上海市低效建設用地減量化政策執行何以有效

摘要：研究目的：探索上海市低效建設用地減量化政策有效執行的內在邏輯，為其他大城市低效建設用地治理提供啟示。研究方法：采用過程追蹤方法，基于 2014 — 2023 年上海市低效建設用地減量化相關的訪談、報告、報道等多源數據集，系統分析其“決策 — 執行”共識調適過程。研究結果：（1）上海低效建設用地減量化政策的決策和執行主體分別是市政府和區鎮政府，雙方形成了問題理念、利益、能力共三種類型的共識，均存在共識“達成 — 失效 — 再達成”的動態調適過程。（2）三種共識對低效建設用地減量化政策執行的作用有差異：能力型共識是底線保障，問題理念型共識和利基型共識分別負責價值引領和利益驅動，決策者和執行者之間三種共識的同時達成，才能確保低效建設用地減量化政策執行的有效性。（3）低效建設用地減量化政策“決策 — 執行”共識的動態調適提升政策執行的可持續性，即原共識結構被打破后，市政府主動進行政策迭代并與區鎮政府重新達成共識，從而保障了減量化政策的持續更新和長期執行。研究結論：從決策者和執行者雙方立場出發，以平等合作的視角，基于能力型共識建設專班、調配任務，基于利基型共識賦予地方土地發展權，基于問題理念型共識提升對減量化政策的認知，并根據執行情景和問題變化調適政策，對其他大城市低效用地再開發工作推進具有啟發和借鑒。

關鍵詞：低效建設用地減量化政策 ;“決策 — 執行”共識；過程追蹤；上海

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2025）05-0037-11

超大城市是資源、人才、政策的集聚地，展現了一個國家的經濟發展水平和戰略核心導向。中共十八大以來，在經濟增長放緩、資源約束趨緊、結構優化升級的背景下，我國超大城市普遍面臨著建設用地指標緊缺與耕地保護、生態環境保護的多重困境：一方面，建設用地指標約束形成了對城市發展的關鍵制約；另一方面，無序的城市擴張又導致了低效建設用地的產生和耕地、綠地被大量破壞。相比增量時代注重資源的開發和利用，存量時代更加注重現有資源的優化和升級[1]。在存量提質的需求下，上海市最早提出了“減量化”政策[2]。低效建設用地減量化是指通過政策措施與技術手段 ， 把利用效益不佳或存在生態風險的工業用地、長期閑置或自愿退出的宅基地等恢復成生態或農業使用狀態 ， 結果是建設用地總量減少，建設用地指標增加[3]。英國東倫敦①、美國內城②、印度孟買③的類似實踐最終以失敗告終，因為該政策往往耗資巨大、流程繁瑣、利益糾葛、談判困難，存在嚴峻的政策制定與執行之間的理論鴻溝。然而上海卻將這項“看似不可能”政策執行了長達 10 年，那么，上海是如何推動如此復雜的政策有效落地的？

目前關于減量化政策的研究大部分關注減量化政策的優化措施，如指標轉移和有償使用制度 [4-5]、多級政府聯合投入資金保障體系的建立[6]、國有土地產權調整機制[7]等。上述研究對減量化實踐經驗做出了系統總結，但較少關注減量化政策背后隱藏的理論機制。另有部分學者基于案例分析或實證檢驗，從不同的理論視角分析政策發揮作用的機制和效應。如ZHANG 等從政策工具視角解釋各地對減量化政策的差異化執行[8]，WANG等指出盡管建設用地減量化短期存在困難但長期可以促進經濟可持續發展[9]，周小平等將助推工具應用于減量化末端治理的機制探討[10]，此外人地關系地域系統理論[11]、空間正義理論[12]、精明收縮理論[13]等均被用于解釋減量化的機制。然而已有研究鮮少分析減量化政策執行的歷時性過程，往往僅關注某一個時期的成功經驗，缺乏對整個執行過程中解決障礙的因果機制進行探討。實際上，變動才是政策過程的常態，面對可能涌現的問題達成共識應是一個不斷調適的過程，對這一過程的深描是解釋政策執行因果機制的有效思路。

為此，本文通過對上海減量化政策執行長達 10年的過程追蹤研究，探索性地提煉出“三種共識”的分析框架及其調適機制，分析“決策 — 執行”共識達成過程的內在邏輯，從決策者和執行者雙方立場出發，以平等合作的視角，重新解釋了“自上而下”的減量化政策何以長期執行的內在邏輯，對其他大城市土地整治工作推進具有啟發和借鑒。

1 理論構建

1.1 “決策—執行”共識的理論演變與維度劃分

中共十八大以來，“凝聚共識”的表述反復出現在黨和國家的重大社會工程文件中，成為中國政府議程設定、決策和執行、創新和擴散的重要驅動力。可見，政策共識貫穿于整個政策過程中，在不同個體、不同群體、不同組織、不同層級間發揮作用[14]。可以說政策共識是我國對超大疆域、異質群體有效治理的關鍵，具備制度目標與實踐要求的雙重特征。然而長期以來，決策者和執行者處在互相難以理解的“尷尬”境地，盡管決策者在制定政策前達成了共識，執行者在實施政策時統一了步調，但決策與執行之間的鴻溝始終難以打通，從而政策執行就成為效果不確定的“一錘子買賣”。

學界對政策過程中的共識機制已開展了一定的研究，分別集中于決策共識、執行共識和上下級共識三個方面。

在決策共識方面，最早出現的是決策者基于利益視角的理性博弈[15]，其核心在于調和政府行動者之間、政府與社會公眾的利益矛盾[16]。另一類文獻認為利益并不能完全解釋產生決策共識的過程，而認為價值沖突如何塑造決策過程更為重要 [17]，例如決策者信念系統、當局的行政文化與價值觀的重要作用。此外，決策者在經濟、政治、公眾支持方面的資源能力也是重要的影響因素[18]。在執行共識方面，一直以來關注度較低[19]，主要包括利益和價值兩個維度。一方面，有學者提出執行者的價值偏好會影響議程設定和政策變遷[20]。另一方面，也有學者認為部門之間的差異化利益訴求會影響執行效果[21]，為此常需要以橫向征求意見的方式達成共識[22]。可見，單一的決策共識與單一的執行共識雖然在一定程度上都能提升政策效果，但已有研究對決策者與執行者之間達成共識的機制缺乏分析。

針對這一問題，有研究也指出上級與下級之間并非完全的“命令 — 服從”關系，還涉及共謀[23]。協商完善[24]、委托代理[25]等多元關系，因此近年來研究開始關注上下級之間的共識調適過程。該類研究依舊聚焦于價值、利益、能力三個維度：在價值維度，陳桂梧提出央地之間的“引導式共識”[19]，可通過精神宣講、會議動員等方式實現。在利益維度，張翔提出“上級決策，下級執行”的新模式 [26]和行政共同體[27]的概念；趙靜構建了決策刪減 — 執行協商框架[24]并強調了基于利益的“協商”環節等，均論述了利益共識在政策執行中的作用。在能力維度，中西方研究發現行政負擔與執行能力之間的差距會阻礙執行，但一些情況下政策制定者難以理解執行者的處境 [28]。這些研究對上下級互動的共識類型進行了初步探討但沒有分析其動態調適機制和多種共識的系統關系，基于此“決策 — 執行”共識框架呼之欲出，即在決策共識、執行共識之外存在著“決策 — 執行”共識，這種共識是對上下級共識研究的理論抽象。“決策 — 執行”共識建立在決策者和執行者之間，決策者應致力于通過其資源條件解決執行者的困境，執行者應努力實現決策者的政策設想并通過一線實踐提升政策效果和反饋政策改進方向。這種共識關系，改變了以往決策者和執行者“各執一詞”的原始偏好設置，在理念、利益和能力方面形成共識圖景，最后形成契合同步的行動。

文獻綜述的結果（表 1）表明，共識不僅能夠改變政策制定與執行主體的問題感知和價值理念，而且能調節其原始利益偏好[29]，還能夠強化情境中行動者對彼此能力的認識。為此，本文提出三種共識及其關系。

問題理念型共識是問題感知和價值理念的整合，涵蓋了對必要性和重要性的雙重理解，貫穿于整個政策過程。決策者通過動員大會、政策文本、調研走訪等強調政策的重要性[19]，而執行者通過政策學習、執行體悟等方式建立起與決策者之間對問題重要性、價值理念的共識，從而實現有效的注意力分配。

利基型共識是各主體偏好產生的原因，反映了政策場域中各主體的行為動機，代表決策者能夠給予執行者適當的激勵（完成執行的獎勵、補償；未完成執行的懲罰等）。其“適當性”體現在執行者對正向激勵有充分需求，對負向激勵有畏懼之心，而非決策者僅僅從自己的角度思考問題，而產生對執行者激勵不當的情況。

能力型共識是執行發生的前提，否則政策結果只能浮于表面。決策者通過對執行者執行能力的預估來明確本地的政策執行方案，而執行者通過其執行情況向制定者展示其能力的大小。能力型共識偏差往往是決策者“習焉不察”而執行者“深受其困”的問題，決策者尚未了解執行者的執行能力即安排任務，從而導致基層執行超負荷。能力型共識通常與決策者和執行者所具資源條件、所處行政層級、所在社會網絡等相關，有效的調適能夠促進決策者為執行者安排能力范圍內的執行任務，從而實現資源的高效利用和有效匹配。

1.2 “決策—執行”共識的動態調適機制

盡管三種共識的達成既保證了政策適用于當地的具體發展情況，又保證了該政策一定程度上符合決策者的預期，能夠有效提升政策效果，然而當問題情境變化或執行者的利益訴求和能力范圍調整后，“矛盾轉變”“利益受損”和“能力錯配”等共識失效的現象會損害政策效果。以往研究往往建立在共識產生后不會失效的假設下開展理論推演，實際上，達成共識是一個過程，變動才是政策過程的常態，因此政策執行過程中的共識達成是一個不斷調適的過程。決策者與執行者就執行過程互動調適，改變問題呈現、調整利益賦予和匹配能力要求就成為了重新達成政策共識的有效方式，使得“決策 — 執行”共識呈現出 “建立 — 打破 — 重塑 ……”的特點。通過動態的調適路徑，一項復雜的政策根據實際情況得到優化和更新，成為一項能夠持續執行的政策。每個類型因為其重新達成共識的難易程度不同從而可能經歷不同的調適過程（圖 1）。

2 數據來源與方法

2.1 研究方法

基于貝葉斯更新原則的過程追蹤法（Process Tracing）適合研究單案例中的因果關系，能夠對歷時性的單案例進行解構[30]。過程追蹤關注原因如何影響結果的過程，以豐富的證據鏈證明因果關系。相比常規案例分析，采用過程追蹤法并通過證據檢驗能夠更大程度上提高研究的客觀性、可復制和可推廣性，也能夠更好地闡釋單案例內的因果機制。“決策 — 執行”共識的達成和調適過程具備高度的復雜性，難以用定量研究方法刻畫，而過程追蹤法能夠厘清復雜的因果關系，識別不同的證據為該理論提供支持，問題與方法具有較好的適配度。此外，本文關注理論而非案例，關注建構而非檢驗，且屬于一個與西方城市更新失敗常態相比的成功“異常案例”，其中的機制是建構理論的關鍵，因此本文采用理論建構型過程追蹤方法[31]。理論建構型過程追蹤方法的主要步驟如下[32]：第一，根據現有的理論概念化X和Y之間的因果機制，同時明確其運作的背景。“低效建設用地減量化政策如何通過決策執行共識的調適來實現政策目標”是研究的核心問題，因此，減量化政策是因，減量化目標的達成是果。第二，大量收集實證數據以尋找從因到果的機制。通過系統分析政策文件、關鍵人物訪談、政府內部決策文本、研究報告和論文等識別重要證據，利用這些觀察信息來推斷現象確實存在 [31]。確認機制存在的方法主要包括風中稻草型檢驗（非必要非充分條件）、冒煙手槍型檢驗（充分不必要條件）、環箍檢驗（必要不充分條件）、雙重決定型檢驗（充分必要條件）4 種方式。第三，得出有關理論機制的結論（圖 2）。

2.2 案例選取

隨著經濟社會的快速發展，上海市同時面臨著嚴峻的建設用地指標緊缺與低效利用的雙重困境：一方面，上海市 2014 年底現狀建設用地 3 124 km2，與2020 年規劃限定的 3 185 km2相比，可凈增空間僅為61 km2，難以滿足年度新增用地需求。與此同時，上海低效建設用地的面積約占陸域面積的 45%，遠超倫敦、巴黎、東京等國際大都市 20%～30% 的水平；地均 GDP 產出僅為巴黎的 1/3，東京的 1/9 ①，與其他國際大都市相比建設用地利用效率偏低②。為解決上述困境，上海市于 2014 年，率先大規模開展“低效建設用地減量化”實踐，并堅持執行該政策長達十年之久而沒有終止。至 2022 年底，完成城市開發邊界外總規模超過 100 km2的低效建設用地減量并實現復耕復綠③，為助力城市轉型提供了重要的要素保障。上海市低效建設用地減量化政策，執行時間長、涉及主體多、談判難度高、具備未來發展性，是“決策 — 執行”共識框架分析應用的適當典型案例。

2.3 數據來源

研究團隊對上海市減量化政策開展了長達 10 年的過程追蹤，從多種來源收集數據，主要包括：第一，深度半結構化訪談，包含對 4 個市級相關管理部門 （含 1 個主管部門），5 個區級主管部門，8 個典型鎮及下轄 8 個行政村的數據與信息獲取；第二，非正式信息獲取渠道，包括電子郵件、電話等，主要針對被減量企業采用電話訪談的方式；第三，管理歸檔資料，包括工作方案、相關調研報告等；第四，外部資料，包括相關新聞報道、官方網站動態、社交媒體宣傳資料、研究論文等。上述證據能夠極大程度上保證假設的證實或證偽，提高研究的內部效度。

3 上海市低效建設用地減量化政策的調適路徑

3.1 上海市三輪減量化的運行過程

上海市低效建設用地減量化先后開展了三輪：第一輪是 2015 — 2017 年，減量對象主要針對不符合規劃且社會、經濟和生態效益較差的城市開發邊界外現狀低效工礦倉儲用地（“198”區域①），計劃完成減量化任務 20 km2，平均每年“198”工業用地減量不少于 7 km2；第二輪是 2018 — 2020 年，在第一輪的基礎上，進一步加大了力度，拓展了減量對象的范圍，提出全市低效建設用地減量不低于 36 km2，原則上平均每年低效建設用地減量不低于 15 km2。至 2020 年底，全市級完成低效建設用地減量化 73.74 km2，新增耕地面積 66.07 km2，遠超計劃目標。“在上海 2035 總規引領下，目前在全市涉農區，減量化已形成共識并取得顯著成效，有效助推了‘五違四必’區域環境綜合治理、產業結構調整等工作，實現了土地利用方式由‘以增量為主’向‘以存量為主’的根本性轉變。”②第三輪是2020 — 2023 年，以國有企業減量為核心目標，組建了“市 — 區 — 國企”三級工作專班。自 2014 — 2023 年底，通過 10 年低效建設用地減量化實施，已完成規劃城鎮開發邊界外“減量瘦身”累計約 114 km2。在已批復的整治任務中，工礦倉儲用地減量約 67 km2，宅基地減量約 14 km2 ③。

3.2 三種共識的達成—失效—重塑的調適過程

2014 — 2023 年，上海市的低效建設用地減量化政策在問題理念、利益、能力三種類型共識上經歷了多輪調適，最終有效解決了不同階段的執行困境，實現了政策的長期執行，效果顯著。表 2 展示了三種共識調適過程追蹤的證據類型，主要為環箍檢驗和冒煙手槍型檢驗型證據。可以看出，均存在“達成 — 失效 — 達成”的調適過程。

3.2.1 問題理念型共識的調適過程

（1）問題理念型共識的首次達成：建設用地“天花板”共識與短期指標需求。2014 年上海市人民政府印發《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，提出上海市建設用地達到“天花板”，同時面臨著建設用地布局分散、效益不高、結構不合理等問題，阻礙了進一步落實創新驅動發展、經濟轉型升級的任務。在這一背景下，上海市提出了“以土地綜合整治為平臺，編制實施郊野單元規劃，推動集中建設區外的現狀工業用地（即“198 區域”）減量化，重點實施生態修復和整理復墾”。但是，當時很多區鎮對于建設用地減量化的政策內涵、意義和執行意義并沒有同步認知。于是，上海市政府通過層層動員會議，將“建設用地天花板”的現實困境和“減量化”的具體含義與執行要求傳遞給區鎮，塑造了執行者對“為何減、如何減”的認知。如 Z 鎮 A 同志表示：“當時對減量化不清楚。很多人甚至將減量的‘量’寫成改良的‘良’。后來鎮里年初召開減量化工作推進會，部署全年的減量化工作，介紹市里的減量化精神，才知道有個‘天花板’。”此外，各區鎮最初沒有“以減定增”的概念，根據需要隨意使用土地指標，正如某市級管理部門 B 人員所說：“在減量化之前，區鎮沒有‘減了才能建’的概念，他們想建就去磨領導。領導問：‘你拆了嗎？’”上海市政府通過政策明文規定、領導詳細批示、程序直接叫停等方式將建設用地指標必須來自低效建設用地減量化的理念傳遞給執行者，強調了該政策在短期內對區鎮發展的意義。從曾經“對上要指標”到現在“對下減指標”的思維轉變，各區鎮認可了低效建設用地減量化能夠在短期內為各區的建設提供指標，進而促成了政策第一階段的有效執行。D 區表示：“大家明白了，現在沒地了，不減量是沒有指標的。”在 2018 年的《關于印發本市全面推進土地資源高質量利用若干意見的通知》中也指出：“……，經過全市上下共同努力，目前建設用地總量約束共識已經形成，新增建設用地逐年大幅減少，存量建設用地盤活初顯成效。”

（2）問題理念“偏差”：減量化執行理念產生分歧。隨著第一階段低效建設用地減量化政策的推行，執行困境逐漸顯現。首先，由于不同地區內生稟賦與政策方針不一致，一部分地區成為了完全提供指標的“減量區”，一部分地區則成為完全吸收指標的“增量區”[33]。例如 S 區南部主要進行減量化，而北部則承擔了建設新市鎮的需求，導致兩邊經濟差距逐漸拉大。第二，面對持續大量的任務，很多區鎮秉持應當“以用定減”的想法，導致減量化執行出現懈怠。此外，該政策帶來的鄉村內生造血能力喪失、村民就業機會下降、城鄉發展差距拉大等價值損失問題也逐步顯現[34]。總之，最初減量化提出的緊迫背景與美好愿景對于區鎮的價值感召力不斷下降，問題理念型共識逐漸失效，基層執行者對于低效建設用地減量化政策的價值開始存疑。

（3）問題理念共識再次達成：“久久為功”共識與長期城市建設需要。面對上述問題，上海市政府及時調整了對該政策的表述，修改了曾經“應對資源環境緊約束的挑戰，加快推動創新驅動發展、經濟轉型升級”的表述①，改為使用“提升城市能級和核心競爭力、對標卓越全球城市”②、“推動存量產業用地有效盤活和高效利用，努力把上海建設成為世界一流水平、引領未來發展、具有國際競爭力和影響力的全球卓越制造基地”③、“極有限的凈增空間、極龐大的存量空間、極艱巨的減量任務”④，并在地鐵站、廣場等區域宣傳建設“2035 未來城市”的美好愿景，提升減量化對城市發展的戰略高度和時代意義，促進各級政府執行者和被減量的企業、鄉村認同低效建設用地減量化政策對于上海的整體發展的不可或缺的作用，進而減少對其帶來的負面問題的關注。另一方面，上海市政府向下級宣傳該政策需要持續執行的理念，強調將低效建設用地減量化作為一項日常工作而非運動式治理，要求減量化領導小組長期存在。正如某主管部門 B 人員所說：“減量化就是一個久久為功，只有形成理念，大家從上到下都認可這件事了，可持續發展城市也算建成了。”就這樣通過層層會議、領導調研、廣泛宣傳等方式明確低效建設用地減量化帶來的長期利益與突出貢獻，與多數基層執行者達成了關于減量化政策將持續推進的共識。

3.2.2 利基型共識的調適過程

（1）利基型共識的首次達成：指標的兌換與補償產生充分激勵。《關于本市推進實施“198”區域減量化的指導意見》中提出了關于建設用地減量化的 7 項政策措施：在指標方面，市政府規定減量化獲得的指標可以在區縣范圍內有償交易，同時根據各區的完成情況，按照“拆三還一”原則獎勵類集建區空間⑤；在資金方面，市政府提供了低效建設用地減量化的專項扶持資金 20 萬 / 畝，決策者與執行者初步達成利基型共識。各區鎮申報了大量的工作任務并具有較強的工作動力，正如 I 區減量辦 T 人員所說：“最初我們是挺愿意去做的，畢竟各區大家都有低效的（企業），還有補貼和指標，大家積極性還挺高的。”

（2）利基“錯配”：激勵難以契合鄉鎮發展剛需。首先，第一輪低效建設用地減量化中市級政府要求區鎮政府自行平衡拆遷和整治資金，但伴隨著低效、無證企業被大量退出后，企業補償與搬遷成本大幅提升，區鎮政府執行全流程政策所需資金平均超過市政府購買指標或補償所提供的資金，增大了財政負擔。U 區的 L 人員表示：“我們區用于減量化的財政支出大大增加。”其次，由于政策機制尚不完善，最初承諾“拆三還一”①、“拆一還一”②的利益賦予機制尚未達成，區鎮政府完成了任務但沒有得到相應的新增建設用地指標獎勵，打破了發展需求帶來的利基共識。

針對利基型共識的失效，盡管在 2019 年上海市政府翻倍提升了補貼力度③，將原來的 20 萬元 / 畝調整為 45 萬元 / 畝，甚至增加了 15 萬元 / 畝的補貼額度，但并不能彌補各區、各鎮的高額成本，更沒有對接區鎮對建設用地指標的核心需求。另一方面，上海市政府也強化了干部績效考核機制，自 2016 年提出將低效建設用地減量化“納入市重大工程立功競賽”并對表現優秀的個人和區鎮進行表彰④，到 2021 年致函督促沒有完成季度任務的區。市層面希望通過精神性的正激勵和負激勵與區鎮執行者重新達成利基型共識，但仍然收效甚微，很多區寧可放棄領導個人獎勵也不積極執行。足以見得，僅僅通過自上而下的政治性動員難以激勵政策執行者達成政策目標。

（3）利基型共識的再次達成：新增指標配置契合發展需求。重新達成決策與執行的利基型共識來自上海市《關于實施全域土地綜合整治的意見》，其中規定“減量”和“盤活”聯動，地方政府可將低效建設用地減量化獲得的指標在全域范圍內配置。一方面，為應對疫情沖擊上海市提出“全力支持重大項目建設用地計劃，做到應保盡保。提前向各區下達 50% 新增建設用地指標，加大周轉指標暫借的支持力度”⑤。另一方面，為提升作為主要執行層的鄉鎮政府的積極性，市區將減量化獲得的指標的 20% 提供其使用而不再收取指標使用費。由此，新增指標的靈活配置與各執行層的發展需求契合，再次達成了“決策 — 執行”的利基型共識，實現了激勵與需求適配。

3.2.3 能力型共識的調適過程

（1）能力型共識的首次達成：低成本減量化與“分配 — 反饋”雙結合。第一，最開始低效建設用地減量化的對象主要是鄉鎮集體企業和個人企業，往往具有污染嚴重、證件不齊、利潤低的特點，因此區鎮執行者交易成本低、談判難度小、積極性較高。市政府與區鎮政府均認可減量化應該由市區補償、鄉鎮牽頭、村委協助，依托市、區的經濟實力，鄉鎮的談判能力和村委與當地企業的連帶關系能夠有效保證政策的執行。第二，開展了低效建設用地減量化任務的“分配 — 反饋”雙結合方式：在分配階段，上級根據歷史數據向各鎮分配減量任務；在反饋階段，各鎮摸底工業用地格局、核對低效企業數量、預估完成難度，反饋調整上報，確定立項額度。上級政府基于下級的能力和稟賦的相關信息配置政策工具和任務安排，下級政府依托談判的能力與財力執行政策，上下互動形成了共通的信息機制，最終就完成任務的能力達成共識。

（2）能力“失衡”：標準欠缺與層級限制帶來談判困境。執行中的能力型共識失衡的主要原因是：第一，易談判的低效企業已在第一階段被減量，其余企業由于尚無科學認定標準而難以核定補償。第二，國有企業減量超出了政策執行者 —— 區鎮政府的協調動員能力，但仍然由其負責。事實上，低效建設用地減量化政策一直在兩個領域共同推進：其一為非國有企業減量，此類土地管理者為鄉鎮政府，使用權人多為鄉村企業，談判難度相對較小；其二為國有企業減量，政策執行過程中所涉及的利益主體多元復雜，權力矛盾逐層提升。據估計，上海市國有企業占地面積廣，減量化的任務十分艱巨，其中國資委出資監管的企業占有全市土地總量的10%以上，約660萬km2，權屬層面上需經過中央國資委的“牽線搭橋”才能達成；又有33家市屬國企在初步摸排中擁有存量土地總面積約270 km2，可由上海市政府作為談判主體協調退出⑥。即使在區政府協調的前提下，鄉鎮開展國企減量的談判依舊十分困難。而市政府仍然以原來的數量甚至加量要求基層完成任務。I 區減量辦 J 人員表示：“先不說成本，就是談都不好談，因為人家（指國有企業）不會聽你的。”上述新的情況導致原本的能力型共識被打破，決策者認為區鎮能夠通過談判、補償等方式實現國有企業減量，但區鎮在實際操作中受到標準欠缺、層級限制而陷入新的困境。

（3）能力型共識的再次達成：執行主體的分類調整與適配。為解決標準問題，2019 年上海市經濟和信息化委出臺了《關于開展資源利用效率評價的指導意見》，上海市經濟信息化委、發展改革委、規劃資源局和統計局出臺了《上海市低效工業用地標準指南（2019 版）》，明確規定了資源利用效率評價作為確定低效建設用地的標準，為政策執行提供有效依據。為解決國企談判困境，2020 年上海市規劃和自然資源局開展了覆蓋主要區鎮的國有企業減量難題的專項調研。2021 年出臺的《關于有序開展本市規劃區外國有企業低效建設用地減量化工作的通知》，倡導形成市屬企業帶頭①、區屬企業跟上、央企積極參與的良好態勢。上海市規劃和自然資源局、上海市國有資產監督管理委員會②提出了建設市 —區 — 企三級工作專班：市屬國有企業談判歸為市級負責，并指導各區開展區屬、鎮屬國有企業談判工作。“從市級層面開展國企存量土地盤活專項工作，充分體現了上海城市發展模式轉型的決心和深化改革的信心。”市主管部門 W 人員表示。與此同時，上海市政府將集體企業的低效建設用地減量化自主權充分下放給各區，包括指標、資金的差異化獎勵權力。2021 — 2022 年，各區迅速開展政策創新，嘉定區、寶山區、閔行區、金山區、崇明區、松江區在2020 — 2023 年間頒布了 1 — 2 項推動本區低效建設用地減量化的政策，在橫向補償、鄉鎮造血、指標獎勵、工作機制等方面做出了全面升級。至此，低效建設用地減量化工作開始出現雙線并行：市政府主導的國有企業減量和區政府主導的集體企業減量。集體企業減量執行主體的層級下移和國有企業減量執行主體的層級上升，讓政策執行的主體與客體層級匹配、權力相稱，重新達成了上級與下級的能力型共識。

4 結論與建議

4.1 結論

政策共識是中國特色的解決復雜多元社會治理問題的關鍵，也是有效執行的必要條件。本文回答了上海市低效建設用地減量化何以成功這一關鍵問題，提出了三種共識類型、構建了“決策 — 執行”共識調適框架，其中：能力型共識是底線保障機制，決定了“政策能不能執行”；問題理念型共識是價值引領機制，利基型共識是利益驅動機制，兩者共同決定了“政策執行得好不好”。本文采用過程追蹤法分析了上海市的決策者與執行者之間就上述三種共識開展互動的過程，解決了問題理念沖突、激勵需求錯配、能力任務不符的困境，不僅促進了“減量化”這一上海市首創的政策在資金使用、指標分配、機構建設、理念培育、驗收標準方面不斷完善，還為上海市未來的城市建設和產業升級提供了充足的空間，也為觀察中國地方政府的決策和執行模式提供了一個典型樣本。需要注意的是不同政策面臨不同的調適空間，例如時間更為寬松、規定更加模糊的發展性政策具有更多的調適空間，而低效建設用地減量化就是一項著眼于“未來城市”建設的發展型政策。此外，“決策 — 執行”共識還有根據情景不斷變化的特征，決策者和執行者通過共識調適過程實現政策的可持續執行。

4.2 政策建議

基于以上認識，可以從能力、利益和問題理念三方面創造共識達成條件，并基于政策情景變化調適政策設計，推動低效建設用地減量化政策有效執行，也為其他類似的困境大、負擔重、兼具發展性和模糊性的低效用地再開發政策執行提供啟示。

（1）能力型共識是地方低效建設用地減量化行動的前提。有效的執行需要決策者和執行者就任務難度、地方財力、執行者網絡結構、低效用地可整治空間余量等達成共識。在執行低效建設用地減量化政策的過程中，決策層需要對執行層的土地指標余量進行充分摸底，了解任務的難度和權屬關系，才能更好地設立與權屬相匹配的專班和機構、向不同地區分配與其能力契合的任務；執行層則需要基于執行的現實障礙不斷向決策層反饋，尋求對政策設計、任務分配、組織結構的調整。上海將減量化試點任務派發給有基礎條件的地區執行，并根據整治情況動態調整任務難度，其探索的“分配 — 反饋”雙結合模式、三級政府國企減量專班等，均來自決策者和執行者就執行能力的調適。

（2）低效建設用地減量化需要給予地方發展亟需的利益。相比金錢獎勵、榮譽評比等，土地指標激勵對于地方政府而言更具吸引力。土地指標作為地方發展權的體現，對于地區的長遠經濟績效具有重要意義，也是激勵地方開展低效建設用地減量化的核心動力。

（3）問題意識和價值理念是指導低效建設用地減量化的方針。上海通過動員會、定點調研、城市口號等方式，宣傳減量化的長遠收益和戰略意義，不僅有助于激發基層執行者的公共服務動機和執行意愿，還有助于短期內利益受損的企業和工人對政策產生更加積極的態度以降低交易成本。盡管低效建設用地減量化主要涉及資金調配和談判協商，但持續推動城市建設的問題意識和價值理念能夠在更長的時間周期內、更廣的政策領域內塑造執行者、政策對象對待低效建設用地減量化政策的態度，有助于政策的順利推行。

（4）對三種共識的調適推動了低效建設用地減量化的持續執行。伴隨著問題情景、政策對象、執行資源、談判效果的變化，決策者和執行者調適政策、重新達成共識的過程推動了政策的可持續執行，以動態的政策設計解決低效建設用地減量化過程中不斷涌現的問題。

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