國企民企共進、共促、共贏

一、破除所有制偏見，國企與民企不是對立面

長期以來，很多人將國企與民企對立起來，認為二者只能你進我退，民企的發(fā)展必須要國企退出，國企的壯大就意味著民企被擠出和壓制。在分析各種市場現(xiàn)象和問題時，往往會先入為主地歸結(jié)于所有制結(jié)構(gòu)，片面認為企業(yè)的所有制屬性決定其效率、活力和市場競爭力。當國有企業(yè)表現(xiàn)不佳時，會被認為是因為國有產(chǎn)權(quán)帶來的激勵不足或市場壟斷等，但卻忽視了民營企業(yè)同樣會有“大企業(yè)病”，同樣會面臨效率低下、管理松散、決策失誤等困境，民企管理者也會缺乏進取動力，甚至損害企業(yè)利益。

在許多領(lǐng)域，國有企業(yè)實際上要承擔社會責任和政治責任，投資決策時無法單純考量經(jīng)濟效益，而在需要退出時，還要考慮社會穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)影響等因素，形成特有的“退出壁壘”現(xiàn)象。因此，簡單地給企業(yè)貼上“國有”或“民營”的標簽，然后就按圖索驥，將國有企業(yè)等價于低效、僵化、浪費，將民營企業(yè)視為高效、活力、創(chuàng)新的代表，這種二元對立的認知忽視了企業(yè)在競爭與合作中形成的復雜關(guān)系，既無力解釋我國市場經(jīng)濟出現(xiàn)的諸多重要現(xiàn)象和復雜問題，也無助于推進不同所有制企業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)資源高效配置。

二、一個案例：光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)國企民企產(chǎn)業(yè)鏈接力合作實踐

實踐表明，國有企業(yè)與民營企業(yè)并非簡單的對立關(guān)系，而是已經(jīng)形成優(yōu)勢互補、協(xié)作共進的產(chǎn)業(yè)格局。以光伏發(fā)電行業(yè)為例，上世紀90年代，隨著多晶硅電池技術(shù)逐漸成熟，光伏發(fā)電成本開始下降，但仍遠高于傳統(tǒng)能源。2000年開始，德國、西班牙等國家相繼推出光伏上網(wǎng)電價補貼政策，極大推動了光伏發(fā)電的商業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展。中國的民營企業(yè)（如尚德、英利）開始崛起，很快成為全球光伏組件的主要供應商。但隨著美國金融危機和歐債危機相繼爆發(fā)，歐洲各國開始大幅削減光伏補貼，進而使得美國和歐盟從2011年底開始陸續(xù)對我國企業(yè)展開“反傾銷，反補貼”調(diào)查，關(guān)稅飆升。在此背景下，民營光伏企業(yè)開始逐漸向國內(nèi)轉(zhuǎn)移。同時，我國國有企業(yè)也面臨深化改革和轉(zhuǎn)型升級的緊迫任務，亟需突破傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩的困境，尋求新的產(chǎn)業(yè)增長點，一些央企和地方國企開始涉足新能源、光伏發(fā)電領(lǐng)域。

某能源類國有企業(yè)于2011年開始，在國家光伏補貼政策和綠色發(fā)展的戰(zhàn)略部署推動下，瞄準光伏發(fā)電領(lǐng)域。在持續(xù)的市場實踐中，這家國企與民營光伏設(shè)備企業(yè)很快探索出一種產(chǎn)業(yè)鏈接力的合作模式，即民營企業(yè)負責產(chǎn)業(yè)鏈上游的光伏設(shè)備，國有企業(yè)負責產(chǎn)業(yè)鏈下游的安裝和運維。產(chǎn)業(yè)鏈合作圖景如圖1所示。

以某100MW集中式光伏電站項目為例，該國企在光伏電站建設(shè)環(huán)節(jié)進入，負責電站設(shè)計、建設(shè)、并網(wǎng)申請和運維管理等工作。項目總投資約4億元，經(jīng)測算后全投資內(nèi)部收益率為5.8%，資金內(nèi)部收益率為9%，投資回收期約13年①。從經(jīng)濟角度，該項目收益率較低，甚至低于企業(yè)平均貸款利率，對于民營企業(yè)來說很難接受，而該國有企業(yè)的資金成本較低，目標收益率不高，可以接受這類投資項目。此外，從社會效益角度而言，該項目在緩解區(qū)域性電力供應緊張方面發(fā)揮了重要作用，其實施也符合中央推動可再生能源和綠色能源發(fā)展的戰(zhàn)略部署。

對于該民營企業(yè)來說，盡管也能夠提供光伏電站的設(shè)計、建設(shè)及運維服務，但是在這個項目中只能獲得不到9%的回報率和長于13年的回收期。該企業(yè)在光伏設(shè)備制造領(lǐng)域的收益率通常在15%—25%之間，投資回收期一般在3—5年左右。僅就該項目來看，按照4億元的投資規(guī)模計算，如果不參與電站的建設(shè)運維，僅專注于提供光伏設(shè)備，該企業(yè)可額外增加約5000萬元的收益回報；考慮到投資回收期，收益回報提高約3—4倍，甚至可以超過2億元，相當于每年平均增加約1500萬元的利潤，并貢獻稅收約550萬元以上。以該企業(yè)每年將銷售收入的5%以上投入研發(fā)計算，這意味著僅該項目就會增加約2000萬元的研發(fā)投入。以上的計算還只是涉及了會計層面的機會收益，而作為上市公司，該企業(yè)不同的投資選擇會極大地影響企業(yè)市值，如果選擇投資運營光伏電站，其股價必然大幅降低，引發(fā)的連鎖反應和累計損失不可估量。

正是由于國有企業(yè)發(fā)揮了托底作用，勇于投入那些經(jīng)濟效益較低但對國家具有長遠意義的投資領(lǐng)域，實際上為光伏從業(yè)者開創(chuàng)了一個巨大的市場空間。目前我國光伏發(fā)電行業(yè)已基本形成了國企與民企產(chǎn)業(yè)鏈接力協(xié)作的格局，即中上游環(huán)節(jié)主要由民營企業(yè)主導，專注光伏技術(shù)研發(fā)與設(shè)備生產(chǎn)，下游電站環(huán)節(jié)由國有企業(yè)占主導地位，負責大規(guī)模光伏電站的投資、建設(shè)和運營。在穩(wěn)定的市場預期和豐厚的投資回報激勵下，民營企業(yè)更加專注于前端的技術(shù)研發(fā)和高效生產(chǎn)，大大推進了我國光伏產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和光伏技術(shù)的快速升級。截至2024年12月，我國光伏發(fā)電累計裝機容量達到88568萬千瓦，連續(xù)多年位居全球第一。發(fā)電成本顯著降低，從2010年的每千瓦時2.75元下降至2022年的0.34元，累計降幅超過85%。

光伏行業(yè)的合作實踐表明，國企與民企完全可以在市場環(huán)境中實現(xiàn)共贏。在民企做不好、達不到的地方需要國企，在國企做不好、達不到的地方需要民企，重點是這種產(chǎn)業(yè)鏈分工合作的模式還帶來了巨大的外部效益。一方面，資金流向高效生產(chǎn)部門，提升了整體市場效率；另一方面，光伏行業(yè)的可持續(xù)性進步，鞏固了我國在該領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，并為可再生能源的發(fā)展和碳中和目標奠定了堅實基礎(chǔ)。

三、國民共進體現(xiàn)了有為政府與有效市場的融合

從企業(yè)角度看，選擇合作對象的關(guān)鍵在于雙方的比較優(yōu)勢是否契合。企業(yè)的所有制性質(zhì)不能直接決定企業(yè)的具體行為，而是要透過對企業(yè)的目標塑造、權(quán)利賦予以及責任約束間接發(fā)揮作用。上述案例中，國家電網(wǎng)與該能源類國企盡管同為國有企業(yè)，但在電站并網(wǎng)環(huán)節(jié)的協(xié)作最為困難，并網(wǎng)是光伏發(fā)電行業(yè)的瓶頸。這是因為電網(wǎng)作為特殊的國有企業(yè)，其本身也有自己的經(jīng)營目標和考核要求。國家電網(wǎng)不會因為對方是國有企業(yè)就會特殊對待。

任何企業(yè)作為市場主體，其本質(zhì)特征體現(xiàn)在權(quán)責邊界，即不同的權(quán)責配置直接決定企業(yè)的市場定位和行為模式。因此，分析國企與民企的關(guān)系，必須超越所有制形式，重點關(guān)注企業(yè)的目標定位和行為邏輯，從實際業(yè)務需求和市場環(huán)境出發(fā)分析合作動因。

企業(yè)的目標定位是由所有制性質(zhì)、經(jīng)濟戰(zhàn)略導向以及特定目標三重因素共同塑造的（見圖2）。所有制性質(zhì)塑造了企業(yè)權(quán)利責任的基調(diào)，經(jīng)濟戰(zhàn)略導向構(gòu)建了外部市場環(huán)境的機遇和風險，特定目標體現(xiàn)了企業(yè)個性化的經(jīng)營訴求。對于能源國企而言，目標定位要在原則上保障能源供應，同時也要響應國家新能源發(fā)展的戰(zhàn)略導向，并且完成上級國資委提出的具體考核要求。其獲得的權(quán)利配置包括較低的資金成本，考核評估的加分鼓勵以及相應的績效獎勵等；其受到的責任約束包括長期運營保障、不能自由退出等。對于民營企業(yè)來說，通常以經(jīng)濟利益最大化為主要目標。同時，國家在新能源及光伏產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略導向也會影響其市場預期和階段性目標。但是，這些影響要通過相關(guān)配套政策中明確的權(quán)責安排，才能有效傳導并引導企業(yè)作出具體選擇。國家在制定經(jīng)濟戰(zhàn)略和特定發(fā)展目標時，通常會配套出臺相關(guān)政策措施，例如，稅率減免、綠色金融支持、園區(qū)補貼、研發(fā)費用加計扣除、技改補貼以及其他獎勵政策。為了獲得上述優(yōu)惠政策，企業(yè)通常也需要履行相應的合規(guī)要求，主要包括技術(shù)標準、研發(fā)承諾、信息披露、社會責任等。

健全的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度是國企與民企開展合作的必要前提，主要體現(xiàn)為清晰的產(chǎn)權(quán)界定和保護制度、確保契約自由和契約執(zhí)行的法治環(huán)境、公平競爭的市場秩序以及有效的爭議解決機制。只有在公平公正的市場環(huán)境中，國企與民企才能作為平等的市場主體，基于自身的戰(zhàn)略目標和比較優(yōu)勢，自主選擇交易對象和合作方式。

在具體行業(yè)領(lǐng)域中，企業(yè)間合作模式會因行業(yè)特質(zhì)而有所不同。一般而言，在成熟行業(yè)中，市場運行相對穩(wěn)定，企業(yè)間的分工和競爭模式較為明確，而尚未成熟、處于發(fā)育期的行業(yè)，往往面臨市場規(guī)模小、前期投入高、風險大、回報周期長等問題，很多重要產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)難以吸引民間資本和企業(yè)參與，市場無法自發(fā)構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)閉環(huán)。

光伏發(fā)電行業(yè)正是典型代表。早期階段光伏技術(shù)成本高，度電價格遠超傳統(tǒng)能源，單靠市場力量難以推動行業(yè)快速發(fā)展。在這一階段，光伏產(chǎn)業(yè)政策這一“有形的手”，實際上承擔了兩大核心任務：培育市場和催化技術(shù)。即在電價受控前提下，打造一個可持續(xù)的光伏發(fā)電終端市場，同時推動光伏技術(shù)快速升級和度電成本下降，推進光伏產(chǎn)業(yè)快速進化，使我國光伏產(chǎn)業(yè)保持技術(shù)領(lǐng)先和國際競爭力。從2011年起，我國開始實施光伏上網(wǎng)電價補貼政策②，當時光伏發(fā)電成本是煤電的3—5倍，只有依賴高額補貼才能實現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電。這一政策實際上人為創(chuàng)造了一個終端市場。另外，我國對上網(wǎng)電價的管控使得光伏發(fā)電雖然具備了穩(wěn)定的價格預期，但利潤空間較為有限，這種行業(yè)特質(zhì)為國企與民企的合作提供了直接契機。國企憑借低資金成本優(yōu)勢和長期投資能力，承擔收益率較低但穩(wěn)定的環(huán)節(jié)，為社會創(chuàng)造更有吸引力的發(fā)展空間；民企則充分發(fā)揮創(chuàng)新和效率的優(yōu)勢，專注于技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品迭代，在光伏電池轉(zhuǎn)換效率提升、新型光伏材料研發(fā)等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域不斷發(fā)力。到2021年，我國光伏度電成本已降至0.3—0.4元/千瓦時，基本與煤電平價。我國也已經(jīng)全面取消光伏電價補貼政策，光伏發(fā)電進入市場化發(fā)展新階段，國企與民企的產(chǎn)業(yè)鏈合作模式仍在持續(xù)。

四、思考與啟示

光伏發(fā)電領(lǐng)域的國民共進模式并非孤例、特例，其發(fā)展歷程展示了我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育的成功路徑。其本質(zhì)是將國家利益與民間致富的激勵機制相結(jié)合，體現(xiàn)了中國特色的發(fā)展路徑，也為進一步思考國企與民企的關(guān)系、國有資本的功能定位以及推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要啟示。

首先，要深刻理解國有企業(yè)角色定位，聚焦國資國企的溢出效應，持續(xù)優(yōu)化國有資本投資布局。國有企業(yè)在所有制形式上的特殊性，不是為其自身彰顯特權(quán)，而是服務于國家整體和長遠利益。作為國家調(diào)控經(jīng)濟和落實經(jīng)濟戰(zhàn)略的重要途徑和關(guān)鍵抓手，國有企業(yè)的存在意義不能限于財務盈利，更在于確保基本經(jīng)濟效益前提下，發(fā)揮外部性功能。如果一個國有企業(yè)僅追求商業(yè)利潤，不承擔非經(jīng)濟責任，就應該適時退出，由民營企業(yè)接手。

尤其面對當前及未來一段時間內(nèi)存在的供給結(jié)構(gòu)不合理與有效需求不足的雙重壓力，提升供給質(zhì)量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、促進投資、加大技術(shù)投入、穩(wěn)定就業(yè)都是經(jīng)濟發(fā)展的主線任務。因此，國資國企功能定位重點亟待調(diào)整，應著力發(fā)揮其外溢性優(yōu)勢，重點布局那些具有強正外部性，但市場自發(fā)力量不足的關(guān)鍵領(lǐng)域，如公共產(chǎn)品供給、產(chǎn)業(yè)鏈瓶頸環(huán)節(jié)和高風險、長周期的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。國有資本要營造長期穩(wěn)定的投資環(huán)境，帶動民間資本協(xié)同投入，不斷拓展市場空間，為培育新質(zhì)生產(chǎn)力和推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

其次，要立足國資國企功能定位，構(gòu)建權(quán)責對等、導向清晰的考評機制，讓國有企業(yè)愿投、善投、敢投。國有企業(yè)肩負特殊使命，不能簡單與純粹的市場化企業(yè)比較，更不能僅從利潤回報、就業(yè)貢獻大小來判斷其價值。要盡量充分發(fā)揮考核評估這個“指揮棒”的引導作用，確保其有效引導國企發(fā)揮外部性溢出效應，避免以利潤導向、短期導向的考核要求封印了國企的潛力。一方面，適當延長考核周期，可在特定領(lǐng)域或特定企業(yè)試行三年甚至更長周期的考核。另一方面，弱化利潤回報率類指標的考核權(quán)重，代之以最低利潤保障或現(xiàn)金流平衡等要求，引導國企做好本職工作而不是急于進入套利領(lǐng)域與民爭利。

尤其對于國有資本投資公司和國有資本運營公司“兩類公司”，更要設(shè)計對應的考評機制，加強其投資規(guī)模和投資領(lǐng)域的考核。對于特定領(lǐng)域，應由產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門協(xié)同國資部門共同制定考核標準與評估流程等，確保考核更具產(chǎn)業(yè)視角和長期視角。推進差異化考核機制，逐步建立“一企一策、一項一策”的精細化管理模式，最大化激發(fā)國有企業(yè)投資動能、增強投資膽識。

再次，要遵循企業(yè)主體的市場行為邏輯，以配套政策為核心，引導各類企業(yè)的經(jīng)營決策與國家戰(zhàn)略方向契合。國企與民企的分工協(xié)作和產(chǎn)業(yè)互補，是在市場機制作用下自然形成的資源優(yōu)化配置，而非行政力量的強行捏合。在此過程中，起關(guān)鍵作用的是具體配套政策，包括專項基金、補貼機制、稅收優(yōu)惠、金融支持、土地成本、人才政策、政府采購、準入條件、知識產(chǎn)權(quán)保護、標準制定等。這些配套政策貫通上下，一邊對接國家經(jīng)濟戰(zhàn)略導向，一邊通過影響企業(yè)的市場預期改變其成本收益結(jié)構(gòu)，實質(zhì)性引導企業(yè)的市場行為。

良好的配套政策應根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的功能價值進行權(quán)責安排，不能專門針對國企或民企，而是要構(gòu)建覆蓋所有市場主體的激勵與約束機制。因此，政策的關(guān)鍵在于厘清傳導機制，精準施策，將所有制差異轉(zhuǎn)化為具體的目標、能力、優(yōu)勢與短板等方面的“勢差”；在此基礎(chǔ)上，尊重市場機制，引導各類市場主體在戰(zhàn)略性、先導性產(chǎn)業(yè)中協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略與企業(yè)發(fā)展的共贏。

最后，要充分認識市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的基石性作用，持續(xù)強化市場紀律，保障各類市場主體平等競爭。市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，包括產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用四大方面，是支撐起企業(yè)間自愿交易與合作的重要基石。拓展國企與民企合作深度與廣度的重點在于破除所有制壁壘，穩(wěn)定投資預期，提升投資安全保障，營造各類企業(yè)公平競爭、互利共贏的市場環(huán)境。

在產(chǎn)權(quán)保護方面，要確保公有制與非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同等保護，規(guī)范公權(quán)力行使；加強技術(shù)產(chǎn)權(quán)保護機制，提升技術(shù)要素投資回報率，激發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入積極性。在市場準入方面，要破除各類市場壁壘，減少對企業(yè)經(jīng)營的行政干擾，持續(xù)推進新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域放寬準入。在公平競爭方面，要規(guī)范市場秩序，強化競爭政策，構(gòu)建高效公正的監(jiān)管機制。在社會信用方面，要推進法治政府和政務誠信建設(shè)，加強企業(yè)間信息共享，促進跨所有制、跨行業(yè)、跨區(qū)域企業(yè)之間的溝通協(xié)作。只有健全這些基礎(chǔ)制度，才能有效引導不同所有制企業(yè)通過市場化方式開展優(yōu)勢互補合作，實現(xiàn)“1+1gt;2”的協(xié)同效應。

總之，良好的制度安排能夠釋放國企與民企協(xié)同發(fā)展的巨大潛能。在當前國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境日益復雜的背景下，國民合作既充滿機遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。對此，一方面，要大力鼓勵探索與創(chuàng)新，支持多樣化實踐，并給予充足的試錯空間；另一方面，要持續(xù)跟蹤實踐成效，深入總結(jié)經(jīng)驗教訓，為不斷完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制提供實證支撐。

注：

①本文涉及的企業(yè)數(shù)據(jù)均已進行脫敏處理，僅用于分析研究。

②集中上網(wǎng)電價按照不同資源區(qū)分別給予每度電0.9元、0.95元或1元的補貼，分布式光伏給予每度電0.42元的補貼。當時的光伏發(fā)電成本約為每度電1.5元左右。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）