我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的現(xiàn)實(shí)問題與優(yōu)化路徑

基金項(xiàng)目

2024年第六輪寧波市哲學(xué)社會科學(xué)研究基地課題“‘一帶一路’共建國家職業(yè)教育質(zhì)量認(rèn)證制度研究”（JD6-324），主持人：許劉英；2021年國家社科基金教育學(xué)一般課題“高水平對外開放背景下高職院校教師國際素養(yǎng)及其培養(yǎng)體系研究”（BJA210099），主持人：王琪

高質(zhì)量發(fā)展是我國高等職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的時代需要，2019年，國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》首次確立了“推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。圍繞這一戰(zhàn)略目標(biāo)，國家先后頒布一系列相關(guān)的政策文件，引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。但自前高等職業(yè)教育依然是我國教育改革和創(chuàng)新過程中較為薄弱的環(huán)節(jié)，存在著社會認(rèn)可度不高、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展契合度及人才需求匹配度較低、政策保障機(jī)制不健全等問題。相關(guān)高質(zhì)量發(fā)展政策的效能，如政策內(nèi)容的設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行過程等還需進(jìn)一步優(yōu)化。

近年來，學(xué)術(shù)界重點(diǎn)分析了我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵、實(shí)踐路徑、目標(biāo)定位、關(guān)鍵挑戰(zhàn)等問題，但對高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策缺乏應(yīng)有的關(guān)注[1][2][3][4]。政策是影響高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展最重要的因素之一，其所體現(xiàn)的理念偏好為高等職業(yè)教育改革和發(fā)展事業(yè)提供了價值導(dǎo)向。文本是國家政策最主要的載體，是政府推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展活動過程的反映。研究政策文本不僅可以加強(qiáng)對我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策及其政策過程的基本認(rèn)知，也可以從整體和結(jié)構(gòu)的層面探討政策過程[5]。基于此，本研究對2019年來我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策文本進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的特征，探悉高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策實(shí)踐中存在的問題，為完善我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策實(shí)施過程提供參考。

一、樣本選取與研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選取

本研究政策文本的選取遵循三個原則。一是以促進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的相關(guān)政策；二是國家層面權(quán)威機(jī)關(guān)頒布的，即由中共中央、全國人大、國務(wù)院及各部委和各直屬機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的政策文件；三是發(fā)文時間為2019-2023年。基于上述三個原則，通過查閱國務(wù)院和教育部網(wǎng)站，以“職業(yè)教育”“職業(yè)學(xué)校”“高等職業(yè)院校”等為關(guān)鍵詞，共計(jì)檢索到56份政策文件。對初步收集的56份政策樣本進(jìn)行篩選，去掉內(nèi)容重復(fù)和相關(guān)度不高的樣本，同時增加3份對我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策制定有著重要指導(dǎo)價值的政策文件，分別為《中國教育現(xiàn)代化2035》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和經(jīng)修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，最終確定樣本數(shù)量為44份。

（二）研究設(shè)計(jì)

首先，采用NVivo12.0軟件對收集到的政策文本進(jìn)行分析，通過對關(guān)鍵詞出現(xiàn)的次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，了解我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。其次，綜合運(yùn)用麥克唐納和埃爾莫爾（L.C.McDonnellamp;R.F.Elmore）、施奈德和英格拉姆（A.Schneideramp;H.Ingram）等學(xué)者關(guān)于政策工具的理想型分類，對2019年以來我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策文本以不同的工具進(jìn)行分類，并對政策發(fā)布時間進(jìn)行排序，提煉出相應(yīng)的政策工具要點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，將文本的某一具體章節(jié)/條款作為基本分析單元，對44份政策文本進(jìn)行內(nèi)容編碼及量化分析，見表1。最后，通過文本結(jié)構(gòu)性分析解讀政策文本背后的制度偏好，進(jìn)而總結(jié)出我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量政策實(shí)踐過程的規(guī)律和存在的問題。

二、我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量政策文本分析

（一）政策年度數(shù)量分布

對高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的年度頒布數(shù)量進(jìn)行分析，可以映射出政府主導(dǎo)高等職業(yè)教育改革與發(fā)展事業(yè)的力度和走勢[。由圖1可以看出，高職教育高質(zhì)量發(fā)展政策總體呈現(xiàn)高密度化，且政策發(fā)布數(shù)量各年度有所起伏。2019年政策發(fā)布數(shù)量最多，達(dá)到16份，占比 36.36% ；其次是2022年政策發(fā)布數(shù)量也超過年度均值，達(dá)到11份，占比 25% 。

（二）政策發(fā)文主體分布

政策主體是政策實(shí)踐活動中的人或組織。政策主體的配置狀況、體制機(jī)制等直接關(guān)系到政策運(yùn)行順暢與否及政策效果好壞[]。表2顯示，我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策發(fā)文主體中，由中共中央、國務(wù)院頒布的行政文件共9份，占樣本總數(shù)的 20.45% ；由全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布的法律文件共1份，占比 2.27% ；而由政府各部委發(fā)布的政策文件高達(dá)34份，占比 77.27% 。其中，以教育部發(fā)布的政策文件數(shù)量最多，單獨(dú)發(fā)文共15份，占比 34.09% ；聯(lián)合發(fā)文共16份，占比 36.36% 。此外，人社部發(fā)文1份，財(cái)政部聯(lián)合教育部發(fā)文1份，國家發(fā)改委聯(lián)合其他部委發(fā)文1份，均占比 2.27% ○

（三）政策文本體例分布

由表3可知，我國高職教育高質(zhì)量發(fā)展政策體例有法律、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、規(guī)范、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、意見、通知等10種類型。這10種類型按照其功能又可分為四大類，即規(guī)制類、計(jì)劃類、指導(dǎo)類、通知類。其中，規(guī)制類包括法律、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、規(guī)范、規(guī)劃6種政策體例，共15份政策文本；計(jì)劃類包括計(jì)劃、方案2種政策形式，共11份；通知類10份；指導(dǎo)類最少，只有8份。這四種政策類型發(fā)揮著建章立制、方向引領(lǐng)、宏觀指導(dǎo)、上傳下達(dá)的重要作用。整體上，我國高職教育高質(zhì)量發(fā)展以規(guī)制類和計(jì)劃類政策為主，分別占比 34.09% 和 25% ，政策的權(quán)威性和約束性較強(qiáng)。

（四）政策領(lǐng)域與主題分布

政策主題集中反映了政策文本的主旨和目標(biāo)。通過對政策文本關(guān)鍵詞和詞頻進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策主要集中在“總目標(biāo)/任務(wù)”“規(guī)范與治理”“教育教學(xué)改革”“人才培養(yǎng)質(zhì)量”“師資隊(duì)伍建設(shè)”“社會服務(wù)”“經(jīng)費(fèi)保障”等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域涉及多元主題，涵蓋了我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)要素，即整體規(guī)劃、內(nèi)涵建設(shè)、資金保障等諸多方面，見表4。這些領(lǐng)域中，高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)范與治理領(lǐng)域發(fā)文數(shù)量最多，占比達(dá) 27.27% ；教育教學(xué)改革和人才培養(yǎng)質(zhì)量領(lǐng)域發(fā)文數(shù)量相同，占比 15.9% ；經(jīng)費(fèi)保障領(lǐng)域最少，占比 2.27% 。我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策詞頻云圖見圖2。

（五）政策工具使用分布

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。選擇恰當(dāng)?shù)墓ぞ呤钦邎?zhí)行的核心[9。通常情況下，一項(xiàng)政策執(zhí)行可以選擇多種類型的政策工具。基于麥克唐納等人關(guān)于政策工具的理想型分類，對我國高職教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具的選擇和使用進(jìn)行分析。由表5可以看出，高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展各類政策工具使用分別占比為：權(quán)威型占 67% 、能力建設(shè)型占 14% 、系統(tǒng)變革型占 9.75% 、激勵型占 5% 、象征和勸誡型占 4.25% 。其中，權(quán)威型工具使用頻率最高，象征和勸誡型最少。從政策領(lǐng)域來看，只有“社會服務(wù)”領(lǐng)域?qū)Ω鞣N政策工具的使用較為均衡；從政策主題來看，“產(chǎn)教共同體”和“職業(yè)培訓(xùn)”的政策工具的使用最均衡。

三、我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的優(yōu)勢與不足

（一）我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的優(yōu)勢

1.政策具有穩(wěn)定性和層次性

我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策最突出的優(yōu)勢就是具有一定的穩(wěn)定性。所謂政策的穩(wěn)定性是指“現(xiàn)行政策在受到內(nèi)外部環(huán)境變化等影響或沖擊下，仍然保持其預(yù)定的目標(biāo)或具有質(zhì)的規(guī)定性的重要內(nèi)容，并能按預(yù)定的方式，沿既定的方向繼續(xù)有效得以實(shí)施的均衡狀態(tài)”[10]。如我國自2019年國務(wù)院發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》首次確立“推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”政策主題后，就陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)配套的政策，如《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》（教職成[2019]5號）等。這些配套政策的出臺有效保證了我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的持續(xù)性和承接性，從而構(gòu)成相對穩(wěn)定有序的政策系統(tǒng)。

與政策穩(wěn)定性相關(guān)的是政策的層次性。任何政策的制定和實(shí)施都是為了解決客觀存在的社會問題，要解決不同層面的問題就會有不同層次的政策。不同層次的政策功能也不同，高層次的政策具有權(quán)威性、系統(tǒng)性和廣泛性，而低層次的政策一般涉及面廣，形式多樣，針對性強(qiáng)。在我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策體系中，新修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》發(fā)揮著高層次政策的作用，它是新時期高等職業(yè)教育改革事業(yè)的重要指南，也是當(dāng)前推進(jìn)我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展所必須堅(jiān)持的原則、依據(jù)和行為規(guī)范。相比較而言，其他的政策則多是針對我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展過程中的具體問題做出的政策規(guī)定，表現(xiàn)為一系列的行動步驟和行動方案，以便于在實(shí)際中貫徹執(zhí)行。

2.政策主體多元化與協(xié)同性

我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的實(shí)踐活動，要真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，需要多個政策主體之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠與擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[]。從政策發(fā)布的主體來看，我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的制定與實(shí)施的主體由教育部擴(kuò)展到中央最高權(quán)力機(jī)關(guān)和其他部委，形成多個部門參與制定協(xié)同實(shí)施的態(tài)勢，體現(xiàn)了我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展事業(yè)的系統(tǒng)性特征及重要的戰(zhàn)略性地位。2019年以來，各部門協(xié)同參與發(fā)布的政策文件24份，占樣本總數(shù)的 54.55% ，其中2019年9份、2020年3份、2021年4份、2022年5份、2023年3份。以兩個部門協(xié)同發(fā)文數(shù)量最多，有12份，占比 27.27% 最多的協(xié)同部門達(dá)十四個，如《教育部辦公廳等十四部門關(guān)于印發(fā)lt;職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動計(jì)劃gt;的通知》（教職成廳[2019]5號）。多部門聯(lián)合發(fā)文，協(xié)同參與高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的制定與實(shí)施，共同推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策調(diào)整與完善，能夠有效促進(jìn)政府及其他部門資源整合和利益協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展過程中的需求與供給，使得我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策既能解決短期問題，又具備長遠(yuǎn)戰(zhàn)略布局。

3.關(guān)注重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域

我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的確立受到了中央政府及部門的高度重視，自2019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》頒布后，又相繼出臺了40余份政策文件。政策數(shù)量多且具有針對性，主要集中在“規(guī)范與治理”“教育教學(xué)改革”“人才培養(yǎng)質(zhì)量”“師資隊(duì)伍建設(shè)”“產(chǎn)教融合”“經(jīng)費(fèi)保障”等范疇。這些不僅是我國高等職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是當(dāng)前制約我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展所面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。得益于中央政府部門在重點(diǎn)領(lǐng)域的精準(zhǔn)發(fā)力，通過統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對接，高等職業(yè)教育辦學(xué)體制不斷完善，管理制度逐步健全；教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，人才培養(yǎng)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)，逐步形成了主動對接科技發(fā)展趨勢、有效匹配產(chǎn)業(yè)需求的多樣化人才培養(yǎng)體系；建立了“國家示范引領(lǐng)、省級統(tǒng)籌實(shí)施、市縣聯(lián)動保障、校本特色研修”的教師四級培訓(xùn)體系，教師的能力得到了系統(tǒng)性的提升；伴隨著我國第一批產(chǎn)教融合專業(yè)合作建設(shè)試點(diǎn)單位名單的公布，產(chǎn)業(yè)人才供給和需求的有效匹配將進(jìn)一步增強(qiáng)；經(jīng)費(fèi)保障更加有力，2023年現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃資金投人為402574萬元，同比增加 13.3% ，高等職業(yè)教育的辦學(xué)活力和服務(wù)能力均有了顯著提升。

4.政策工具使用類型多樣化，以權(quán)威型工具為主

從政策工具的視角剖析發(fā)現(xiàn)，權(quán)威型、激勵型、能力建設(shè)型、象征和勸誡型、系統(tǒng)變革型等，均在我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策中得到不同程度的使用。權(quán)威型工具主要表現(xiàn)在指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)、工作任務(wù)等方面，在具體政策文件中，多運(yùn)用硬性的制度、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等強(qiáng)調(diào)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)遵循的思路、計(jì)劃和要求等。激勵型工具指通過物質(zhì)、精神的反饋將資源配置與績效考核掛鉤，來激勵目標(biāo)群體采取所期望的行動。能力型工具更多體現(xiàn)在資源配置方面，如人才、信息、軟硬件設(shè)備等，為推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。象征和勸誡型工具則是國家運(yùn)用價值引導(dǎo)、公示等策略，鼓勵號召相關(guān)組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮資金籌集和資源聚合作用，群策群力推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展[12]。系統(tǒng)變革型工具主要通過轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮以行業(yè)企業(yè)為核心的第三方社會力量，共同參與到高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)中來。相比較而言，權(quán)威型政策工具在我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策中的使用頻率最高。在高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策運(yùn)行的過程中，使用權(quán)威型工具能為其帶來更高的效率和確定性。

（二）我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的不足

1.對高質(zhì)量發(fā)展過程缺乏足夠關(guān)注

根據(jù)表6我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策關(guān)鍵詞頻次分布可以看出，“教師”“專業(yè)”“教學(xué)”“人才”等詞匯出現(xiàn)的頻次高達(dá)2247次，而“現(xiàn)代”“過程”“精神”“適應(yīng)”等僅出現(xiàn)341次，結(jié)合圖2也可以看出，這些詞匯處于詞云圖邊緣化位置。相比較而言，這些高頻詞匯在高等職業(yè)教育領(lǐng)域更多地表現(xiàn)為擴(kuò)大招生規(guī)模、增加專業(yè)設(shè)置等結(jié)果性指標(biāo)，低頻詞匯則表現(xiàn)為高等職業(yè)教育辦學(xué)理念和辦學(xué)特色等過程性指標(biāo)。從某種程度上講，這是我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策較為關(guān)注高等職業(yè)教育數(shù)量增長或規(guī)模發(fā)展，而對其發(fā)展范式及發(fā)展過程中不易被量化的指標(biāo)關(guān)注不夠的重要表征。究其根本，政策實(shí)踐沒有直面我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的復(fù)雜性[13]。“發(fā)展”不僅指物的發(fā)展，生產(chǎn)效率的提高，而且是一個多元化發(fā)展的過程，包括了人的發(fā)展、（教育、文化、生活）質(zhì)量的提高、社會制度的變遷等[4]。從不同視角看，發(fā)展具有不同的內(nèi)涵和意義。高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展。高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，即在新發(fā)展理念要求下，高等職業(yè)教育發(fā)展機(jī)制、發(fā)展過程要素、發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)等，均典型地表現(xiàn)為“高質(zhì)量”特征[15]。然而現(xiàn)實(shí)中，發(fā)展理念與政策理念并非完全同步。在我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策中，盡管40余次提到“高質(zhì)量發(fā)展”，但僅僅是一種針對數(shù)量型或高速型發(fā)展而提出的模糊的政策話語[16]，對體現(xiàn)各高職院校辦學(xué)理念和特色的發(fā)展過程關(guān)注并不凸顯，相關(guān)政策驅(qū)動的功能沒有得到充分釋放。

2.政策模糊性較高，影響政策的落實(shí)與推廣

模糊性是政策產(chǎn)品呈現(xiàn)出的客觀屬性[17]。政策模糊是公共政策實(shí)踐中的常見現(xiàn)象。我國各地區(qū)間的巨大差異決定了中央政策需要以相對宏觀性與原則性的表述方式以有利于適應(yīng)各地不同的情況，政策的模糊性成為統(tǒng)合中央政策與地方情境之間張力的必然選擇[18]。通常情況下，中央政策由于概括了整體性的政策目標(biāo)，對政策執(zhí)行活動只做出原則性的規(guī)定，缺乏具體性的細(xì)則與說明，政策模糊性高，容易導(dǎo)致政策得不到有效落實(shí)與推廣。我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策也存著政策模糊性高的概念，如關(guān)于企業(yè)參與辦學(xué)的政策表述。企業(yè)參與辦學(xué)是職業(yè)教育作為一種類型教育最典型的特征，也是新時代實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。2019年國務(wù)院出臺的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，“發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用，鼓勵有條件的企業(yè)特別是大企業(yè)舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育”。2020年，教育部等九部門印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計(jì)劃（2020—2023年）》，再次強(qiáng)調(diào)“支持國有企業(yè)和大型民營企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)教育”。當(dāng)前，民營企業(yè)和個人投資興辦的民辦高職院校有370多所，但整體來看，企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性不足、程度和水平不夠，特別是近年來，企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)在國內(nèi)方興未艾，但是仍然面臨收益分配、合作協(xié)議、資源投人、設(shè)立程序、退出機(jī)制等一些規(guī)范難題，從而導(dǎo)致企業(yè)參與辦學(xué)的政策落實(shí)和推廣效果大打折扣。

3.權(quán)威工具偏好，抑制執(zhí)行主體的主動性與創(chuàng)新性

從政策工具的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)可以看出，在對高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具的使用方面，我國政策制定者基于多種原因傾向于選擇權(quán)威型工具。相比較其他類型的政策工具，權(quán)威型工具可以在政府的層級機(jī)構(gòu)和政策目標(biāo)群體中快速地傳達(dá)政府意志，政策目標(biāo)對象除了必須遵從政策的要求外，基本沒有自己選擇的余地。正因?yàn)槿绱耍瑱?quán)威型政策工具有著明確性和可預(yù)見性等優(yōu)點(diǎn)，但其自身的統(tǒng)一性、直接性、管制性等缺陷卻容易引起政策執(zhí)行主體與其目標(biāo)對象之間的矛盾。從政府角度來看，權(quán)威型工具的確是一種高效率的政策工具，因?yàn)椤罢耆莆樟讼嚓P(guān)信息并且目標(biāo)明確，規(guī)制的管理比其他政策工具的管理更有效率”，由政府提供這種公共物品的所需成本比私人部門低，但這種看法只注意到數(shù)量極少的政府成本，卻忽視了給政策執(zhí)行主體帶來的資源、技能、信息等社會成本，影響了執(zhí)行主體的主動性[9]。此外，權(quán)威型工具是一套具有強(qiáng)制性且彈性不足的規(guī)制體系，難以適應(yīng)不同地區(qū)和不同條件下的差異性需求。高等職業(yè)教育的利益相關(guān)者組織屬性及區(qū)域發(fā)展不平衡的實(shí)際，客觀上要求中央政府將權(quán)力下放至地方政府和各高職院校，給后者留下更多的制度變革和創(chuàng)新的機(jī)會。權(quán)威工具偏好只會使地方政府和高職院校淪為國家政策的“代理人”，并抑制其政策執(zhí)行的創(chuàng)新性。

4.政策內(nèi)需性有限，削弱政策供給質(zhì)量

在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)決定論的影響下，我國高等職業(yè)教育政策常常因經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化而調(diào)整，這在政策供給上具有明顯的外源性，且內(nèi)需性有限。如20世紀(jì)90年代的“三改一補(bǔ)”政策并非來自高等職業(yè)教育自身創(chuàng)新發(fā)展的需要，政策供給偏重于解決市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中技術(shù)型人才的短缺，而對高等職業(yè)教育屬性，以及如何發(fā)展高等職業(yè)教育等關(guān)鍵問題認(rèn)識卻相對薄弱[20]。“高質(zhì)量發(fā)展”的政策概念，同樣起源于對經(jīng)濟(jì)的描述。2019年確立“推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)，此后便相繼出臺一系列高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策。然而在此過程中，我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展在政策供給方面卻表現(xiàn)出高度的“計(jì)劃式”特征。計(jì)劃式的政策供給通常是指政府在一定時期為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而制定、決定和實(shí)施行為規(guī)范或者準(zhǔn)則的過程21]，并具體表現(xiàn)為執(zhí)行方案、行動計(jì)劃等形式。這些政策具有較強(qiáng)的時效性和針對性，難以持續(xù)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展變化，從而在一定程度上削弱了政策供給的質(zhì)量。

四、我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的優(yōu)化路徑

（一）從“聚焦”到“綜合”：擴(kuò)展政策內(nèi)容的覆蓋范圍

作為一種政策話語，高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是高等職業(yè)教育發(fā)展階段的精進(jìn)性，對于引領(lǐng)我國高等職業(yè)教育改革和創(chuàng)新發(fā)展具有積極作用。作為一種理想目標(biāo)，高質(zhì)量發(fā)展不只是關(guān)注高等職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展和數(shù)量增長，還需要充分考慮高等職業(yè)教育的發(fā)展觀、發(fā)展范式以及體系建設(shè)等綜合的視角[22]。高等職業(yè)教育要真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展格局，就要用整體性思維進(jìn)一步擴(kuò)展政策內(nèi)容的覆蓋范圍。一方面，“利用制度需求最強(qiáng)烈、制度供給激勵最具相容性的有利時機(jī)”[23]，引導(dǎo)人們樹立起高等職業(yè)教育“高質(zhì)量發(fā)展”的正確認(rèn)知。雖然高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求和新理念在高等職業(yè)教育領(lǐng)域的貫徹滲透，但并非是對經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的簡單移植或復(fù)制，它有著自身的內(nèi)在邏輯要求。社會和個體對高等職業(yè)教育的內(nèi)在需求與高等職業(yè)教育供給的緊密耦合，是高等職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、增強(qiáng)適應(yīng)性的內(nèi)在邏輯[24]。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時期，高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是以規(guī)模發(fā)展為基礎(chǔ)，以類型特征為基點(diǎn)，與內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展等密切相關(guān)，具有高品質(zhì)發(fā)展、高水平發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等含義[25]。另一方面，要加強(qiáng)高質(zhì)量的高等職業(yè)教育體系建設(shè)。高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展不是重點(diǎn)領(lǐng)域或重點(diǎn)指標(biāo)的發(fā)展，也不是高水平高職院校或?qū)I(yè)群的發(fā)展，而是高質(zhì)量的高等職業(yè)教育體系建設(shè)。高質(zhì)量的高等職業(yè)教育體系是不同類型、不同層次的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)彼此之間優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，既相互競爭又相互合作的結(jié)果。加強(qiáng)高質(zhì)量的高等職業(yè)教育體系建設(shè)需要政府轉(zhuǎn)變思路，以高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)外部邏輯為出發(fā)點(diǎn)，樹立系統(tǒng)觀念，通過法治化和制度化的手段，引導(dǎo)高職院校確立不同的功能定位，采取特色化、差異化發(fā)展戰(zhàn)略，推動各高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)之間有序競爭與有效合作，形成高質(zhì)量的高等職業(yè)教育體系。

（二）從“模糊”到“細(xì)化”：加強(qiáng)政策的落實(shí)與推廣

在模糊性政策背景下，政策細(xì)化是政策執(zhí)行過程中的基本環(huán)節(jié)。決策性和具體性是政策細(xì)化的關(guān)鍵特征。通過政策細(xì)化，對我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分解，將中央頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砟繕?biāo)與任務(wù)，即把國家關(guān)于高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策原則、精神逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^明確的任務(wù)，將指導(dǎo)性、方向性的政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢曅浴⑹聞?wù)性的政策方案[26，優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，減少政策執(zhí)行差距。首先，合理設(shè)置規(guī)制類政策與指導(dǎo)類政策的使用比例。在我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策形式結(jié)構(gòu)中，規(guī)制類政策形式最多，指導(dǎo)類政策形式最少。規(guī)制類政策具有強(qiáng)制規(guī)范、監(jiān)督管理作用；指導(dǎo)類政策則體現(xiàn)了中央政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控的職能，是中央國家機(jī)關(guān)常用的政策形式之一。合理設(shè)置兩者使用比例，并適當(dāng)增加指導(dǎo)類政策的使用，即在對基礎(chǔ)性和原則性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范的同時，加強(qiáng)對高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施路徑和對策的指導(dǎo)，提高政策的可操作性。其次，加強(qiáng)綱領(lǐng)性政策與具體政策的有機(jī)銜接。綱領(lǐng)性政策是對總目標(biāo)和總規(guī)劃進(jìn)行規(guī)定，傾向于方向性的指導(dǎo)；具體政策是針對某一教育現(xiàn)象或教育問題制定的專項(xiàng)政策，旨在解決特殊現(xiàn)象或具體問題。當(dāng)前，我國高職教育高質(zhì)量發(fā)展政策在執(zhí)行過程中，存在一些綱領(lǐng)性政策出臺后，與之配套的具體操作性政策相對缺位的問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行的弱化。因此，一些全局性、框架性的綱領(lǐng)性政策出臺后，需進(jìn)一步配套具體實(shí)施辦法。同時各地方政府和高職院校也應(yīng)依據(jù)中央政策要求，出臺一些具體、可操作的實(shí)施辦法、細(xì)則等，以加強(qiáng)政策的落實(shí)與推廣。

（三）從“偏好”到“均衡”：優(yōu)化多種政策工具使用

在政策實(shí)踐中，每種類型政策工具的作用都是有限的、單一的，同時存在優(yōu)勢與不足，需根據(jù)我國高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展屬性和政策自標(biāo)，以自標(biāo)為導(dǎo)向，均衡并創(chuàng)新選擇各類政策資源。首先，要適當(dāng)降低權(quán)威工具偏好，避免權(quán)威工具使用的路徑依賴。權(quán)威工具發(fā)揮作用的前置條件是政策環(huán)境相對穩(wěn)定，且政策執(zhí)行主體與客體意志統(tǒng)一，一旦政策環(huán)境發(fā)生變化，或超出一定限度，極容易導(dǎo)致權(quán)威工具異化，形成“政策霸權(quán)”。其次，根據(jù)新情況、新問題增加能力建設(shè)、激勵、系統(tǒng)變革等類型的政策工具使用頻次。高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是一個動態(tài)的、復(fù)雜的過程，政府應(yīng)當(dāng)跟蹤監(jiān)測其運(yùn)行過程中的動態(tài)，及時提供能力建設(shè)型工具，如增加教學(xué)設(shè)備、資源投入，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，以增強(qiáng)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。激勵方式上，在延續(xù)物質(zhì)獎勵的同時，要更加重視精神獎勵，賦予政策工具結(jié)構(gòu)以新的時代內(nèi)涵。通過高等職業(yè)教育管理體制與辦學(xué)機(jī)制逐步深化，加強(qiáng)系統(tǒng)變革型工具的選擇，形成政策合力，鞏固高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)成果。高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)全新的改革事業(yè)，需要社會各界的積極參與和支持，使用象征和勸誡型工具構(gòu)建與政策目標(biāo)和行動相一致的基本信念，形成價值共識。再次，通過政策工具矩陣化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政策工具功能多元化。實(shí)際上，政策工具本身并不具有絕對的類別意義，其價值塑造往往取決于政策制定者和執(zhí)行者[27]。

因此，不應(yīng)局限于政策資源的功能單一性，要根據(jù)我國高職教育高質(zhì)量發(fā)展具體的政策場景創(chuàng)新使用工具。在選擇政策工具時要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題情境，綜合考慮每類政策工具的特性、適用條件，理性選擇，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最大化。

（四）從“外源”到“內(nèi)需”：提升政策供給質(zhì)量

國家政策供給的能力和范圍決定了高等職業(yè)教育改革發(fā)展的深度和廣度。但在計(jì)劃式的政策供給模式下，政府是高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的直接推動者，政策供給具有很強(qiáng)的外源性，高等職業(yè)教育自主創(chuàng)新發(fā)展的積極性卻被忽視。面向高質(zhì)量發(fā)展的需求，高等職業(yè)教育應(yīng)突破傳統(tǒng)政策設(shè)計(jì)理念的束縛，重新定義發(fā)展的目標(biāo)與邏輯，提升政策供給質(zhì)量。從理念構(gòu)成來看，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是社會變革的起點(diǎn)，無論是政策供給機(jī)制創(chuàng)新還是高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，其邏輯出發(fā)點(diǎn)都應(yīng)以新經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)為中心。高質(zhì)量發(fā)展的高等職業(yè)教育不僅要滿足高素質(zhì)勞動者和高技能人才培養(yǎng)，更要成為我國經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新鏈條中不可或缺的一部分。相應(yīng)的政策供給機(jī)制應(yīng)由“企業(yè)/政府”二元結(jié)構(gòu)向“企業(yè)/政府/（高職）院校”的多元系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。通過系統(tǒng)的相互作用提升高等職業(yè)教育內(nèi)需政策的供給能力，滿足高等職業(yè)教育自身創(chuàng)新需求，從而為高等職業(yè)教育的功能轉(zhuǎn)換與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之間的融合提供支持。

從發(fā)展結(jié)構(gòu)來看，真正的高質(zhì)量發(fā)展只有在政府、企業(yè)及院校相互協(xié)作系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)。因此，在我國經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的背景下，高等職業(yè)教育需要從單一的教育類型走向發(fā)展的教育系統(tǒng)，從系統(tǒng)的角度重新思考高職院校與政府、企業(yè)之間的有效協(xié)作關(guān)系。高等職業(yè)教育的各項(xiàng)職能需要主動融入行業(yè)創(chuàng)新的發(fā)起端，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化保持一致。只有有效嵌入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與行業(yè)創(chuàng)新之中，使院校、行業(yè)與企業(yè)融合成為整體[28]，才能真正觸發(fā)高等職業(yè)教育政策供給系統(tǒng)的活力，充分激活高職院校創(chuàng)新主體意識，從而將創(chuàng)新作為內(nèi)涵建設(shè)的新發(fā)展目標(biāo)和主要辦學(xué)功能。

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Realistic Dilemma and Optimization Paths of High-quality Development of Higher Vocational Education in China

Xu Liuying，Li Xiaomin

AbstractTextis theostimportatcarrerofatioalpeandtherefleionoftegoveent’sforts topromotehguality developmentofgvocaalducati.oughalisfaluantityfpolcyetsgetittetfslcels andpolictools，itisundthatCha’siguaitydevelopmentpolicyfrghervocatioaleucationsdvntagschsability andhierarchyiversificatioandsyergyofpolicysubjects，focusonkeydevelopentareas，anddivesificationofpolicyopes. However，threaresoacticaldfisschssuetttioalitevelont，cgitye forauthoritativepolicytools，ndlimiteddomesticdemandforpolicies.Faced withthenewsituation，thegovermentshouldexpandthe coverageofpolicycontentfrom“focus”to“comprehensive”;strengthentheimplementationandpromotionofpoliciesfrom“vague” to“refined”，optimizetheuseofmutplepolicytoolsfrom“preference”to“balance\";nhancethequalityofpolicysupplyfrom“exteal sources”to“domesticdemand”，whichcouldfurtherimprovethepolicyconstructionofhighqualtydevelopmentofhighervocational education in China.

Key words high-quality development; higher vocational education; policy text; policy tools

AuthorXu Liuying，asociateresearcherof ingboPolytechnic （Ningbo3158）; Li Xiaomin，asociateprofessorofHangzou Vocational and Technical College