-0059-10

黑土地是世界公認的最肥沃的土壤，被譽為“耕地中的大熊貓”[1]。我國的黑土地主要分布于黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古自治區東部地區，作為北半球僅有的三大黑土區之一[2]，東北地區糧食產量占全國的 1/4，是我國重要的糧食生產優勢區和最大的商品糧生產基地 [3]。但黑土地高產豐產的同時也面臨著土地肥力透支的問題。近年來，受自然因素和人為活動影響，黑土地“變薄、變瘦、變硬”等問題日益凸顯[4]。在此背景下，中央政府高度重視黑土地保護工作，在東北 4 省區啟動了兩輪黑土地保護試點工作，形成了龍江模式、梨樹模式、三江模式等示范樣本[5]。為鞏固黑土地保護工作成效，國家層面先后出臺《東北黑土地保護規劃綱要（2017 — 2030 年）》 《國家黑土地保護工程實施方案（2021 — 2025 年）》 《中華人民共和國黑土地保護法》等政策法規。在中央政府推動下，各地方政府結合本地實際對中央頂層設計做了不同程度的響應。但各地政府推進黑土地保護工作過程中，在目標任務、實施內容、保護路徑等方面側重點有所不同，顯現了地方政府行為選擇的多樣性，反映出地方政府存在注意力分配差異[6]。因此，分析黑土地保護政策的演變特征，探索政府注意力分配差異，對于深入理解黑土地保護的戰略意義、優化政策資源配置、提升政策落地效能具有重要意義。

目前，學術界關于黑土地保護政策的研究主要集中在三個方面：一是政策演變研究。黑土地保護政策經歷了萌芽 — 建設 — 體系化 — 法制化 4 個階段[3]，實現了從政策引領向法治化的邁進[7]，這一過程見證了黑土地保護政策從初步構想到逐步完善，再到由中央政府推廣至地方，并促使地方政府進行適應性調整與區域間經驗交流互鑒的轉變[8]。二是政策整體效果研究。自 2015 年以來，一系列有關黑土地保護政策的密集出臺展現出了顯著的黑土地保護政策影響力[9]，不僅減輕了黑土地保護的經濟負擔[10]，還促進了糧食生產的可持續增長[11]。三是政策工具效果研究。研究成果主要聚焦宏觀和微觀兩個維度，宏觀層面著重探討了政策工具如何促進農業綠色全要素生產率提升[12]、如何影響黑土地數量及質量變化[13-14]。微觀層面則聚焦于宣傳引導[15]、資金補貼[16]、示范監管[17]等對農戶黑土地保護意愿和行為的影響。由此可知，黑土地保護政策相關研究成果較為豐富，但既有研究多聚焦黑土地保護政策變遷與效果評估，缺乏對地方政府政策演變邏輯的動態分析，尤其未從政府注意力分配角度解析政策工具選擇偏好與演變路徑，限制了對黑土地保護政策背景和政策實踐的認識和理解。

本文以遼寧省、吉林省、黑龍江省和內蒙古自治區 4 省區地方政府發布的關于黑土地保護的政策文本為研究樣本，運用扎根理論對黑土地保護政策進行編碼，探究地方政府在黑土地保護中的注意力分配差異，總結地方政府黑土地保護政策變遷的演變邏輯，邊際貢獻主要體現在：第一，聚焦政府注意力分配視角，分析地方政府黑土地保護注意力分配特征，揭示地方政府在不同階段、不同情境下政策工具的選擇偏好，為理解地方政府在黑土地保護中的決策邏輯提供了新視角。第二，從政策選擇、政策演進與政策路徑三個維度剖析政府注意力分配視角下黑土地保護政策變遷的演變邏輯，探究當前黑土地保護亟待解決的關鍵問題，為優化黑土地保護政策體系、提升政策實施效率提供理論依據。

1 理論基礎與分析框架

1.1 注意力分配理論

在心理學視角下，注意力分配被視為一種選擇性認知狀態，是個體對環境中各類信息做出差別處理的過程[18]。美國心理學家西蒙最早將注意力引入管理決策研究，認為管理決策缺少的是注意力而不是信息，他認為注意力是在任意給定時刻人們自覺關注到的一組要素，充當了外部刺激和決策行為的中介[19]。在組織視角下，組織注意力分配理論是指組織在面對眾多內外部信息、機會和挑戰時，如何選擇和分配有限的注意力資源，以支持組織目標的實現和可持續發展[6]。美國公共政策學家布萊恩·瓊斯將注意力理論擴展到了政府決策領域，認為注意力作為一種選擇機制，政策制定機構及官員注意力的變化會驅動公共決策的動態調整與轉變[20]。自此，學界開始從注意力配置的視角分析組織間的注意力競爭現象，將注意力分配理論與農業發展政策 [21]、住房租賃政策 [22]等結合起來，為政策優化提供指導。本文以注意力分配理論為基礎，對黑土地保護政策中的政府行為進行分析，揭示地方政府對黑土地保護的注意力分配差異，探究政府在不同階段、不同情境下如何調整注意力分配策略，以促進黑土地保護政策的有效實施與持續改進。

1.2 政策工具理論

政策工具是政策執行者為達到特定的政策目標所采取的一系列技術和手段，是連接政策目標與政策執行結果的紐帶[23-24]。鑒于黑土地保護的特殊性和重要性，本文參考已有研究，將黑土地保護政策工具劃分為命令控制型、宣傳引導型、經濟激勵型和公眾參與型 4 種類型[25]。在黑土地保護中，命令控制型政策工具主要通過法律法規和行政命令手段對黑土地保護進行強制性的規定和管理。宣傳引導型政策工具主要通過宣傳教育、引導、示范試點等方式，提高公眾對黑土地保護的認識。經濟激勵型政策工具主要通過經濟手段，對黑土地保護行為進行激勵和獎勵，降低保護成本。公眾參與型政策工具強調黑土地保護的多元參與，通過市場化運營的手段，推動黑土地保護工作深入開展。

1.3 分析框架

依據注意力分配理論，政府在不同議題和政策領域中的注意力分配會直接影響政府的行為選擇。依據政策工具理論，政府的行為選擇最終體現在政策工具的使用情況上。因此，本文構建政府注意力分配 —政府行為選擇 — 政策工具運用的分析框架（圖 1），分析地方政府在黑土地保護工作中注意力分配總體策略上的政策選擇，探究時間維度上的政策演進軌跡，以及空間維度上的政策擴散路徑，總結黑土地保護政策變遷演變邏輯。

2 數據來源與研究設計

2.1 數據來源

本文數據來源于遼寧省、吉林省、黑龍江省和內蒙古自治區 4 省區地方政府及職能部門公開發表的關于黑土地保護的政策文本。將截止時間設置為2024年6 月 30 日，以“黑土地”為檢索詞，在北大法寶數據庫和各地方政府官網收集地方層面頒布的黑土地保護政策。為保證政策文本的針對性和有效性，對具有批復、信函、工作報告這類性質的政策文本予以排除，篩選出地方層面的209份黑土地保護政策文本作為研究樣本。

2.2 研究設計

2.2.1 研究方法

扎根理論是一種依托經驗數據進行深入分析的質性研究方法[26]。本文采用扎根理論研究方法對所收集的 209 份政策文本進行編碼，形成系列概念范疇，以量化地方政府在黑土地保護中的注意力分配差異，并總結政策變遷的演變邏輯。

2.2.2 研究過程

對 209 份政策文本編號，提取有關黑土地保護的關鍵詞頻，每份政策文本的關鍵詞不超過 5 個，篩選、剔除重復性核心關鍵詞，最終提取到 61 個關鍵詞。

對 61 個關鍵詞進行分類，確定補貼獎勵、政策支持、多方參與等 13 個概念范疇（表 1）。

對 13 個概念范疇進行總結，將政策子工具對應劃分到經濟激勵型、公眾參與型、命令控制型和宣傳引導型 4 個主范疇中（表 2）。

由表 2 可知，在 209 份政策文本中，13 類政策子工具的編碼總數為 653 次，其中命令控制型政策工具出現次數為 286 次，宣傳引導型政策工具出現次數為218 次，經濟激勵型政策工具出現次數為 95 次，公眾參與型政策工具出現次數為 54 次。

3 政府注意力分配視角下的黑土地保護政策變遷

3.1 地方政府政策工具整體使用策略

3.1.1 政策工具的選擇具有明顯的偏好性

由表 2 可知，地方政府在黑土地保護政策工具選擇中呈現出命令控制型＞宣傳引導型＞經濟激勵型＞公眾參與型的偏好。命令控制型工具占主導，體現了壓力型體制下地方政府的科層理性選擇。地方政府憑借“田長制”、用途管制和執法監督等剛性手段，將黑土地保護納入績效考核，以實現保障黑土地資源安全與生態安全的目標。宣傳引導型工具數量排名第二，其與命令控制型工具形成剛柔并濟的政策組合，通過宣傳引導、技術推廣等方式，增強公眾對黑土地保護的認知和意識，為推動黑土地保護和利用的互促共進提供支撐。經濟激勵型工具雖然使用頻率較低，但作為政策工具箱的重要補充，其通過財政補貼、稅收優惠等市場化手段，能夠有效調動農戶和新型農業經營主體參與高標準農田建設和保護性耕作的內生動力。公眾參與型政策工具數量遠低于命令控制型，說明目前黑土地保護治理模式仍呈現較強的行政主導特征，多元主體參與機制尚不健全，市場化和社會化程度較低，未實現多層次、多途徑保護黑土地。

3.1.2 政策子工具的選擇存在不均衡性

各政策子工具統計結果如圖 2 所示。

在命令控制型子工具中，“規劃計劃和指標控制”工具占比最大，通過分解耕地數量、質量、生態和糧食產能等核心指標，形成地方政府的剛性約束框架。“考核和責任追究”工具占比 10.41%，揭示出壓力型體制下將耕地保護責任轉化為政績考核指標的管理慣性。“嚴控嚴管”出現頻次為 54 次，地方政府在黑土地保護中實施“三嚴”措施，即嚴控耕地保護紅線、嚴格國土空間用途管制、嚴格土地執法，實現黑土地生態功能的恢復與提升。

在宣傳引導型子工具中，“示范試點”和“技術與模式推廣”工具占比合計 20.36%， “鼓勵耕地保護行為”工具僅占 2.30%。體現了地方政府對黑土地保護試點推行和技術推廣的重視，忽視了對黑土地生態友好型耕種行為的激勵。“加大宣傳”工具所占比例為8.27%，說明宣傳仍是地方政府進行黑土地保護的關鍵途徑，但對黑土地保護價值觀的社會化培育需要加強。“品牌引領”出現頻次較少，說明黑土地保護投入難以轉化為市場價值，削弱了生態保護與市場收益的協同效應。

在經濟激勵型政策子工具中，“補貼獎勵”工具占據主導地位，以綠色生態為導向的農業補貼制度有效推動了黑土地生態保護與農業可持續發展。“政策支持”出現頻次為 32 次，內容主要包括兩方面：一方面對高標準農田建設、黑土地保護利用等專項資金進行整合，開展綜合治理，凝聚政策合力；另一方面，借助稅收減免、貸款優惠等扶持政策，吸引社會資本加大對黑土地保護的投入。

在公眾參與型政策子工具中，“多元參與”工具出現頻次最高，該工具強調發揮政府在黑土地保護投入中的引領作用，通過市場化運作帶動社會資本投入，建立起政府 — 市場 — 社會協同的黑土地治理框架，改善黑土區生態環境。“群眾舉報”和“事務公開”出現頻次最少，說明社會力量參與黑土地保護的渠道狹窄，社會監督效用不足。

總體而言，地方政府在黑土地保護工作中偏好使用命令控制型和宣傳引導型政策工具，且政策子工具的使用具有不均衡性。可以看出，地方政府對黑土地保護的政策行為選擇存在顯著的注意力分配差異。

3.2 政策注意力分配的時間差異

2018 年，吉林省出臺《吉林省黑土地保護條例》，成為全國首部黑土地保護地方性法規；2022 年，《中華人民共和國黑土地保護法》正式頒布，為黑土地保護提供了堅實的法律支撐。因此，本文以 2018 年和2022 年作為政策注意力分配關鍵節點，將地方政府對黑土地保護的注意力分配分為探索形成期（2003 —2017 年）、規范發展期（2018 — 2021 年）和深化應用期（2022 年至今）三個階段，各階段政策工具的運用如表3 所示。

3.2.1 探索形成期（2003— 2017年）

2003 — 2017 年，黑土地保護尚未形成系統化政策體系，各種保護措施主要被嵌入農業現代化發展規劃、生態環境保護策略及國家五年規劃中，呈現出顯著的政策工具碎片化特征。這一階段，地方政府注意力集中于基礎性探索與局部試點，政策工具以命令控制型和宣傳引導型工具為主導，經濟激勵型工具僅9 項，公眾參與型工具完全缺失。

2 0 0 3 年 ，《 吉 林 市 生 態 市 建 設 規 劃（2002 —2030）》明確提出了加強黑土地資源保護的戰略方向，從此時起至 2017 年的政策文件中，黑土地保護問題被頻繁提及，黑土地面源污染和水土流失治理是本階段重點關注的問題。此階段，宣傳引導型政策工具以黑土地保護示范項目和保護性耕作技術推廣為主要載體。2007 年，吉林省創新研發出“梨樹模式”，為東北黑土地保護提供了可復制的技術方案。但受限于“以糧為綱”的政策導向，生態保護在 2003 — 2015 年整體政策框架中的權重相對較低。2016 年，《黑龍江省“十三五”規劃》提出“建立黑土地消耗補償機制”，2017 年，《沈陽市“十三五”規劃》提出“擴大黑土地保護利用試點范圍，開展定期深松整地、耕地質量保護與提升補貼試點”，體現了以補貼促進黑土地可持續利用政策導向的轉變。

總的來說，在探索形成期內，地方政府黑土地保護政策的注意力分配呈現行政主導特征，政策重心從規劃布局逐步轉向示范試點和補貼激勵，但受制于政策工具的單一性與制度協同性不足，黑土地保護政策的治理效能呈現“碎片化治理”特征。

3.2.2 規范發展期（2018— 2021年）

2018 年，吉林省出臺了國內首部黑土地保護地方性法規，明確了黑土地的定義、保護措施及法律責任等核心內容。2020 年，習近平考察吉林時提出要保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”，推動黑土地保護政策力度重磅升級，直接加速了黑土地保護頂層法律制度的制定與出臺。此階段，地方政府黑土地保護注意力轉向制度完善和技術推廣，各類政策工具數量均顯著增加，命令控制型和宣傳引導型政策工具仍占主導地位，經濟激勵型工具增至 32 項，公眾參與型工具實現零的突破。

在規劃發展期，地方政府重點轉向黑土地技術標準體系建設，大力推廣秸稈還田、增施有機肥、深翻深松、免少耕等保護性耕作、養分調控、糧豆輪作及耕地質量監測等技術，建立起了覆蓋土壤改良、污染防治、生態修復的全鏈條技術規范，推動黑土地保護措施從行政指令向科學治理轉型。2018 年，《哈爾濱市黑土耕地保護三年行動計劃貫徹落實意見（2018 — 2020年）》提出“要構建政府主導，企業和社會共同參與的多元化服務運行機制”，推動形成黑土地保護責任共擔、治理成果共享的市場化運營模式。尤其在 2020 —2021 年間，經濟激勵型政策工具顯著增加，形成了“專項補貼 + 項目基金”的雙軌激勵機制。

總的來看，在規劃發展期內，地方政府的黑土地保護注意力從單一行政管控轉向多維協同，通過技術治理創新和市場化機制探索，有力推動了黑土地保護從“碎片化治理”向“制度性治理”的躍升。但治理效能的提升仍依賴行政主導，市場機制與社會力量的潛能尚未充分釋放。

3.2.3 深化應用期（2022年至今）

2022 年，《中華人民共和國黑土地保護法》頒布，國家首次以專門立法形式確定黑土地的戰略地位，黑土地保護政策進入深化應用期。此階段地方政府注意力配置呈現“命令控制主導、多元工具協同”的固定格局，所有政策文件編碼次數均超過兩次，體現了治理邏輯的系統化。

在此時期內，各地方政府相繼出臺黑土地保護規劃、黑土地保護工程和項目實施方案、黑土地保護性耕作實施方案等相關政策文件，各項政策涵蓋數量管控、水土保持、田間配套、地力提升、生態保護及監測信息工程等多項建設任務，構建了黑土地系統化保護格局。《吉林省黑土地保護總體規劃（2021 — 2025年）》明確以“科技支撐、創新引領、數字賦能、項目帶動”四元驅動為核心，依據各地實際分區施策，構建萬畝級核心示范、千畝級輻射示范及鄉鎮級樣板，促進黑土地保護與高標準農田建設、農田水利設施及農田防護林等工程深度融合，以此提升耕地生產功能，持續穩固其生態服務功能。在這一時期內，黑土地保護的技術嵌入程度也顯著提升，以“梨樹模式”為主的秸稈還田技術、耕作層改良培肥、測土配方施肥、生物防治等技術不斷推廣。

總的來看，在深化應用期內，黑土地保護政策工具配置的系統性增強，地方政府對黑土地保護的注意力分配呈現顯著的技術賦能特征，政策工具的運用融合了現代化技術手段，實現了黑土地保護與治理的智能化升級。

3.3 政策注意力分配的空間差異

鑒于區域間經濟發展水平、自然資源條件等因素的顯著差異，各地方政府推進黑土地保護工作時，在政策工具的選擇、組合及應用策略上呈現多樣化的特點。為了更清晰地揭示政策注意力分配的空間差異，分別對遼寧省、吉林省、黑龍江省和內蒙古自治區黑土地保護政策中的 4 種類型政策工具進行數量統計（表 4）。

3.3.1 不同區域地方政府對黑土地保護的注意力分配差異顯著

由表 4 可知，在黑土地保護政策文本數量上，黑龍江省占比最大，各政策工具數量也呈現領先地位。黑龍江省處于東北黑土區的核心地帶，黑土地面積1.56 億畝，占東北黑土區總耕地面積的 56.22%[27]，明顯超過其他三個區域。黑土資源在空間上的高度集中直接影響了黑龍江省地方政府對中央黑土地保護政策的響應強度。吉林省作為地方黑土地保護立法先行區，政策工具數量僅次于黑龍江省，在政策支持下，其通過強化技術支撐，加強科技創新，研發生產了全國第一臺牽引式重型免耕播種機和測土配方施肥手機信息服務系統，為全國的黑土地保護工作提供了寶貴經驗和示范效應。遼寧省政策工具數量居于第三位，保護性耕作是遼寧省黑土地保護的重要措施。2020 — 2023 年，遼寧省均出臺了黑土地保護性耕作實施方案，通過推廣秸稈覆蓋還田、免（少）耕播種技術，有效促進了黑土地的可持續利用。內蒙古自治區黑土地保護政策文本數量最少，政策工具的運用也較為有限，其原因可能在于內蒙古自治區黑土資源分布相對分散，更加重視能源、礦產、畜牧業等其他產業的發展。

3.3.2 地方政府黑土地保護存在空間上的擴散現象和空間鄰近效應

地域相鄰且社會結構相似的行政區域在政策制定和執行上往往呈現相互模仿與學習的特征 [28]。通過學習已經過實踐驗證、富有成效的黑土地保護政策方案，而非各自為政、重復勞動地探索相似路徑，能夠減少政策制定中的“試錯”成本，促進區域間的協調發展[29]。在審視各區域地方政府黑土地保護政策時，可發現其發布時間頗為集中，且政策內容呈現相似性。2021 年，《國家黑土地保護工程實施方案（2021 —2025 年）》出臺，隨后，吉林省、黑龍江省、遼寧省和內蒙古自治區先后出臺了各自的黑土地保護工程實施方案。這些方案在出臺時間上緊密銜接，且內容在土壤侵蝕防治、農田基礎設施建設、耕地質量監測等方面呈現高度協同性。可以看出，中央黑土地保護政策的區域試點安排，強化了各區域的空間聯動，形成了以中央頂層設計為引領、地方聯動響應為支撐的黑土地保護政策擴散網絡。在市級尺度層面，2022 年 7月伊春市率先發布《伊春市“十四五”黑土地保護規劃》，毗鄰的鶴崗市和哈爾濱市分別在 2022 年 12 月和2023 年 12 月相繼出臺相似政策。三地政策高度聚焦于耕地水土流失治理、農田基礎設施建設、耕地質量提升、綠色生產方式推行及監測評價體系建設等內容，通過政策的空間傳導與區域響應，構建起市域間黑土地保護政策的協同推進體系。

4 政府注意力分配視角下黑土地保護政策變遷的演變邏輯

4.1 政策選擇：從效率導向到保護與發展并進的注意力重構

在地方政府推進黑土地保護工作的過程中，政策選擇直接決定了政策實施的效果與方向，政府注意力分配決定了政策工具整體使用策略。起初，政府注意力主要集中于黑土地退化問題的識別和初步應對，政策選擇偏好以行政命令為主，通過運用能迅速見效、成本相對較高的命令控制型政策工具，破解黑土地保護與利用的突出矛盾[30]。然而，單純追求效率雖能在短期內遏制黑土地退化的趨勢，但長期來看卻難以實現黑土地的可持續利用[31]。因此，地方政府開始調整其注意力分配策略，實現從效率優先向保護與發展并進的轉型。在這一轉變過程中，政府注意力的配置經歷了重構，不再局限于黑土地保護本身，而是更加關注農民的利益訴求及農業生產的實際需求，推動政策工具向多元協同方向發展。為平衡農民利益與環境保護，政府不僅增加了對黑土地保護的財政投入，還創新性地建立了生態補償機制和政策性補償機制。通過直接補貼、稅收減免、貸款優惠等多種方式，對采取保護性耕作方式、施用有機肥等積極參與黑土地保護的農民和其他主體給予更多經濟補償，引導其從被動服從者轉變為保護行動的主動參與者[32]。以補償政策為杠桿，將黑土地價值轉化為可量化的經濟信號，協調經濟發展與生態保護，以此實現黑土地保護與發展的雙重推進。

盡管各區域在政策引導下，積極開展資金補貼工作，探索諸如耕作農作物損失補償保險、黑土地地力指數保險，以及“高標準農田 + 金融”的信貸模式等創新路徑，引導多元主體參與黑土地保護。然而，從當前實踐來看，黑土地保護服務機制在創新層面仍顯不足。多方投入與社會參與的積極性未能得到充分激發，多數農業生產經營主體尚未形成對黑土地保護的深刻認知，缺乏宏觀視野與長遠考量。在黑土地利用過程中，呈現出“重利用、輕保護，重產出、輕投入”的行為傾向，過度依賴化肥農藥的施用，片面追求農產品產量，忽視了黑土地資源的可持續利用，黑土地保護與發展并進成為亟待解決的關鍵議題。

4.2 政策演進：注意力轉移下的政策工具創新

在時間維度上，地方政府黑土地保護經歷了探索形成期、規范發展期、深化應用期三個階段。在探索形成期，政策注意力聚焦于糧食安全的技術保障，此時的政策工具尚處于問題感知驅動下的雛形階段，形式相對單一。隨著中央生態文明體制改革的持續推進，地方政府的政策注意力開始轉向制度層面的建構。進入規范發展期，政策工具的創新呈現出顯著的復合化趨勢。一方面，公眾參與型政策工具的引入，為黑土地保護的市場化運作提供了有效引導，標志著政策工具從單一向多元的初步轉型；另一方面，制度框架的搭建推動政策工具向多維協同轉型，通過建立耕地輪作休耕制度、完善技術推廣體系及考核問責機制，使政策工具從臨時性措施轉向長效治理機制，體現了制度建構導向下的工具優化與整合。進入深化應用期，面對黑土地退化加劇所帶來的系統性危機，地方政府的政策注意力進一步轉向智能化治理。在此階段，數字技術與市場機制的深度融合成為激活黑土地多維功能的關鍵，政策工具的創新呈現出系統治理導向下的迭代升級。

可以看出，注意力轉移下的政策工具創新遵循“問題識別 — 價值重構 — 工具適配”的演進邏輯。在認知層面，從資源經濟觀向生態系統觀的深刻轉變，推動了政策工具從管控型向智能型的全面升級；在實踐層面，政策注意力的配置始終圍繞著“保護與發展”的動態平衡，力求在工具創新中實現生態效益與農戶利益的雙重保障。然而，盡管政策工具歷經多階段創新，但科技支撐與服務能力不足的結構性短板，制約著其效能的充分釋放。當前政策工具供給與黑土地保護的多元化技術需求存在適配性偏差，黑土地保護領域的基礎性研究成果與前沿技術創新相對匱乏，對栽培技術、農業機械等配套技術的集成與組裝尚不充分，缺乏針對不同類型、不同區域、具有可復制性與可推廣性的黑土地保護利用技術集成方案。

4.3 政策路徑：注意力差異與協同的有機融合

黑土地保護政策路徑的演進與變化，是遼寧省、吉林省、黑龍江省和內蒙古自治區 4 省區地方政府在注意力差異與協同融合中相互作用下所產生的動態過程。各區域在資源稟賦、生態環境狀況、經濟發展水平及社會文化背景等方面存在的差異形成了政策注意力的“地理適配性”。為應對治理碎片化的挑戰，各區域積極構建區域協同機制。一方面，通過組織黑土地保護利用工作聯席會議，搭建政策學習網絡與知識共享平臺，重點破解耕地質量監測、面源污染防控等黑土地治理難題；另一方面，以“黑土糧倉”科技會戰為載體，構建跨行政邊界的科技創新聯合體，統籌推進戰略性先導科技專項、國家重點實驗室建設以及人才隊伍建設，在多學科深度融合下，揭示黑土地退化機理，研發適用于不同黑土類型的技術模式，推動保護工作協同發展。

在黑土地保護中央信號機制影響下，地方政府呈現“縱向上適應、橫向上吸收”的行為邏輯 [33]。在壓力型體制下，地方政府既面臨糧食安全黨政同責的剛性約束，又承受著區域經濟發展的現實壓力。地方政府基于糧食安全、生態保護和經濟發展三元目標的考量，對黑土地保護問題給予不同程度的關注，呈現出注意力分配的差異。注意力協同則是地方政府間通過交互學習持續優化和改進政策，降低試錯成本。然而，盡管各區域采取諸多舉措推進黑土地保護，但黑土地質量提升仍面臨嚴峻挑戰。由于長期高強度利用，且黑土地耕地面積廣袤，保護投入相對有限，黑土地質量退化態勢依舊嚴峻。雖然近年來大力加大秸稈等有機物料還田力度，在一定程度上有效遏制了有機質下降趨勢，部分地塊已出現恢復性增長，但整體而言，黑土地耕地質量提升任務依然艱巨。

5 結論與政策啟示

5.1 結論

本文以地方政府發布的 209 份黑土地保護的政策文本為研究樣本，運用扎根理論探究地方政府在黑土地保護中的注意力分配差異，總結地方政府黑土地保護政策變遷的演變邏輯。研究結論包括：（1）地方政府對黑土地保護政策工具的使用策略方面，更偏向于使用命令控制型和宣傳引導型政策工具，政策子工具的數量亦不均衡，體現出地方政府對黑土地保護顯著的注意力分配差異。（2）時間維度上，黑土地保護政策經歷了探索形成期（2003 — 2017 年）、規范發展期（2018 — 2021 年）和深化應用期（2022 年至今）。三個時期內，黑土地保護注意力分配分別呈現碎片化治理、制度性治理和智能化治理的特征。（3）空間維度上，不同地方政府對黑土地保護的注意力分配差異較大，總體呈現黑龍江省＞吉林省＞遼寧省＞內蒙古自治區的態勢，且黑土地保護地方政策在空間上存在擴散現象和空間鄰近效應。（4）黑土地保護政策變遷呈現清晰的演變邏輯，政策選擇上實現了從效率導向到保護與發展并進的注意力重構，政策演進上體現出注意力轉移下的政策工具創新，政策路徑上體現出差異與協同的有機融合。

5.2 政策啟示

第一，構建多元化激勵機制以強化主體內生動力。當前黑土地保護面臨的核心矛盾在于農業經營主體短期利益與生態效益的失衡，需通過政策杠桿重構“保護即發展”的價值認同。一是建立與黑土地保護成效掛鉤的精準補貼機制，實施差異化補償標準。同步打造“黑土優品”區域公共品牌實現溢價收購，通過市場化溢價反哺保護投入。二是開發黑土地保護專項信貸產品，對長期堅持生態保護型生產模式的主體，給予稅收減免、低息貸款等政策傾斜，增強其持續投入能力。

第二，強化技術集成創新破解保護效能瓶頸。當前黑土地保護面臨的核心技術短板在于基礎性研究與應用推廣的脫節，需打通從基礎研究、技術研發至應用的轉化鏈條。一是聚焦目標導向的基礎研究，針對黑土地“薄、瘦、硬”等退化特征，整合農業科研院所與高校資源成立黑土地保護技術創新中心，重點突破秸稈深翻還田與有機肥精準施用等關鍵技術瓶頸，構建分區域、分類型的標準化技術規范。二是以政策引領推動企業、合作社、社會化服務組織與科技人員深度參與，建立黑土地保護技術推廣服務網絡，通過定期開展實地培訓、線上技術講座以及一對一技術指導等系統性提升農業經營主體技術應用能力。

第三，構建跨域協同治理的長效制度框架。當前黑土地保護面臨的核心治理困境在于區域間缺乏統一協調機制，需突破行政壁壘以形成保護合力。一是推動建立跨行政區的黑土地保護協作聯盟，構建跨區域政策銜接、資源共享與問題共商的協同平臺，依托數字技術搭建耕地質量監測共享平臺，實現跨區域動態監測與預警，為精準保護提供科學支撐。二是構建省際橫向的黑土區利益補償機制，通過中央財政轉移支付與市場化交易相結合的方式，實現黑土資源輸出區與輸入區的利益平衡，破解跨區域生態保護成本與效益失衡問題。

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