城鎮化領域積極應對人口老齡化的思路與重點

我國已成為全球老年人口數量最多的國家。截至2023年，65歲及以上人口占總人口比例已達15.4%，總量突破2.2億人。理論與實踐表明，一個經濟體的人口老齡化進程將對城鎮化發展產生深遠影響。隨著勞動年齡人口減少和老年人口比例上升，養老設施和服務的需求持續增長，這對城市規劃與建設政策提出了新的挑戰。習近平總書記在黨的二十大報告和二十屆中央財經委員會第一次會議上都強調，要“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，黨的二十屆三中全會和2024年中央經濟工作會議都對此作出重要部署。我國幅員遼闊，老齡化進程在區域、城市及城鄉之間呈現出顯著差異。通過優化調整城鎮化政策、完善適老化設施建設、提升養老服務供給質量推動銀發經濟高質量發展，從而全面提升老年人生活品質，既是積極應對人口老齡化的必然要求，也是實現“老有所養、老有所樂”目標的重要路徑。

一、我國人口老齡化對城鎮化的主要影響

（一）從速度上看，我國快速的人口老齡化尚未導致城鎮化速度明顯放緩

根據聯合國的劃分標準，2000年我國65歲及以上老年人口比例達到7%，標志著我國正式進入老齡化社會。至2021年，該比例攀升至14%以上，表明我國已步入深度老齡化社會。從老齡化社會到深度老齡化社會的演進過程，我國僅歷時21年。從國際比較來看，我國人口老齡化的演進速度顯著快于多數發達國家，日本完成這一過程耗時24年，德國40年，英國45年，美國69年，法國更是長達115年。在全球主要經濟體中，僅韓國（為18年）和新加坡（為18年）的老齡化進程較我國更快。理論研究表明，老齡化對城鎮化速度的影響主要有兩個機制，一是老齡化導致勞動力總量減少，可能會影響勞動密集型產業的發展預期，而這些勞動密集型產業恰恰也是農業人口轉移就業的主渠道，因此會影響農業人口向外轉移的進程，即影響城鎮化速度；二是人口老齡化要求投入更多資源來建設養老設施、提供養老服務，進而擠占用于基礎設施、產業發展和科技創新的投入，從而影響城市發展的速度和效率。

但是，盡管我國隨著人口老齡化程度快速加深，但城鎮化速度放緩并不明顯，2024年我國常住人口城鎮化率達到67.0%，其中2023年和2024年分別比上年提高了0.94個和0.84個百分點，已基本恢復到疫情前水平，經受住了疫情沖擊、人口減少等環境變化，城鎮化率仍保持較快增長速度，且下一步城鎮化率仍有較大提升空間。在2024年7月國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》中提出，我國的常住人口城鎮化率在未來5年將達到70%。

（二）從區域上看，老齡化程度的區域差異進一步加劇區域分化

我國的老齡化程度存在明顯的區域不平衡特征，東北地區、中部地區、長江三角洲地區、成渝地區老齡化更為嚴重。一是東北地區老齡化程度最高。受人口大量凈流出、人口自然增長率低的影響，東北三省老齡化率高。根據“七普”數據，約1億人口（黑吉遼三省，未計入內蒙古東部5盟市）中60歲及以上人口占2300多萬人，占比達到24.3%，高于全國5.6個百分點，老年負擔系數達到37.5%。二是中部地區老齡化進程較快。中部地區60歲及以上人口占比為18.8%，比東部地區高0.5個百分點，65歲以上人口占比比東部地區高0.9個百分點。考慮到中部地區的發展水平，中部地區“未富先老”現象值得關注。三是東部和西部地區內部分化較大。東部和西部地區60歲以上人口占比分別為18.3%和17.8%，但彼此內部均存在明顯分化，以東部地區為例，同為發達地區，上海、江蘇老齡化程度較高，而廣東的老齡化程度最低。

（三）從城鎮體系看，老齡化加速我國人口向中心城市和縣城兩極集聚

由于我國存在勞動年齡人口的大規模跨區域流動，這些年輕人的流動會加劇區域間的老齡化程度的差異。從宏觀上看，一是中小城市老齡化問題凸顯。隨著人口和經濟向中心城市集聚，除中心城市外的中小城市老齡化問題相對凸顯，特別是在中西部省份，由于大多實施“強省會戰略”，省會城市對省內年輕人的虹吸效應明顯，導致其他城市的老齡化程度較高，例如，在湖南的13個地州中，除長沙65歲及以上人口占比為11.1%外，其余12個城市均超過14%，已達到深度老齡化。二是資源型城市老齡化水平較高。煤炭、石油、森林等資源枯竭導致傳統產業無法支持可持續發展，經濟總體增長減弱，城市人口凈流出較嚴重，對青年人口吸引力降低，從而導致老年人口占比上升，如，黑龍江省典型的資源型城市鶴崗、佳木斯、雞西、七臺河老齡化率較全國均高出6個百分點以上。

盡管中心城市的醫療資源、養老服務和文化娛樂設施相對健全，但目前除了一部分老年人隨子女照看孫輩，呈現“向上”流動外，總體上老年人并未呈現出向中心城市流動的態勢，大部分還是在退休地養老。一部分老年人傾向于流向經濟相對發達、生態環境又相對較好、生活成本相對較低的中小城市，如東北、西北地區退休后的老人到江浙、川渝地區中小城市生活，氣候相對舒適，又有較好的醫療條件和養老服務，更為重要的是，居住成本不高，可能會對不同等級結構的城鎮老齡化產生一定影響。

（四）從城鄉看，老齡化“城鄉倒掛”，農村老齡化程度更高、速度更快

由于農村的年輕人進城務工，因此在農村留守的老人比重較高，我國農村老齡化程度高于城鎮，老齡化“城鄉倒掛”。

一是“鄉村先老”“鄉村快老”。2000年中國進入老齡化社會時，鄉村和城鎮人口60歲及以上人口占比分別為10.9%和9.7%，鄉村比城鎮高1.2個百分點，2023年分別增至23.8%和17.3%，鄉村比城鎮高6.5個百分點。可以說，青壯年勞動力進城務工加劇了農村地區的老齡化程度。我國廣大農村地區受經濟發展水平限制，老年養老服務體系尚不夠完善，農村社區的養老服務設施和活動相對缺乏，農村老年人精神文化生活單調，養老需求無法滿足，提高農村老年人養老質量任重道遠。

二是返鄉養老。在我國，返鄉養老也是一個重要選項，部分中老年農民工對家鄉故土有濃烈的依賴，再加上其戶籍、住房、生活習慣等尚未完全融入務工地城市，因此對于返回老家農村或縣城、集鎮愿望強烈。近年來，隨著我國持續推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，縣城的基礎設施、公共服務設施、消費環境顯著改善，縣城吸引力大幅提升，也加速了中老年農民工返回鄉村或縣城生活。值得注意的是，部分鄉村風景優美、設施完善、交通便捷，對城市老人養老有很大吸引力，但由于我國城鄉土地制度還沒有完全統一，目前城市老人到農村養老的通道還沒有打通。如果能在政策上進一步探索，將會釋放較大潛力。

二、我國城鎮化應對老齡化的邏輯思路

老齡化是一個全局性、長期性、基礎性問題。與發達國家不同，我國老齡化與城鎮化進程疊加，老齡化對城鎮化的人口流動、空間布局、城鄉關系等方方面面都產生不小影響。然而，面對老齡化的沖擊，我國城鎮化政策還缺少足夠有針對性的響應，迫切需要加快完善。

一是系統謀劃，將構建老年友好型城市政策體系作為核心戰略。從國家戰略高度出發，系統謀劃老齡化背景下的城鎮化發展路徑，統籌考慮人口流動、區域差異、城鄉關系等宏觀因素，以及社區建設、建筑設計等微觀要素，把握好時度效，制定具有前瞻性、系統性和協同性的城市政策體系，明確戰略重點和實施路徑。

二是以人為本，將持續改善老年人生活質量作為根本導向。要堅持以人民為中心的發展思想，立足高齡、失能、空巢老年人的多元化需求，以生活場景系統化改造為著力點，通過優化城市規劃、推進適老化改造、完善社區治理等舉措，構建宜居、便捷、舒適的老年友好型生活環境，切實提升老年人的獲得感、幸福感和安全感。

三是優化布局，將完善老年人跨區域流動政策作為重要支撐。摸清老年人的跨區域流動規律是制定完善政策的重要基礎。要基于城市老齡化程度和老年人空間流動特征，實施差異化城市用地標準和建設指引，選擇一批城市開展試點示范。重點支持老年人比重高、發展活力不足的資源枯竭型城市和老工業城市振興發展。同時，健全跨區域養老及醫療公共服務轉移接續機制，培育一批特色養老宜居城市，促進老年人自由流動和異地養老。

四是完善設施，將釋放老齡化對城鎮化建設的投資拉動效應作為關鍵抓手。老年人對居住環境的安全性和便利性要求更高，社區建設不僅需要增加無障礙設施，也需要增加面向老年人的服務設施，如康養設施、養老院、日間照料中心等。因此，要以城市適老化改造為突破口，將無障礙設施建設、養老服務設施配套等納入超長期國債支持范圍，推動適老化改造與城市更新協同發展，加快數字化養老設施推廣應用，充分發揮老齡化對新型城鎮化建設的投資促進作用。

五是城鄉共進，將縮小城鄉養老差距作為重要路徑。我國農村老年人比重高，農村養老設施服務與城市差距大，農村老年人的精神文化生活單調，提高農村老年人養老質量任重道遠。因此，要將農村養老服務供給納入新型城鎮化和鄉村振興戰略，著力縮小城鄉養老服務差距，通過發展農村養老產業、完善養老服務設施、豐富精神文化生活等舉措，實現城鄉養老服務協同發展，釋放城鄉融合發展的巨大潛力。

三、我國城鎮化領域積極應對人口老齡化的重點舉措

（一）推進老年友好型城市建設和城市適老化改造

城市適老化改造既是適應老年人生活需求，也有助于拉動投資。要持續推進老年友好型城市建設，以老年人的需求為中心，以生活場景的系統化改造提升為重要理念，推動多層次適老化改造，不斷提高面向老年人的城市規劃建設理念和技術水平。

一是城市層面的適老化改造。以老年人的空間分布特征和流動需求為導向，科學規劃養老設施和醫療資源的空間布局，優化城市公共空間的功能設計，系統性完善無障礙設施建設，全面提升交通系統的適老化水平。推動老年友好型社區與城市功能有機融合，構建便捷、安全、舒適的城市養老環境，打造全方位、多層次的適老化城市空間。

二是社區和公共空間的適老化改造。堅持因地制宜，按照“小切口、小投入、靈動便捷、適用好用”的思路，推進適老化且無障礙的公共活動場所、通道及設施建設，配套完善文化、體育、娛樂等功能場所及就餐設施。近期重點實施社區日間照料中心建設工程，提供集餐飲、娛樂、康復等功能于一體的綜合性服務，同步推進老年活動中心、老年食堂等設施建設，切實滿足老年人多樣化生活需求。

三是室內環境的適老化改造。統籌老舊小區改造和室內適老化改造，優化室內空間設計，融入信息化、智能化養老服務設施，通過智能設備與遠程醫療技術的應用，實現老年人在家即可享受便捷的醫療診斷服務，切實保障老年人的居家安全與健康。推進農村老人居家室內環境的適老化改造。

（二）推動開展積極應對老齡化區域和城市試點

基于我國區域間老齡化進程與城鎮化發展水平的顯著差異，因地制宜、分區施策，實施差異化、精準化的空間布局優化與政策供給是應對人口老齡化的重要戰略路徑。

一是建議在東北三省全域開展積極應對人口老齡化綜合改革試點。針對東北地區人口老齡化程度深、速度快的特征，率先開展應對老齡化試點示范，重點探索建立延緩老齡化進程、提升老年生活質量的系統性政策框架，包括人口政策優化、養老服務體系創新、老年人力資源開發等機制安排，為全國提供可復制、可推廣的經驗模式。

二是深化區域協同養老機制建設。依托京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等國家區域重大戰略，建立健全跨區域養老協同發展機制。重點推動中心城市與外圍區域養老合作，完善異地養老醫保結算、養老服務補貼銜接等配套政策，推動中心城市優質養老資源向周邊地區梯度轉移和延伸布局，構建區域養老資源共享網絡。建立區域間養老服務標準互認機制，促進養老服務要素跨區域自由流動。

三是完善候鳥式養老支持政策。針對季節性遷移養老群體，健全養老金、醫療保險等社會保障關系的轉移接續機制。探索建立“飛出地”與“飛入地”之間的財政轉移支付機制，完善候鳥式養老城市的基礎設施和服務配套，促進養老資源的優化配置和高效利用。制定候鳥式養老服務規范，建立服務質量評估體系，保障老年人合法權益。通過制度創新和政策供給，構建適應人口流動特征的跨區域養老服務體系，實現養老服務供給與需求的動態平衡。

（三）以智慧城市、智慧社區建設推動賦能養老服務

當前，我國老齡化進程與數字化、智能化進程歷史性交匯的特征比較明顯，這一獨特國情為應對人口老齡化挑戰提供了新的戰略機遇。數字技術的快速迭代與廣泛應用，特別是互聯網、人工智能、大數據等新興技術在養老服務領域的深度融合，正在深刻重塑傳統養老模式，優化養老資源配置，顯著提升我國應對老齡化的能力。因此，需系統謀劃、進一步發揮數字化對老齡化的賦能效應。

一是加強智慧養老基礎設施建設。依托北京、上海、深圳、杭州、南京等中心城市的科技創新優勢和產業集群優勢，加快推進物聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術在健康養老領域的的融合應用。構建智能養老大數據平臺，集成智能監測終端、可穿戴設備、環境感知系統等技術模塊，實現居家養老安全預警、健康監測等功能的智能化升級。同步推進智慧養老社區標準化建設，打造示范性應用場景。

二是構建智能照護服務體系。重點發展護理機器人、智能輔具等產品，重點解決失能老人家庭照護難題，降低養老服務成本。借鑒國際經驗，開發適老化數字服務產品，拓展ICT技術（信息與通信技術）在居家安全監測、遠程醫療、智能出行等場景應用，普及心率、睡眠監測等智慧穿戴設備等。建立老年人數字素養提升長效機制，縮小區域間數字鴻溝，提升養老服務可及性。

三是推動養老服務標準化與數字化深度融合。建立智慧養老標準體系，實現服務流程的數字化重構。通過標準化管理與數字技術的深度融合，優化養老服務資源配置效率，構建全流程可追溯的智慧養老服務質量監管體系。同步完善數據安全與隱私保護機制，確保智慧養老服務的可持續發展。

（四）補齊農村養老設施和服務短板

提升農村養老條件是應對老齡化挑戰的當務之急，也是推進鄉村全面振興的必然要求。

一是完善農村養老服務基礎設施。將養老服務設施建設納入鄉村振興戰略重點工程。實施農村敬老院改造提升行動，增加護理型床位供給。建設縣鄉村三級養老服務網絡，在鄉鎮層面建設綜合性養老服務中心，在行政村設立養老服務站點。利用閑置校舍、集體用房等資源，改造建設老年人日間照料中心、老年活動室等服務場所，補齊農村養老服務短板。

二是創新服務供給模式。推廣“時間銀行”互助養老模式，鼓勵低齡老人服務高齡老人。發展居家上門服務，為失能老人提供上門護理、助浴、助餐等服務。探索“集中居住+互助服務”的新型農村養老模式。實施“互聯網+養老”行動，開發適合農村的智慧養老服務。建立特殊困難老年人定期探訪制度，實現關愛服務全覆蓋。

三是健全保障支持體系。完善城鄉居民基本養老保險制度，穩步提高基礎養老金標準。擴大農村老年人醫療保險覆蓋面，提高重大疾病保障水平。探索建立長期護理保險制度，減輕失能老人家庭負擔。鼓勵發展農村養老產業，支持社會力量參與，培育農村養老志愿服務組織。

四是營造尊老敬老社會氛圍。將孝親敬老納入村規民約，開展“好媳婦”“好兒女”評選。組織適合老年人的文體活動，加強農村老年教育，開辦老年大學教學點。弘揚傳統孝道文化，建立老年人權益保障機制。

（劉保奎，國家發展改革委國地所室主任、研究員。黃一諾，國家發展改革委國地所研究實習員、博士）