2024年全球關鍵礦產政策動態與我國應對策略研究

關鍵礦產作為維系國家經濟安全的重要物質基礎，關系到新能源汽車、新一代信息技術等戰略性新興產業未來發展，近年來其戰略地位顯著上升，成為全球政治經濟的重要議程。在國際競爭和地緣沖突日趨激烈的形勢下，各國加強了對關鍵礦產的重視程度。2024年，各國通過不斷完善本國關鍵礦產清單、積極開展全球戰略布局、加強出口管制、鼓勵本土化資源開發等手段保障其關鍵礦產供應。

一、全球主要經濟體關鍵礦產政策動態

（一）關鍵礦產戰略持續迭代升級

2024年，全球主要經濟體加速調整關鍵礦產戰略，常態化評估關鍵礦產供應風險。美國通過《關鍵礦產一致性法案》（2024年），修訂了《2020年能源法案》相關條款，擴大關鍵礦產的定義范圍，將美國能源部指定的關鍵材料納入美國地質調查局清單管理，并要求45天內實現清單同步更新，關鍵礦產種類擴增至54種，法案還設立了專門的基金和機構，支持國內礦產資源的勘探、開發和回收利用工作。歐盟《歐洲關鍵原材料法案》于2024年正式生效，將2022年確定的34種關鍵礦產中的17種確定為戰略原材料，并就清單更新、戰略原材料本土開采加工回收目標、提高供應鏈韌性等作出部署。加拿大于2024年6月重新評估并更新了關鍵礦產清單，新增了高純鐵、磷和金屬硅3種礦物，關鍵礦產種類增加至34種。

截至目前，主要國家或地區公布的關鍵礦產最新清單如表1所示。

（二）國際聯盟進一步深化

2024年，大國競爭推動關鍵礦產合作“陣營化”。美國主導的“礦產安全伙伴關系”（MSP）架構召集了至少3次副部長級以上會議，在已有14個國家和歐盟的基礎上，進一步新增愛沙尼亞等國家。在該架構下還構建了兩個機制，一是發起“礦產安全伙伴關系”論壇機制，邀請24個發展中國家（如巴西、印尼、安哥拉等）加入；二是成立“礦產安全伙伴金融網絡”，聯合盟友推動礦產供應鏈多元化，促進信息交流和聯合融資，共同投資一些大型項目，以支持關鍵礦產的開采。此外，“五眼聯盟”國家在參加國際貨幣基金組織（IMF）華盛頓春季會議期間進行了會晤，就如何實現關鍵礦產供應鏈“友岸外包”來應對關鍵礦產生產大國在國際市場進行的傾銷進行了討論。

同時，各國還通過強化雙邊合作，進一步構建多元化的供應鏈。據不完全統計，2024年，美國、歐盟、英國、印度、韓國、日本等國家（地區）相繼達成近20項關鍵礦產領域的伙伴關系諒解備忘錄、合作協議等。例如，美國與秘魯、阿根廷分別簽署關鍵礦產合作備忘錄，推動銅、鋰供應鏈多元化；與印度簽署關鍵原材料備忘錄，聯合開發稀土、加強電池材料供應鏈合作。

（三）出口管制和外資介入趨嚴

部分國家加強出口管制、收緊關鍵礦產投資審查，以保護國內關鍵礦產。2024年5月，美國在原有對華301關稅基礎上，進一步提高對自華進口的電動汽車、鋰電池、光伏電池、關鍵礦產等產品的關稅，提高中國關鍵礦產及產品進入美國市場的壁壘。加拿大自2024年7月起收緊外資審查，即外國企業收購加拿大礦企需通過國家安全審查，僅在“極特殊情況”下獲批，以保護戰略資源。越南于2024年6月宣布，為激勵國內下游加工業發展，計劃禁止未加工稀土礦石出口。印尼于2024年11月提出，擬效仿此前的鎳礦出口禁令，對鈷、煤炭、銅、鋁土礦、硅等12種礦產資源以及16種非礦產商品實施新的出口禁令。

（四）加大本土資源開發加工投資

多國通過稅收抵免、設立專項融資、發放貸款等渠道，鼓勵本土關鍵礦產開發。美國調整《通脹削減法案》中的稅收抵免政策，允許礦企在開采和加工環節享受10%的成本補貼，旨在刺激國內關鍵礦產生產。美國為關鍵礦產相關項目提供近53億美元資助或貸款，以提高能源安全和供應鏈韌性。歐盟《關鍵原材料法案》于2024年5月正式生效，對關鍵原材料的本土開采加工和回收環節設定了目標。德國批準10億歐元成立原材料基金，用于關鍵礦產項目，旨在提升關鍵原材料供應鏈韌性。澳大利亞將加快實施總額為88億澳元的關鍵礦產冶煉稅收激勵計劃。加拿大撥付約1000萬美元用于支持安大略省西北部的五個基礎設施開發，加快開發其豐富的關鍵礦產資源。

二、國內政策動態

（一）戰略性礦產資源保護入法

2024年，我國修訂了《中華人民共和國礦產資源法》，專門對戰略性礦產資源政策作出規定，即建立戰略性礦產資源特殊保護制度，將關系國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求的重要礦產資源納入戰略性礦產資源目錄，提出構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰略性礦產資源儲備體系，并對其中部分特殊礦產資源實行保護性開采等。制定發布《稀土管理條例》，建立稀土全產業鏈監管體制機制，提高產業治理能力和治理水平，為稀土資源保護和產業發展提供法治保障。

（二）多措并舉提升本土資源保障能力

自然資源部繼續實施新一輪找礦突破戰略行動，2024年自產鋰資源增幅超30%，新探獲鋯英石資源量8.5萬噸、鉿超千噸，云南紅河發現115萬噸離子吸附型稀土礦（含超過47萬噸鐠、釹等關鍵稀土元素），鎢、鉬、銻、螢石、石墨等中國優勢礦種資源量也實現較大幅度增長，資源優勢進一步鞏固。同時成立首個礦產資源風險勘探投資基金，總規模18.01億元，圍繞煤炭、鋰、錳、金、銅、鐵、鉛、鋅、鉀鹽等重要礦產開展地質勘探。

（三）深化多邊雙邊合作機制

2024年中非合作論壇北京峰會通過了《北京行動計劃（2025—2027）》，明確支持非洲本地價值鏈建設，推進關鍵礦產深加工項目。2024年10月舉辦了中國國際礦業大會，吸引了全球40余國參與，并依托此平臺，與土耳其、贊比亞簽署了礦產資源領域合作諒解備忘錄，與南非、剛果就進一步深化礦業務實合作、實現更高水平的互利共贏達成共識。

（四）強化出口管制

2024年9月，國家發展改革委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》，繼續禁止外商投資稀土、放射性礦產、鎢勘查、開采及選礦，延續了2021年版《負面清單》的政策導向，繼續對稀土、鎢等關鍵礦產實施嚴格的外資準入限制。商務部12月發布公告，原則上不予許可鎵、鍺、銻、石墨、超硬材料相關兩用物項對美國出口，從關鍵礦產方面針對美方泛化國家安全概念，將經貿科技問題政治化、武器化，濫用出口管制措施進行反制。

三、政策建議：構建多層次安全保障體系

2024年，各國公布的關鍵礦產政策呈現以下特點：一是對關鍵礦產重視程度進一步提升，越來越多的國家制定關鍵礦產戰略，建立關鍵礦產國內供應鏈的預警體系，制定完善法律法規；二是對本土關鍵礦產資源的保護意識進一步提高，通過出口管制、外資收緊、加大本土投資力度等措施，一方面提高本土資源的保障力度，另一方面推動關鍵礦產產業鏈向上下游延伸，呈現產業鏈本土化的趨勢；三是國際合作呈現“俱樂部化”趨勢，由于對關鍵礦產主導權的爭奪加劇、主要大國地緣政治博弈加強、關鍵礦產資源國的資源民族主義上升等因素，關鍵礦產成為重要多邊會議議題和雙邊合作的重要內容，大國均通過既有的合作機制，不斷擴大關鍵礦產的“盟友”“陣營”。面對以上新形勢，作為關鍵礦產的消費大國和加工大國，我國也需做好應對。

（一）強化產業鏈自主可控能力

面對關鍵礦產供應鏈“陣營化”加劇的情況，我國需要通過本土資源挖潛與循環利用、強化技術攻關與產業升級等措施，進一步改變關鍵礦產供應鏈“中間大、兩頭小”的局面，提升產業鏈自主可控能力。堅持開源與循環并舉，繼續實施新一輪找礦突破戰略行動，設立專項基金用于關鍵礦產資源勘探，不斷增加關鍵礦產潛力資源。根據資源累積情況，建立電池等涉及關鍵礦產資源的設備回收機制，通過資源循環利用提升本土供應能力。加大科研投入，重點支持稀土分離、鋰電回收、低品位礦選冶等“卡脖子”技術研發，推動產業鏈向高附加值環節延伸。

（二）差異化國際合作模式

關鍵礦產資源主要分布在拉美、非洲等發展中國家，以及加拿大、澳大利亞等發達國家。針對發展中國家，繼續優化與共建“一帶一路”國家關鍵礦產合作平臺建設，適應當前資源民族主義上升等新形勢，建立合作機制；基于區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、上海合作組織（SCO）、亞太經合組織（APEC）等多邊合作機制，借助中國國際礦業大會、亞太經合組織礦業部長會議等平臺，以共同或資助勘探開發、深化產能合作等方式，加強產業鏈深度合作，繼續搭建政府間關鍵礦產資源領域的多邊雙邊合作關系。針對發達國家，通過區域全面經濟伙伴關系協定、上海合作組織等框架，努力強化與澳大利亞、加拿大等資源國的雙邊合作，分化發達國家“俱樂部”的內部利益訴求。

（三）構建多層級風險防控體系

面對供應鏈斷鏈等潛在風險，構建地緣風險預警與應急響應機制，在現有定期評估更新關鍵礦產清單的基礎上，實時監測重點資源國政策動向，制定“一國一策”應急預案。采取投資戰略港口等方式，增強對運輸航道、港口等關鍵節點的控制力，保障資源運輸通道安全。探索建立“國家戰略儲備+企業商業儲備”的分級體系，強化政府儲備托底責任，建立穩定的政企合作儲備機制，實現各負其責、協調聯動的儲備體系。

（四）強化國際規則話語權

積極參與全球資源治理，在世界貿易組織（WTO）、國際能源署（IEA）等平臺推動建立公平透明的關鍵礦產貿易規則，推動中國相關機構加入經合組織（OECD）礦業治理框架等，反對將資源問題政治化。積極參與綠色采礦、低碳加工等標準制定和認證體系構建，提升我國在關鍵礦產領域的話語權，削弱西方主導的“沖突礦產”規則影響。通過參與多邊貿易協定、強化區域經濟一體化等方式，提高自身在全球資源治理中的影響力。

（作者單位：國家節能中心）