擴大服務業投資的基本思路研究

擴大服務業投資是推動經濟結構優化升級、加速新舊動能轉換、培育新質生產力并滿足多元化消費需求的關鍵抓手，對實現經濟高質量發展具有戰略性支撐作用。2024年，服務業投資增速出現負增長、占比與貢獻率“雙降”；結構上，以房地產為代表的傳統支柱行業深度承壓，凸顯出服務業投資結構轉型的迫切性。對此，建議構建“五位一體”政策組合拳，破解資金、機制與效能瓶頸，更高水平擴大服務業投資。

一、我國服務業投資的壓力與亮點并存

（一）總量上，服務業投資的增速、占比與貢獻率“三降”

從絕對增速看，服務業投資增速在波動中持續下滑。2005—2015年，服務業投資增速整體保持較高水平，平均增速達20.4%；2016—2019年，受周期性、結構性因素影響，服務業投資進入中速增長區間，平均增速降至7.5%；疫情沖擊下，服務業投資增速進一步下滑，2020—2024年年均增速僅為1.6%，且2024年增速首次出現負值（-1.1%）。

從相對增速看，服務業投資存在由“動力”轉為“拖累”的潛在趨勢。2005—2020年，除個別年份外（2005年、2018年），服務業投資增速平均高出全社會固定資產投資增速1.3個百分點，其中2009年達階段性最值（3.3個百分點）。2021年以來，服務業投資增速開始低于全社會固定資產投資，近4年年均增速低于全社會固定資產投資2.8個百分點，其中2024年差值達4.3個百分點，與制造業投資增速形成鮮明對比（2024年制造業增速達9.2%，超過全社會固定資產投資增速6個百分點）。

從占比和貢獻率看，服務業投資轉向較為明顯。2009年以來，服務業投資占全社會固定資產投資比重長期呈現上升趨勢，并在2020年達到最值（70.7%），年均增長1.0個百分點；對全社會固定資產投資平均貢獻率達79.4%，分別超過一產、二產75.7個、61.6個百分點，是推動全社會固定資產投資增長的絕對主力和核心動能。2021—2024年，服務業投資占比出現轉向且呈加速下滑趨勢，年均降幅達1.8個百分點，2024年占比達階段性低點（63.3%）；2021—2023年服務業投資年均貢獻率僅有27.0%，2024年貢獻率更是“由正轉負”。

（二）結構上，傳統支柱承壓、新興動能崛起特征明顯

服務業部門涉及行業多、影響面廣，基于國家統計局分類標準，服務業部門具體包含15個細分行業，包括房地產業，批發和零售業，交通運輸、倉儲和郵政業，租賃和商務服務業，文化、體育和娛樂業等，各細分行業近3年占比與增速情況如表1所示。總體上看，服務業投資呈現出“新舊動能轉換”的基本特征，即傳統支柱型行業投資承壓、新興行業投資活力不斷加強。

傳統支柱承壓：房地產業投資的持續下滑是服務業投資“由正轉負”的主要原因。從占比看，2022—2024年，房地產業投資在服務業全行業投資的平均占比高達40.5%，其中2024年占比為41.1%，較2023年增加了2.1個百分點。從增速看，受經濟的周期性波動與地產周期下行影響，近3年房地產投資年均降幅達9.1%，其中2024年降幅為10.8%，較2023年進一步擴大2.7個百分點，反映出行業深度調整期的結構性壓力。剔除房地產業后，2024年服務業投資增速由-1.1%調整為5.7%，超過全社會固定資產投資增速2.5個百分點。

新興動能崛起：信息軟件技術服務業、科研技術服務業投資逐漸成為服務業投資增長的新引擎。從占比看，信息傳輸、軟件和信息技術服務業以及科學研究和技術服務業這兩大細分行業投資占比逐年攀升，分別從2022年的9.5%、1.5%上升至2024年的13.2%、2.0%，年均上漲1.9個、0.3個百分點。從增速看，2022—2024年期間兩大細分行業年平均增速達14.0%、17.0%，分別超過服務業全行業投資增速13.2個、16.2個百分點，超過全社會固定資產投資10.4個、13.4個百分點，凸顯出后地產周期中科學技術服務領域的投資活力。交運倉儲郵政業投資的合理增長有效對沖了服務業投資下行影響。交運倉儲郵政業投資占服務業全行業投資的比重從2022年的17.8%上升至2024年的21.9%，年均上漲2.1個百分點；2022—2024年平均年增速8.5%，超過服務業全行業投資、全社會固定資產投資7.7個、4.9個百分點。

二、構建“五位一體”政策體系激發服務業投資動能、提高投資效益

當前形勢下，聚焦生產性服務業賦能產業升級、生活性服務業滿足居民消費需求、公共服務業擦亮基本保障底色，通過構建“精準引領—市場激活—工具創新—存量煥新—效能提升”的全鏈條政策體系，“五位一體”激活服務業投資動能，為實現穩就業、促消費、調結構和高質量發展提供關鍵有力支撐。

（一）強化政府投資引領，優化資金配置效率

一是聚焦“兩新一重”與民生短板優化中央預算內資金投向。推動財政資金向新型基礎設施（如算力網絡、人工智能）、綠色低碳轉型（如新能源系統、節能降碳改造）及民生服務短板（如養老托育、智慧醫療）傾斜，優先支持長三角、粵港澳大灣區等人口流入地區的公共服務擴容項目。提升地方政府專項債“負面清單+動態儲備”機制實施成效，對中小城市公共服務補短板項目實行“一事一議”專項支持，避免人口流出地區低效投資。二是超長期國債與地方政府專項債協同發力。提高超長期國債對生產性服務業領域的覆蓋范圍與支持比例，探索“國債+專項債”聯動模式，依托更高比例的資本金注入降低融資成本。優化地方政府專項債投向，提高對文旅綜合體、智慧商圈改造等消費升級類項目的可支持性與支持力度，允許專項債資金用于服務業設備更新貼息。

（二）激發民間投資活力，破除制度性梗阻

一是完善市場準入與權益保障機制。健全完善“非禁即入”負面清單2.0版，明確醫療、教育、養老等領域民間資本參與細則，優化調整民間資本控股比例等相關要求。建立健全全國統一的服務業民間投資服務平臺，提高項目審批、融資對接、糾紛調解“一站式”服務效率。二是創新民間投資融資支持與風險分擔工具。夯實“投貸聯動”落地實效，對科技創新等高風險領域提供補助、貸款貼息，構建民間投資風險補償，因地制宜設立服務業紓困基金，通過可轉債、股權直投等形式支持中小服務企業。積極推廣運用PPP新機制，探索更為多樣化的特許經營模式。試點“民間資本跟投機制”，允許民間資本以聯合體形式參與政府主導的公共服務項目，共享收益、共擔風險。三是持續優化營商環境。簡化服務業領域市場準入審批，推行“一業一證”，實現醫療、教育等高頻事項的“跨省通辦”，同時建立政府履約信用“紅黑榜”，對拖欠民營企業賬款的地方政府實行新增項目限批。

（三）創新投融資工具，拓寬資金供給渠道

一是加速房地產投資信托基金（REITs）擴容與機制創新。優先支持文旅綜合體、商業地產、倉儲物流等具有穩定收益的資產發行REITs，提高募集資金用于新增服務業投資的比例，探索“Pre-REITs”型基金整合分散資產。簡化REITs審批流程，對涉及國家戰略、民生保障的項目放寬運營年限限制，加快推進試點公租房、養老社區等公益性資產證券化。二是持續創新科創類金融產品。推廣“科創票據+知識產權質押”模式，對符合條件的生產性服務業企業給予必要的投資補助與貸款貼息。鼓勵銀行提高“科技支行”網點數量，開發“研發貸”“人才貸”等產品，將研發投入、專利數量納入授信評估體系。試點ESG評價與信貸額度掛鉤機制。

（四）盤活存量資產，釋放資源價值

一是開展資產清查和評估。推動梳理、清查與評估服務業存量資產，明確資產狀況和價值。建立服務業存量資產臺賬，實行動態管理，及時更新資產信息。二是推進服務業低效資產轉型與綜合開發。支持國企將閑置療養院、老舊廠房改造為康養中心、文創園區等。試點推行“商改公”“工改文”等土地用途彈性調整機制。鼓勵民間資本參與工業遺址、老舊商圈“文商旅”綜合開發。三是完善產權交易與運營機制。建立全國性服務業產權交易平臺，實現資產估值、競價交易全流程數字化，降低交易成本。推廣“資產證券化+專業托管”模式，基于市場化機制引入專業運營團隊、提升資產運營效益。

（五）提高資金使用效能，強化全周期管理

一是建立全生命周期績效評估體系。分級分類建立完善服務業項目績效評價的相關指引，設置符合服務業特色的相關指標，強化績效評估與后續資金安排的關聯性。二是創新監管工具與監管方式。對中央預算內資金、超長期國債資金支持項目構建“穿透式監管”矩陣，通過衛星遙感、大數據、人工智能等多樣化的方式方法實時監測建設進度，防止資金沉淀，提高資金使用效率。三是完善容錯激勵機制。打造“創新服務試驗田”，對于生產性服務業中前沿領域投資實行“盡職免責”，允許在一定時期內對特定領域項目不考核、降低標準考核或開展“集合式”統一考核，充分發揮耐心資本效能。

（作者為國家發展改革委投資所助理研究員）