自然保護地內集體土地特別限制補償的邏輯與構造

摘要：研究目的：分析自然保護地內集體土地特別限制的法律性質，探求自然保護地內集體土地特別限制補償的法律構造。研究方法：規范分析、歸納演繹。研究結果：（1）自然保護地建設對集體土地使用權的特別限制雖未改變土地所有權歸屬，但實質上造成了權利人的“特別犧牲”，符合“準征收”的法律特征。該限制已超出財產權社會義務的合理范疇，依法應予以補償。（2）中國現行相關法律總體上呈現出“限制明確、補償模糊”的特點。在限制層面，自然保護地內集體土地利用受到嚴格管控。在補償層面，相關法律主要關注“直接剝奪型”的財產權征收補償，而對“間接剝奪型”的準征收補償缺乏明確規范。（3）為切實保障權利人的合法權益，亟須完善相關法律法規，明確特別限制補償的法律地位。研究結論：應在民法和行政法等基礎性法律中引入財產權準征收模式，擴展傳統的征收定義；在自然保護地法、國家公園法等專門性法律及配套法規中，系統構建特別限制補償機制，具體包括：明確補償主體，設立協商主導的補償程序，制定公平合理的補償標準以及采用多樣化的補償方式。

關鍵詞：自然保護地；集體土地；特別限制；準征收；補償

中圖分類號：D912.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2025）05-0020-09

自然保護地是生態建設的核心載體，在維護國家生態安全中居于首要地位 [1]。中共十九大和二十大報告均提出，推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。預計到 2035 年，中國基本建成全世界最大的國家公園體系，自然保護地占陸域國土面積 18% 以上[2]。自然保護地區域內土地不僅有國有土地，還涉及大量集體土地。自然保護地建設中實施的生態管制措施勢必會對集體土地的利用產生顯著影響，并給集體土地權利人帶來不同程度的利益損害[3]。基于環境公益，集體土地權利人對自然保護地建設中的個人利益減損負有容忍義務。然而，如果這種減損超出一定限度，對自然保護地內原有以土地利用為核心的不動產權利體系造成實質損害，也理應通過補償等措施彌補集體土地權利人的合法利益損失。目前，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法典》等法律針對土地征收設置了補償條款，但對于不涉及所有權轉移的土地特別限制行為如何進行補償，現行法律沒有明確規定。理論界多從財產權的社會義務邊界、行政補償等理論維度[4]，主張國家公權力對公民財產權的過度限制構成準征收，并展開相應的補償制度設計[5]。但是以上研究多聚焦于一般性土地管制，對自然保護地這一特定區域中的土地限制補償關注不足。亦有部分學者從保護地役權視角探討自然保護地內的土地限制問題[6]。保護地役權的設立具有平等協商性，保障了土地權利人的自主選擇權。但是它的實施以土地權利人自愿為前提，且其合意性特征決定其更適宜于生態保護要求相對較低的區域。自然保護地核心區等區域，往往需要采取高強度的土地管制措施來滿足其保護需求。在此情形下，突破傳統“征收 — 非征收”二分法的準征收理論能為集體土地特別限制所涉及的補償問題提供法理依據。因此，本文以準征收理論為基本分析框架，剖析自然保護地內集體土地特別限制補償的生成邏輯和法律構造，為自然保護地內集體土地特別限制補償的規范完善提供理論支撐。

1 自然保護地內集體土地特別限制的法理闡釋

1.1 自然保護地內集體土地限制的類型

中國有很多自然保護地建立于集體土地之上。例如，武夷山國家公園集體土地面積為69 000.12 hm2，占總面積的 53.9%；大熊貓國家公園集體土地面積為548 972.17 hm2，占總面積的 24.98% ①。新建或擴建的自然保護地位于集體土地之上，集體土地財產權的行使勢必會受到一定影響。集體土地征收和限制是導致集體土地財產權受到剝奪或限制的制度工具。

集體土地征收是指依法將集體所有土地轉化為國家所有土地的行政行為，它導致集體土地所有權發生轉移，是最嚴厲的管制措施。集體土地限制則不涉及集體土地所有權的轉移，但會對集體土地權利人的使用、收益或處分權能造成一定限制。根據限制程度的不同，集體土地限制可以進一步分為一般限制和特殊限制。 集體土地一般限制是指基于公共福祉，國家公權力對集體土地財產權行使施加的普遍性約束。這些約束沒有對集體土地財產權造成根本性的損害，通常被視為權利人應當承擔的社會義務。“財產權負有社會義務”這一觀念產生于近代民法向現代民法發展的過程中，它逐漸取代“私人財產權絕對”觀念，并在某些國家憲法中獲得確立。例如，德國 1919 年魏瑪憲法第 153 條第３款規定，“所有權為義務，其使用應同時為公共福利之役務”。“財產權負有社會義務”被納入憲法，反映了社會對財產權利行使的新要求。財產權雖是一種私權，所有者有對其行使占有、使用、收益和處分之權利。然而，所有者在行使權利時也不能完全地自由任性，需要考慮公共利益，承擔社會責任。因此，如果自然保護地建設中對集體土地財產權的限制沒有造成財產權本質屬性的損害，一般屬于集體土地權利人基于環境公益應承擔的社會義務，不需要對其進行補償[7]。

集體土地特別限制介于征收與一般限制之間，是指在特定情形下對集體土地財產權行使施加的過度約束。這種約束相較于一般限制更為嚴格，超出了權利人應承擔的社會義務范圍，但其又未像征收那樣剝奪了集體土地的所有權。例如，某些自然保護地的核心區，基于嚴格保護需求，禁止進行任何形式的工業開發、農業種植、建筑建設等活動。這種過度限制顯著減損了土地權利人對土地的使用、收益和處分等權能，有可能給權利人造成了重大經濟損失。

1.2 自然保護地內集體土地特別限制構成“準征收”

如上所述，自然保護地建設中對集體土地施加的特別限制，如果超出了權利人應承擔的社會義務范疇，將使集體土地雖然名義上沒有被征收，但實際上產生了類似征收的效果，造成了集體土地權利人的“特別犧牲”，即構成了對集體土地的“準征收”。

（1）財產權準征收的理論與實踐。準征收，又常被稱為管制性征收、公益征收、特別限制、過度限制及“應予補償的財產權限制”等[8]。在現代社會，基于公共利益的需要，國家常常需要對私人財產權進行限制或剝奪。對于導致所有權轉移的征收行為，國家一般會設置相應的補償條款，以彌補財產權人的損失[9]。然而，對于形式上未轉移所有權，但實質上權利行使受到極大限制的特別限制行為，法律規定模糊甚至空白。對此，各國理論界及實務界進行了深入探究，形成了準征收的理論與實踐框架。

第一，財產權準征收的理論演進。19 世紀末，德國著名行政法學家奧托·邁耶提出特別犧牲理論。該理論認為，個體因公共利益的需要，遭受來自國家或公共機構的行為引起的損失或負擔，并且這種損失或負擔超出了個體在正常社會生活中應承擔的風險，國家有義務給予相應的補償，以恢復個體的合法權益，確保社會的公平與正義[10]。美國法上的準征收理論則是通過判例逐步形成和發展起來的。美國 1922 年賓夕法尼亞州煤炭公司訴馬洪案的判決確立了“管制性征收”的基本理念。該案判決意見認為，政府有權運用治安權對私人財產進行管制，但這種管制是有限度的。如果政府的管制行為過于嚴厲，導致私有財產的價值受到重大減損，則該管制行為會被認定為征收，政府必須給予相應的補償 [11]。該案并未明確界定何為“重大減損”，但它確立了一個重要法律原則：當政府的監管行為對私人財產權利造成了實質性的限制，以至于相當于征收時，政府必須給予相應的補償。這一原則對后續立法和司法實踐產生了深遠影響，成為處理類似問題的重要先例[12]。

第二，財產權準征收的實踐發展。在德國，早期的特別犧牲理論主要應用于公用征收，并不涉及財產權限制的情形。1981 年德國聯邦憲法法院“無償提交出版品義務”一案裁定認為：立法者要求出版商無償提交出版品的義務，是對出版商財產權的一種限制，尤其對高價圖書的出版商而言，這種義務構成了“特別犧牲”[13]。這一裁定明確了“應予補償之財產權限制”的概念及地位，不僅豐富了特別犧牲理論，也為實踐中處理類似問題提供了參照。美國則通過司法實踐發展出更為精細的準征收類型劃分，主要包括物理占有、管制性征收和捐等典型類型，各類型準征收在司法認定中均有不同的判斷標準 [14]。例如，在物理占有型準征收上，1982 年洛雷托案確立了永久性物理侵占標準，即只要政府授權的占有是永久性的，無論它多么輕微，都構成對財產的準征收，需要予以補償[14]。

域外理論研究與實踐經驗均表明，盡管各國對于如何處理居于財產權征收與正當限制之間的特別限制行為，做法有所不同，但大多認為，特別限制是基于公共利益對私人財產權施加的過度約束。雖然這種約束不涉及土地或其他財產的所有權轉移，但它剝奪了權利人對其財產的有效利用，形同于征收，因此，應設置合理的補償機制來維護權利人的合法權益。

（2）集體土地特別限制構成“準征收”的證成。從各國的理論及實踐來看，衡量對土地財產權的特別限制是否構成準征收，雖然判斷標準繁簡不一，沒有固定的模式，但多離不開限制目的、限制對象、限制程度等幾個關鍵要素。以上要素的選取主要基于如下考量：首先，從財產權保障的憲法原理出發，公權力對私權的限制須出于公共利益，這是區分正當管制與權利侵奪的核心要件。其次，基于財產權的歧視性負擔禁止原則，如果財產權限制針對不特定的多數人，屬于普遍適用的管制；如果財產權限制僅針對特定的少數人，則可能構成“歧視性負擔”，需通過補償恢復公平。最后，根據比例原則，公權力干預強度必須與目標相匹配，符合適當性、必要性及均衡性等要求。當過度限制構成“特別犧牲”時，即產生相應的補償義務[15]。遵循這一厘定思路，判斷中國自然保護地建設中對集體土地的特別限制是否構成準征收，也可以結合以上要素進行評估。

第一，限制目的。準征收是指政府或其授權的機構為了公共利益的需要，依照法律規定對私人財產權行使施加限制的行為。與征收一樣，準征收的實施必須基于公共利益，并且依據法律的相關規定進行。自然保護地建設以保護生物多樣性、保存自然遺產，改善生態環境質量為主要目標。雖然資源環境的保護和改善不直接產生經濟利益，但是“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”[16]。通過維護良好的生態環境，不僅可為公眾創造宜居的生活環境，還能為持續穩定的經濟發展提供資源基礎，從而滿足人民日益增長的美好生活需求。因此，建立和完善自然保護地體系具有重要的公共利益價值，這種價值具有代際延續性，既服務當代發展需求，又為后代保留生態資本。在自然保護地建設中，為達成生態保護目標，可能需要對保護地內的土地利用實施必要限制。例如，禁止或限制土地權利人在保護地內某些區域從事土地耕種、建設開發、采伐林木等活動。這直接影響到土地權利人對土地的正常使用及日常生活的便利。但是，這種限制具有正當性基礎，是為了實現生物多樣性保護和生態系統健康穩定這一更高級別的公共利益[17]。

第二，限制對象。限制對象是否特定，是衡量財產權限制行為是否構成準征收的一個重要標準。如果財產權限制行為針對特定對象，且對特定對象的財產權利產生顯著影響，則有可能構成準征收。反之，如果財產限制行為面向不特定的多數人，則通常屬于公共管理范疇。自然保護地內集體土地特別限制具有對象特定性，其直接規制對象為特定區域內的集體土地權利人，而非不特定社會公眾。自然保護地內集體土地權利人，為了公共利益，被限制了經濟活動種類，承擔了生態管制帶來的損失，構成“特別犧牲”。而不特定的社會公眾成為受益者，他們獲得了生態環境改善和生物多樣性保護等帶來的公共利益。如果僅由特定主體來承擔本應由全社會共同承擔的社會義務，不僅有違公平、公正的原則，亦導致私人利益和公共利益的失衡。因此，此類特別限制行為應認定為準征收行為，而非受限主體應承擔之社會義務[18]。對此，政府應當依法給予相應的補償，以保障土地權利人的合法權益，實現社會的公平與正義。

第三，限制程度。財產權限制行為構成準征收的重要要素之一，在于對財產的使用權、收益權或處分權等產生實質性影響。這種影響須達到顯著程度，即對財產的經濟價值或核心權能造成了根本性損害，而絕非輕微或暫時的變化。中國自然保護地根據其功能定位實行差別化的管控措施，對土地權利人的財產權利行使施加不同程度的限制。管控最為嚴格的區域主要集中在自然保護區的核心區和國家公園的核心保護區等區域。根據《中華人民共和國自然保護區條例》，自然保護區的核心區禁止任何單位和個人進入，必要時需遷出原住居民，這意味著權利人對核心區原有土地的使用權利幾近完全喪失。而根據《國家公園管理暫行辦法》，核心保護區主要承擔保護功能，最大程度限制人為活動。盡管土地權利人在不擴大現有規模和不增加利用強度的前提下，可以開展某些必要的生產生活活動，未徹底剝奪權利人的土地使用權，但國家公園內采取的各項規劃管制措施仍對權利人的土地利用及發展權施加了重大約束。此外，自然保護區的緩沖區僅允許進入從事科學研究觀測等活動，國家公園的一般控制區禁止開發性、生產性建設活動。如果這類限制致使權利人無法按原定目的對其財產行使使用、收益和處分的權利，且造成權利人經濟收益嚴重減損，其效果相當于剝奪了私人財產權，亦符合準征收的構成要件。

綜上所述，自然保護地內集體土地的特別限制，是指政府或其授權機構基于生態環境保護的公共利益目標，對集體土地使用權施加的嚴格管制措施。此類特別限制使特定對象承擔了超出一般社會義務范圍的財產權減損，形成法律意義上的“特別犧牲”。盡管該限制措施未轉移土地所有權，但當管制強度達到致使權利人無法依財產原有用途行使占有、使用、收益及處分等核心權能，并造成顯著經濟損失，產生了類似于征收的效果，即構成了對集體土地財產權的“準征收”。

2 自然保護地內集體土地特別限制補償的生成邏輯

2.1 理論邏輯：特別限制導致環境利益和責任分配不均

（1）特別限制超出義務內核。從公法的角度來看，中國多部法律規定了公民的環境保護義務。以《中華人民共和國環境保護法》為例，其第 6 條明確規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”。如何理解這一義務的內核？對于單位來說，這一義務設定屬于底線要求，即企事業單位及其他生產經營者必須采取措施預防和減輕環境污染與生態破壞，并對其造成的一切損害承擔法律責任。對于個人來說，這一義務設定側重價值引導，即鼓勵公眾采取低碳環保、節約資源的生活方式，以實際行動支持環境保護工作。基于上述法律解釋框架，自然保護地建設中對集體土地使用權的特別限制，已明顯超出《中華人民共和國環境保護法》規定的單位和個人應當承擔的環境保護義務的范疇。究其本質，此類限制是國家基于重大公共利益需要，通過行政權力對特定財產權實施的特別管制措施，其法律屬性應定性為準征收行為而非一般性環境保護義務的履行。

從私法的角度來看，《中華人民共和國民法典》確立了“綠色原則”，要求民事主體在從事民事活動時，應當承擔起節約資源、保護生態環境的社會義務。政府為了公共利益，可以在內容和方式上對私人財產權行使施加合理的限制。但是，《中華人民共和國民法典》也同時確立了財產權的平等保護原則，集體所有的土地等財產受法律平等保護，任何組織或個人均不得侵犯。因此，對集體土地財產權的限制必須限定在財產權沒有受到實質損害的范圍內，并且遵循比例原則和正當程序原則，才能被視為履行權利人應當承擔的社會義務的一部分。如果針對集體土地的限制措施超出了合理范圍，導致財產權的實質性損害，則有可能構成準征收。

（2）特別限制導致負擔不均衡。自然保護地的建立確實帶來了多方面的生態和社會效益，其通過凈化空氣和水源、維護生物多樣性、提供生態產品等生態服務功能，不僅惠及保護地周邊居民，更使整個社會受益。從長遠來看，自然保護地的建設還有助于保護地球的自然遺產，為后代留下寶貴的自然資源，維系生態安全，促進人類社會可持續發展。但是，這些公共利益的實現是以特定對象利益受損為代價的。具體而言，自然保護地內的集體土地權利人因嚴格的土地利用管制，其財產權受到多重限制：農業生產功能受限，無法繼續進行傳統的農業種植、養殖等活動；經濟利益受損，無法從土地中獲得預期的農作物收獲等經濟收益，甚至失去了主要的生計來源；發展權能受阻，受限集體土地被排除在土地開發、工業園區建設等潛在發展機會之外。

根據公共負擔平等精神，公共利益的成本理應由社會全體成員共同分擔，而非由特定群體單獨承受。自然保護地建設中對集體土地的特別限制超出了集體土地權利人應當承擔的社會義務范疇，帶來責任承擔上的不平衡。這種不平衡的責任分配有違社會公平正義的基本要求，還可能引發新的社會矛盾。因此，需要通過補償機制的設置減少利益享有和責任負擔的不平衡現象，以實現環境正義。

2.2 現實邏輯：現行補償制度難以有效滿足因特別限制所產生的補償需求

在自然保護地集體土地補償問題上，通常涉及征收補償和生態保護補償兩種補償制度。然而，這兩種補償制度均難以充分救濟因特別限制而遭受財產權損害的土地權利人。

第一，傳統征收補償只涉及財產權的轉移補償，不包括財產權的限制補償。在自然保護地建設中，對集體土地實施的特別限制雖然導致了集體土地使用權益受限或價值減損，但并未引發土地所有權的轉移，因此，受損的土地權利人不能適用征收補償相關條款獲得補償。

第二，生態保護補償與特別限制補償的關系需要辯證看待。對集體土地財產權施加特別限制是基于環境公益目的，從廣義上說，特別限制補償也可以被視為生態保護補償的一種類型。然而，2024 年頒布的《生態保護補償條例》將生態保護補償定義為對按規定或協議執行生態保護工作的單位和個人提供的補償安排。分析該條例的具體內容可以看出，生態保護補償旨在通過經濟激勵調動各方參與生態保護積極性，它與特別限制補償存在不同的補償邏輯。生態保護補償面向生態保護行為的實施者，強調“誰保護，誰受償”，如江河流域上游因推進水環境質量改善獲得補償，屬于“激勵導向”。特別限制補償面向因保護政策受限的受損者，強調“誰受損，誰受償”，如草原牧民因禁牧措施獲得補償，屬于“損失導向”。因此，如果未對特別限制補償制度作出專門規定，而適用生態保護補償的一般規則又不滿足其設定的補償條件，則可能導致受損人補償權益實現受阻。例如，在江油榮峰礦業有限公司行政補償一案中，該公司因江油市人民政府《關于礦業權退出觀霧山自然保護區的決定》被迫關閉，該公司申請補償，卻被相關部門以“上級補償政策未出臺，無法進行補償核算”為由拒絕，最終引發訴訟。該案爭議焦點集中于補償的主體及范圍認定，歷經四次審判方獲終局裁判，凸顯了特別限制補償制度缺失導致的救濟困境①。

綜上所述，自然保護地建設中對集體土地財產權施加的特別限制，已超出了權利人應承擔的社會義務范疇，形成了集體土地權利人這一特定群體的“特別犧牲”，導致公共負擔分配的失衡，因此應對受損的權利人給予補償[19]。然而，現行補償制度難以有效滿足因特別限制所產生的補償需求，這不利于保障土地權利人的合法權益，亦可能阻礙自然保護地建設工作的順利推進。因此，亟須構建專門的特別限制補償制度，以確保因公益限制而受損的權利人能夠獲得合理的經濟補償，最終達成公共利益實現與私人財產權保護的平衡。

3 自然保護地內集體土地特別限制補償的法律構造

目前，中國現行法律體系中關于自然保護地內集體土地補償的規定，主要散見于《中華人民共和國土地管理法》 《中華人民共和國自然保護區條例》 《國家公園管理暫行辦法》等土地管理及自然保護地管理類法律法規。對這些法律法規進行系統梳理，可以發現，自然保護地建設中針對集體土地財產權的限制，總體上呈現出“限制明確、補償模糊”的特點。在限制方面，法律法規對自然保護地內集體土地確立了嚴格的用途管制制度，明確規定禁止或限制某些行為，以實現生態環境和自然資源保護這一公共利益目標。在補償方面，大多數法律法規對集體財產權限制補償規定較為模糊。這些規定要么是無補償的單一限制性規范，要么雖然提及了補償原則，但在補償主體、補償標準和程序等方面的規定不夠明確，缺乏實際可操作性。這種“重限制，輕補償”的立法現狀，不僅違背了公平負擔原則，也不利于自然保護地建設的可持續發展，需要進一步完善相關法律法規，明確特別限制及補償的法律地位和具體操作細則。

3.1 明晰財產權特別限制及補償的獨立法律地位

在財產權剝奪或限制上，中國現行法律主要聚焦于“直接剝奪”型的財產權征收模式，對“間接剝奪”型的財產權準征收缺乏足夠的關注[20]。然而，從實際情況來看，中國自然保護地內集體土地占比較高，自然保護地建設中對集體土地財產權的特別限制非常普遍。如果立法繼續忽視對財產權準征收這一現代公益征收模式的制度安排，不僅不符合《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國民法典》平等保護財產權的精神，也不利于推進自然保護地的建設。

第一，應在民法、行政法等基礎性法律中引入財產權準征收模式，擴展狹義的征收定義。具體來說，征收應涵蓋私人財產權取得和超出社會義務的財產權限制。2021 年 1 月 1 日起施行的《中華人民共和國民法典》第 117 條沿用了傳統的財產權征收模式，即“直接剝奪”型模式，在征收問題上僅涉及國家或政府為了公共利益取得私有財產權的情形。2021 年 4 月《全國人大常委會 2021 年度立法工作計劃》發布，明確將“行政基本法典的編纂工作”列入立法議程，標志著中國行政法法典化工作的正式啟動。在《中華人民共和國民法典》未能充分涵蓋“準征收”模式的情況下，借助行政法典編纂建立財產權“準征收”規范體系顯得尤為重要和緊迫[21]。

第二，在自然保護地法等專門性法律中就集體土地財產權特別限制補償進行精細化構造。目前，《中華人民共和國自然保護區條例》等大量法律規范在限制財產使用、為財產權設定額外義務時，未規定補償。為使準征收補償落到實處，未來在制定《中華人民共和國自然保護地法》 《中華人民共和國國家公園法》或修改《中華人民共和國自然保護區條例》時，設置相關條文，明確對私有財產權造成特別限制的情況應給予補償。各地方性法規和規章進一步就補償主體、補償對象、補償范圍、補償標準、補償方式等作出更細化的規定，確保補償機制的可操作性和有效性[22]。

3.2 完善自然保護地內集體土地特別限制補償規則

為確保自然保護地內集體土地權利人的合法權益獲得充分保障，亟須構建系統化的特別限制補償制度，這包括明確界定補償主體、優化設置補償程序、合理設定補償標準及建立多元化的補償方式等，以確保補償實施的及時性與合理性。

（1）建立“責任明晰、分層認定”的補償主體認定體系。補償義務主體是指依法應當承擔補償責任的組織或機構。梳理現行法律法規及政策文件，發現當前在補償義務主體的確定上存在主體多元、責任模糊的問題。例如，《生態保護補償條例》確立了政府主體責任、《國家公園管理暫行辦法》突出了管理機構責任、《中華人民共和國防沙治沙法》強調了批準機關責任。中央及地方政府、管理機構和批準機關等多主體并存，各義務主體間缺乏清晰的責任劃分標準，加之補償資金來源渠道復雜、財權事權界定不清等問題相互交織，一旦某一特別限制行為同時觸發多個法律條款，極易發生補償責任推諉現象。因此，建議在《中華人民共和國自然保護地法》等立法中構建明晰的補償責任體系：其一，建立補償義務主體清單，明確各主體的具體責任范圍；其二，制定責任分擔比例標準，根據主體權責設置差異化承擔比例；其三，確立管理機構兜底責任，規定在相關責任主體推諉或無法確定時，由直接實施特別限制行為的管理機構承擔最終補償責任。

補償權利主體是指因特別限制行為導致合法權益受損，依法有權獲得補償的自然人、法人或其他組織。中國集體土地權利體系呈現“所有權 — 用益物權”二元結構，集體土地所有權由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使，集體土地用益物權由土地承包經營權人行使。在自然保護地建設過程中，對集體土地實施的生態保護管制措施將產生雙重權益損害：一方面，致使所有權人喪失土地開發收益權、管理決策權等核心權能；另一方面，限制承包經營權人的生產經營自主權等用益物權。基于物權平等原則，二者理應都獲得相應補償。具體受償的比例和形式應當遵循“分層認定、差異對待”的原則，區分所有權補償與用益物權補償兩個獨立范疇，根據權益受損程度確定差異化補償標準，結合保護地功能定位設計多元化補償方式。

（2）構建以協商參與為核心的補償程序規則。自然保護地建設屬于公共事務領域，其建設過程中對集體土地使用權的限制，多由行政主導，各項限制措施都帶有明顯的管理主義特征。這種剛性管制是為了確保管控措施的有效落實，促進公共福祉和公共利益的實現，具有一定的正當性。然而，剛性的管制并不意味著完全排斥相關方的協商參與。與傳統的以防御性為顯著特征的行政程序不同，協商參與符合合作國家和合作行政法治的基本價值取向，在提高決策接受度和化解爭議方面具有更好的效果。因此，在自然保護地建設中，應構建以協商參與為內核的補償程序規則，保障利益受到直接影響的集體土地權利人對土地使用限制及補償決策的協商參與權。

第一，建立面向集體土地權利人的全過程信息公開制度。信息對稱是平等協商的基礎和前提。集體土地權利人只有在真實、準確、全面地掌握自然保護地建設各項政策、規劃、方案等有效信息的前提下，才能作出理性的判斷和決策，實現真正意義上的平等協商。第二，建立有效的溝通協商機制。通過制度化渠道在集體土地權利人和管理機構間搭建溝通的橋梁，以確保各方能夠充分表達意見、參與決策，最終達成共識 [23]。第三，充分尊重集體土地財產權人的補償選擇權。在土地特別限制決策作出后，采取何種補償方案，直接關系到集體土地財產權人的重大利益。因此，應確保集體土地財產權人能充分表達自己的意見和建議，尊重他們的補償方式選擇權，為他們提供合理的補償方案，確保補償方案既符合公共利益，又能滿足個人利益的需求，達成激勵相容的制度效果[24]。

（3）以“公平合理”形塑自然保護地集體土地特別限制補償標準。如前所述，自然保護地管理機構基于環境公益對集體土地施加的特別限制，致使集體土地財產權人遭受了“特別犧牲”，構成對集體土地財產權的“準征收”。因此，應參照征收補償的標準，制定特別限制補償標準，以實現公權與私權、公益與私益的平衡。《中華人民共和國土地管理法》第 48 條規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予公平、合理的補償。因此，自然保護地集體土地特別限制補償也應基于“公平合理”的原則制定具體的補償標準。

補償標準的“公平”主要體現為：其一，主體平等性。所有受特別限制影響的土地權利人應享有平等的補償權利，不受社會地位、經濟條件等因素的影響。其二，價值對應性。補償金額的確定應通過科學、專業的價值評估，客觀反映土地及其附著物的市場價值與預期收益損失。其三，程序公正性。補償過程應當遵循非歧視原則，通過透明的操作程序和有效的監督機制，確保每個土地權利人都能獲得公正的待遇。

補償標準的“合理”主要體現為：其一，全面覆蓋實際損失。補償應覆蓋土地權利人因特別限制而遭受的所有實際損失，既包括直接損失，如土地價值、附著物價值等，也應包括間接損失，如搬遷費用、臨時安置費用等。其二，合理考量發展權損失。除了當前的實際經濟損失外，還應科學評估特別限制對土地發展權帶來的損失[25]。集體土地原本具備多樣化的用途，但在自然保護地建設過程中對其實施的特別限制，剝奪了這些土地多樣化利用的潛力，導致其實際價值在實踐中被貶低[26]。盡管中國現行法律尚未明確設立農地發展權制度，但在補償時如適當考慮土地未來的增值潛力，通過評估土地未來可能的增值收益，確保補償金額能夠反映土地發展權的期待利益，更能體現合理性[27]。

（4）采取個性化、多樣化的補償方式。自然保護地內集體土地特別限制補償的對象涵蓋集體土地所有權主體與用益物權主體。對依法代表集體行使土地所有權的村集體經濟組織或村民委員會，可以根據其損失類型及需求采取差異化的補償方式。例如，對因生態管制喪失主要收入來源的集體經濟組織或村民委員會通過財政專項轉移支付予以補償；對保護地內區位條件優越但限制開發的地塊，可采取發展權置換方式，按照等價原則在保護地外安排用地指標；對具備生態產品供給能力的集體經濟組織或村民委員會，可依法授予其特許經營權。對依法取得土地承包經營權的農戶，鑒于中國自然保護地覆蓋區域農地類型多樣、農戶群體分化明顯，應當采取包括貨幣補償、產權置換、就業安置等在內的多樣化的補償方式，以滿足不同農戶個性化的需求[28]。具體來說，純農戶主要從事農業生產，其生計高度依賴于土地，單一的貨幣補償可能無法解決他們的長遠生產、生活問題。因此，需要為他們提供新的土地以繼續從事農業生產，或者通過生態管護公益崗位解決他們的就業問題，以保障他們的長遠生計。非農戶對土地的依賴程度較低，因此他們更傾向于接受一次性貨幣補償或者產權調換等補償方式。兼業農戶是既從事農業生產，又兼做其他非農活動的農戶類型。兼業農戶可細化為“偏農兼業農戶”和“偏非農兼業農戶”。偏農兼業農戶可能傾向于獲得新的土地或就業機會，而偏非農兼業農戶則可能更傾向于獲得一次性貨幣補償或特許經營的機會等。因此，在補償方式上，對于不同類型的農戶，不宜采用“一刀切”的辦法，詳細了解每個農戶的具體情況和需求，制定更加個性化的補償方案。

4 結語

自然保護地建設是國家生態文明戰略的核心內容，承載著維護生態安全的重大公共使命，其產生的生態效益惠及當代及子孫后代。基于公共利益的需要，國家有權對自然保護地建設中涉及的集體土地財產權行使進行限制。集體土地權利人應對因自然保護地建設而產生的個人利益減少或損失持寬容、讓渡的理性態度。然而，這種犧牲不應是無償的，應給予受損的權利人公平、合理的補償。為此，需要在立法層面確立財產權特別限制補償制度，通過建立“責任明晰、分層認定”的補償主體認定體系、構建以協商為核心的補償程序規則、制定公平合理的補償標準、采取多樣化的補償方式等，來確保受損的土地權利人原有生活水平不降低，長遠生計有保障，在維護公共利益的同時實現私人財產權的合理保障。

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（本文責編：郎海鷗）