新中國成立初期生產救災的實際運作

【中圖分類號】k27：D232 【文獻標志碼】A 【文章編號】2096-6644（2025）03-0061-14

傳統中國災荒關乎天命，救災攸關災民生死和政權合法性。歷代政府均注重救災備荒，基本形成以政府救濟為主、民間賑濟為輔、災民被動等待、旨在維護統治秩序的傳統救災模式。及至封建王朝末期及民國時期，政府難以統合全國救災資源，隨之救荒機制衰敗、救災乏力、民不聊生、社會動蕩。新中國成立后中共有效整合政府的救濟、社會的互助和民眾的生產自救，開創一條通過恢復和發展生產來救災渡荒的生產救災新路徑。①新中國成立初期山東省五蓮縣屬于輕災區，積極貫徹生產救災工作。這與同期全國的災害強度和救災方式相近，大致可視為全國救災的縮影。有鑒于此，本文以山東省五蓮縣為例，深入體察新中國成立初期生產救災的實際運作。

一、“不餓死一個人”：政治合法性與治理能力的張力

1949年全國相繼發生旱、蟲、風、雹、水等災，受災人口約4555萬人，倒塌房屋234余萬間，? 本文系北京市社會科學基金重點項目“海河流域生產救災史（1942-1983）”（23LSA001）的階段性成果。

① 目前學界理解的生產救災幾乎等同于臨災救濟，忽視了生產與救災密切結合的內在要求。中國內地的中共救災研究成果主要遵循“嚴重災荒—政府救災—巨大成績”的論述模式，大致可細分為兩類：一類是側重地方的災害應對研究，旨在論證中共強大的救災能力；另一類是跳出地域視角，將救災納入社會救助和鄉村救濟中。后一類研究雖然有意從臨災救濟的角度來論述生產救災，但與其他學者論述的生產救災基本相同，這再次說明學界理解的生產救災等同于臨災救濟。這在新中國成立初期的救災研究成果中尤為明顯。前一類的成果有石武英：《湖北省抗洪救災研究（1949—1956）》，社會科學文獻出版社2015年版；王瑞芳：《從點到面：新中國成立初期的淮河治理》，《中共黨史研究》2016年第9期。后一類的參見高冬梅：《新中國成立初期中國共產黨社會救助思想與實踐研究（1949—1956）》，人民出版社2009年版；李小尉：《新中國建立初期的社會救助研究》，社會科學文獻出版社2012年版；謝迪斌：《新中國成立初期中國共產黨的鄉村救濟理論與實踐研究》，人民出版社2019年版。

減產糧食114億斤。①由于生產力低下、連年災荒加之長期戰爭的資源汲取，民眾幾無儲蓄，抵抗災荒能力薄弱。1949年冬季七八百萬人已經斷炊， ? 年全國災荒延續且日益深重，春荒人口高達4920萬。③災民深陷缺糧、缺草、缺鹽、缺衣、缺辦法、有病的“五缺一有”的慘狀，饑餓難耐之際甚至賣妻鬻子、吃觀音土，坦言“只要石頭擋餓也要吃”。④絕望情緒蔓延，大量民眾逃荒、集體乞討、明搶暗偷，嚴重破壞社會秩序。災荒成為政府急需解決的難題。

災荒既考驗著中共的全國執政能力，攸關政府信譽和國際觀瞻，也是塑造政權新形象與合法性的“天賜良機”。新中國成立伊始中央人民政府便向各級政府下達“不俄死一個人”的政治任務。嚴峻災荒之下餓死人似乎在所難免，若有意外難免有損政府威信，加之“不餓死一個人”似乎不分階級，內含極大的物質投入需求，因此該任務飽受質疑。劉少奇對此直言“我們如果不敢提出‘不許餓死一個人’的要求，那我們還算什么人民政府？”⑤是否餓死人攸關政府形象，毛澤東、陳云、薄一波、董必武等黨和國家領導人都要求各級政府保證完成“不餓死一個人”的政治任務。內務部部長謝覺哉指示將以獎懲方式對待能否完成“不餓死一個人”任務的各級政府。 ^（6）1949 年12月20日華東局指示各地盡一切可能做到不餓死人。③山東省為此決定實行各級負責制。五蓮縣對“不餓死一個人”的政治任務實現“按級負責”，一直下達到村干部。③

與以政府救濟為主的傳統救災不同，中央和各級災區政府要求各地完成“不餓死一個人”的政治任務，卻確立以自救自助為基礎的救濟政策。該救濟政策是意識形態和國際地位的考慮、財政需求的客觀要求、事實情況的主觀認定等綜合作用的產物。新中國成立前夕美國公然宣稱沒有一個中國政府成功解決民眾的吃飯問題。有鑒于此，中央有意通過救災向全球展現新形象，徹底改變清季民國積極接受外援的態度，強調災民依靠自救自助，“不要外國一粒糧食的救濟”。@中央救濟政策立足于災民自救自助，顯然是相信民眾有糧和具有自救能力。中央洞悉農民的生存理性和生活習性，指出農民吃糧本有彈性，“糧貴就會吃少、吃粗、吃稀”，災荒之際可以吃糠咽菜，少吃糧食。青黃不接之際陳云認為災民多有存糧，①內務部著重提到“新區儲糧者尚多”。②

中央確立以自救自助為基礎的救濟政策，也鼓勵各地因地制宜，確定各自的救災方針。為應對程度不一的災荒，各地的具體救災方針大同小異，均強調自救自助。③從華東局、山東分局直到膠東區黨代表會議通過的救災方針均是“生產自救、社會互濟為主，政府扶持為輔”。但實際運作過程中社會互濟容易發生強迫命令行為，出現大量高利貸現象。能放貸的人多出自有余糧的家庭，這部分人主要是鄉、村干部。他們帶頭放高利貸。與此同時，“部份［分」區、村合作社發放高利（貸）成為主要營葉［業]”。①鄉、村干部和合作社的定位都是為人民服務，而放高利貸行為顯然不符合他們的職責定位。五蓮縣委決定強力制止高利貸現象，修訂了救災方針，強調以生產自救為主。雖然高利貸代價高昂，但是沒有高利貸卻削弱了救災力量，最后釀成救災工作的嚴重失誤，短時間內出現6人非正常死亡現象。兩害相權取其輕。災民、鄉村干部和合作社都強烈不滿制止高利貸行為。有鑒于此，1950年3月18日五蓮縣委將“生產自救為主，社會互濟、政府扶持為輔”的救災方針改定為“生產自救、社會互濟為主，政府扶持為輔”。 ? 年4月5日，五蓮縣委就病凍餓死人的檢討中認為上級制定的“生產自救與社會互濟為主，政府扶持為輔”才是正確的救災方針。③這就明確否認此前的救災政策，再次肯定社會互濟，但生產自救依舊是救災政策的核心。

五蓮縣強調自救自助，還形成一套嚴格的運作機制。首先是整頓思想，從思想上說明人定勝天和積極生產可以戰勝災荒。對于基層干部，縣委號召檢查思想作風，嚴厲批評對生產自救沒有信心的思想，將領導生產自救的情況視為干部黨性的試金石。對于災民，則是進行時事、前途、階級和回憶對比教育，說明“過了荒年有兆年，荒年不久即過去”，批評聽天由命、靠天吃飯思想，確立生產自救的信心。其次是宣布具體救災方法，五蓮縣基本劃分為三個步驟。“第一是幫助困難戶打生產自救譜（搞副業種菜等）；第二步，宣傳自由借貸，親鄰相助；第三是到實在沒有辦法的關頭，在［再」社會互濟，這樣就餓不死人”。④一言以蔽之，五蓮縣要求基層干部和災民從思想上徹底祛除對政府救濟的期待，首先盡可能地充分挖掘災民“自己救自己”的信心和潛力，其次在實在無計可施之際才依次開展自由借貸和社會互濟，最后才是政府在春節前后、青黃不接之際等特定時期主動發放救濟糧。鑒于多次意外事件，五蓮縣雖歷經政策變更，但始終強調自救自助，針對特定的救災對象亦有嚴格的政策實施順序，踐行自救為主、互助為輔的方針。

社會互濟和自由借貸均有嚴格的條件限定，廣大災民被鼓勵采取的措施幾乎只剩下生產自救?；鶎痈刹烤腿绾晤I導災民開展生產自救基本束手無策，被五蓮縣委批評為“多是空喊自救，缺乏具體辦法”。③事實上，面對嚴峻災荒，五蓮縣委對生產自救亦是“無信心、沒有辦法”。災民能否通過生產自救渡過災荒，攸關基層干部能否完成“不餓死一個人”的政治任務?；鶎痈刹繛橥瓿伞安火I死一個人”政治任務，要求放開政策限制和加大政府救濟，被五蓮縣委斥責為“不相信群眾自己起來救自己的偉大力量”。③大量基層干部根本不相信生產可以自救，因而各地干部普遍怕做生產救災工作。50名脫產干部回家意愿極為強烈，不惜借口有病甚至不干工作直接回家，③數目之多竟達到縣區干部的近十分之一。①這些現象并非五蓮縣獨有，整個山東省都出現這種狀況。1950年4月10日山東省人民政府副主席郭子化發現“自提出生產救災不荒地不餓死人，實行各級負責制以后，各地若干干部因而害怕荒了地、餓死了人自己負責不起，不想作生（產）救（災）工作”。②

從中央、華東局、山東省、膠東地區直至五蓮縣均強調自救自助，力圖充分挖掘災民生產自救的潛力，緩解社會互濟引發的秩序震蕩，盡量減輕政府救濟壓力。五蓮縣曾就是否提倡社會互濟幾經反復，其實這不過是各地的縮影，旨在破除各地災民和干部依賴政府救濟的思想。華東各地雖然提倡生產自救與社會互濟為主，但是在實際貫徹中幾乎都首先側重生產自救，其次才是社會互濟，且要求社會互濟乃災民自救力量耗盡的急救之策。從傳統時代走來的廣大災民和基層干部對于生產自救頗為陌生且難有信心，有意無意地關注社會互濟，于是各地為了貫徹落實生產自救，對社會互濟亦有時間限制。除社會互濟可能滋生侵犯中農利益等弊端外，各地不惜限制社會互濟以強調生產自救，既是應對災區干部不相信生產自救的教育措施，也是財政困境下的現實要求。

二、生產與救災：國家意志的內在張力

新中國成立初期，財政收人的增加很大程度上依賴公糧的增加。為完成不斷增加的公糧任務，糧食增產的任務也不斷增加。1949年底中央制訂100億斤的糧食增產目標，隨后加到144億斤。③中央把增產數據細分到各大區，各省市將增產數據層層下分，最終五蓮縣接到每畝14斤的增產指標。④五蓮縣向各區下達每畝15斤的增產要求。③五蓮縣委指示生產救災是實現1950年增產目標的關鍵，要求“一切措施皆為了增產”。⑥一方面要成功救治災荒，完成“不餓死一個人”的政治任務；另一方面要恢復和發展農業生產，實現農業增產和保障公糧收入。這本身是極具挑戰的難題。

生產自救的生產大致可分為農業生產與副業生產。災民最重要的生產自救措施本是副業生產，但五蓮縣委強調副業生產是末，農業生產才是本。冬荒期間，五蓮縣重點開展固定代耕和積肥運動，強調副業生產要與春耕準備結合起來，鼓勵開展利于“漚土攢糞”的副業。③春耕伊始，五蓮縣明確要求以農業生產為主，結合副業生產，嚴厲批評因副業生產而影響、忽視春耕生產的行為。1950年5月9日縣委總結春季生產救災的主要經驗是自春以來始終強調農業生產。③

面對生產與救災之間難以避免的沖突，五蓮縣明確指示“生產也即是救災”，③提出“生產不忘救災，救災為了生產”，①具體的救災措施是號召家家打譜渡荒，人人生產自救。為落實從農業增產來救災渡荒，五蓮縣要求各地不荒地，將“不荒一畝地”與“不餓死一個人”并列為政治任務，②基本延續了新民主主義革命時期“不荒一畝地才能做到不餓死一個人”③的思想?！安换囊划€地、不餓死一個人”的政治任務又側重“不荒一畝地”，以此來彌合生產與救災之間的張力。

1950年2月春耕生產還未全面展開，五蓮縣上報生產救災工作時，其全稱已是春耕生產救災渡荒。此時五蓮縣高度重視春耕生產。農業生產需要穩定勞動力持續投入生產，而耕畜是春耕生產的主要動力。防止逃荒和保護耕畜對農業增產不可或缺，亦成為五蓮縣的政治任務。春荒期間五蓮縣反復要求執行按級負責制，保證完成“不減少牲口、不逃荒”的政治任務。④

1950年3月18日春耕全面鋪開，五蓮縣委全力突擊春耕春種工作。春耕要求民眾長時間體力勞動，饑餓之際民眾實無力春耕春種。“在災民饑餓不能勞動，妨礙春耕春種的情況下，則政府采取緊急措施給以必要的扶持是能起頭等作用的”。③為了讓失去自救能力的災民“不誤生產”，五蓮縣發放土改以來的果實尾巴，還提供救濟糧13萬斤。五蓮縣救濟糧嚴格限制發放對象，對于地主、富農、懶漢、二流子，春耕準備期間五蓮縣奉行不生產者不救濟。對于害怕餓死的懶漢、二流子群體，五蓮縣委明確要求“強制其參加生產，絕不能置之不問”。③通過獎懲管理災民，五蓮縣提升災區春耕生產積極性。

五蓮縣通過發放物資、組織動員、宣傳教育多措并舉，發動積極分子，從典型到一般全面推動春耕運動。大年初一洪凝區村民開始拾草，初二街頭區村民拾石頭、修春地。正月初三中至區村民開始春耕。③驚蟄前五蓮縣春耕已成風潮，而五蓮區作為全縣最晚耕種地區，也在谷雨前耕完春地。整個五蓮縣的春耕進度比1949年提前5天至10天。③這在時間上保證適時耕種。五蓮縣委還下派干部檢查荒田情況，最終基本完成不荒地任務，這恰是全國的縮影。1950年5月31日春耕結束之際，山東省人民政府回顧指出此時已基本完成不荒地任務。1950年山東省和華東區的耕地面積分別是12922萬畝、34494萬畝，但糧食播種面積均明顯超額，分別達到16950萬畝、45423萬畝。?1950年7月內務部陳其璦副部長指出“與歷史上災后田園荒蕪赤地千里的景象相反，絕大部分被淹田地排水之后都補種上了，有些地區甚至還新開了不少耕地”。②

政府高度重視農業生產，這被視為完成農業增產任務的關鍵。各級政府不僅從橫向上要求各項工作服從農業增產，而且從縱向上不斷強化對農業生產的領導，逐步深入具體的農事生產環節，甚至安排種植具體的農作物。1950年2月10日膠東區黨委決議嚴格統一各縣步驟，細化農事耕作的具體環節，指示“一般要求清明前耕完春地，谷雨前種完秫谷，其他種植可根據季節種植”。 ? 年4月1日五蓮縣委也以同一時間表領導各區開展春耕生產，明確在清明、谷雨、立夏時間點完成春耕、春種、生產總結工作。②

新中國成立后中共開展農村工作，不斷深化對農村政治、經濟和文化的組織領導，將農業納人國家整體發展規劃。中共未將解決災民的生存問題視為生產救災的終極目標，更多地作為農業增產和公糧征收的重要方法。干部“顧人不顧田”的思想與行為被視為嚴重的偏向，遭到嚴厲批評和強力糾正。 ^（3）1950 年五蓮縣以生產救災為壓倒一切的中心任務，反復強調各項措施皆為了增產，進而完成“夏征及各種財經任務”。④中共開展生產救災工作，力爭災區通過農業增產來救災渡荒，實現國家的公糧征收。不過，對于廣大災民而言，渡過災荒更為緊迫，更關心急救措施，力圖先救災后增產，要求政府加大物質投人。國家與災民的不同需求表現了國家意志與鄉村社會的張力。

三、生產自救與政府救濟：國家意志與鄉村社會的張力

相比于傳統中國歷代政府以發放救濟物資為主的救災方法，中央人民政府強調災民生產自救，要求災民通過恢復和發展生產來救災渡荒，有意識地將災民由政府救濟的客體變為生產自救的主體。鄉村救災依賴災民生產自救，也是救災糧食不足的現實要求。內務部部長謝覺哉明確告知各級政府：“不容諱言我們救災的糧是不甚充分的”。③

中共發動災民生產自救，注重從自救和生產兩個層面貫徹落實。從自救層面，中央要求災民“為自己的生存而奮斗”，③確立以自救自助為基礎的救濟政策，最大程度地減輕國家救災的物質投入，優先保障城市需求。與此同時，中央要求災民“就地堅持生產自救”，防止災民流入城市，避免影響城市秩序和增加城市供應壓力。從生產層面，各級政府要求通過農業增產來救災渡荒，認為“只要生產就可自救”，③要求一切救濟措施服務農業增產，這為國家盡可能減少救災的物質投入打下理論基礎，更為擴大公糧征收來維持和保障城市需求奠定物質基礎。

生產自救本是農村救災政策，實質肩負了農業增產和公糧征收的任務。1950年全國政府救濟人數約700萬，這僅占4920萬春荒人口的 14.23% ，剩下 85.77% 災民的渡荒需要通過生產。③事實上，中央發放救濟糧也是為了扶助災民生產自救，明確指出不能把救濟工作看成單純的放賑，而要結合生產起到支持生產的作用，強調“發放救濟糧的過程，即是組織生產的過程”。①立春以后無論輕災區與重災區，中央指示農村工作中心均是農業生產。

災重時農業生產實難滿足即時的口腹之需，五蓮縣一般災民和基本干部認為渡過災荒更為緊迫，直言春耕生產與救災渡荒存在沖突，這被批判為“孤立救災忽視生產的思想”。對于基層干部而言，生產本是農民日常性事務，而救災攸關能否完成“不餓死一個人”的政治任務?！班l村干部不少的認為生產不是任務，救災是任務”。③職是之故，與縣委貫徹的農業生產、副業生產、社會互濟的救災順序不同，災民和基層干部要求的救災順序是：政府救濟、社會互濟、副業生產，尤其期待政府救濟。

相比于成效慢的農業增產，副業生產種類多、見效快，更能滿足當時的救災渡荒需求。五蓮縣地處山區，不僅盛行編織、做豆腐、賣飯等家庭副業，還有販賣柴、草、石和捕獵的優越條件。及至1950年2月11日，五蓮縣因地制宜開展18種副業生產，掀起副業生產運動。街頭區洪河村31戶打2600車石頭，換了2600斤花生米。③不過，只有部分副業生產才能發揮救災渡荒的作用。傳統中國普通農村家庭力圖自給自足，副業本身即是家庭生產的有力補充。五蓮縣境內條件相似，家家戶戶一起開展類似的副業生產，難免虧本。冬荒期間五蓮縣委要求以副業生產為主要的臨災急救措施。面對家庭副業大規模虧本的事實，春荒期間五蓮縣委即不再提倡，而區、鄉、村干部普遍認為生產自救無法救災渡荒。

五蓮縣領導生產救災，要求一切救濟措施服務農業增產，為此不斷號召組織起來，提倡“生產必須領導”。這極大地沖擊了鄉村社會，基層干部和民眾頗為反感“生產必須領導”的指示。五蓮縣基層干部基本沒有脫產，通曉農業生產的特性，認為生產不用領導，“感覺老百姓還不知道生產嗎？”④五蓮縣不斷發動民主運動，經過長時期的思想動員，訴之階級教育、整頓編制、樹立典型等組織手段齊頭并進，基層干部普遍樹立“生產必須領導”的思想。隨之面臨不知如何領導生產的問題。上級重視公糧，干部領導的生產自然重在農業生產。五蓮縣要求干部必須領導生產，嚴格管控農業生產各個環節，認真推進農業增產工作。③

針對農民久存的靠天吃飯思想和自由散漫特性，五蓮縣有意識地用技術成效宣傳“生產必須領導”的必要性和優越性。1950年開展根治運動前，五蓮縣的小麥腥黑穗病蔓延。據不完全調查，1949年全縣39673畝小麥患上腥黑穗病，減產約2848696斤。五蓮縣委為防除小麥腥黑穗病，指示全縣1950年務必使用凈糞或者糞種隔離，并處分沒有實現防治任務的干部。干部強力推廣糞種隔離，最終全縣大約有一半農民采用該防除辦法。還有一半民眾或嫌麻煩或不信其成效，沒有接受該防除辦法。及至5月下旬，新防除辦法的成效已經一目了然。1950年比1949年少了8721畝的患病麥田，實現小麥增產1067493斤。五蓮縣委要求支部挑選好典型和壞典型，總結生產。“總結過程就是生產必須領導和不用領導的思想斗爭的過程”?；鶎痈刹颗乱驔]有徹底防除小麥腥黑穗病受處分，而受災農民為爭取減免公糧則有意積極表現，都樂意倡導“生產必須領導”。①

通過宣傳動員、技術推廣和組織措施多管齊下，五蓮縣不僅在干部中樹立“生產必須領導”的合理性和必要性，而且比較成功地讓各區民眾確信“生產必須領導”。生產接受領導，也意味著國家權力深人生產環節。新中國成立后中共有意識地執行城市領導農村、工業領導農業的理念，而通過干部將農民組織起來，有效貫徹該理念。1949年底五蓮縣收到上級下發的1950年農業生產計劃提綱中明確指出“由于我們必須加強城市的工業建設，需要由鄉村吸收大量工業原料和糧食”。②災民的生產服從領導，成為國家農業生產計劃的“螺絲釘”，最終為國家工業化貢獻力量。五蓮縣通過夏收總結，強化干部領導生產的信心和決心，進一步強化農村組織化水平，盡力地保障農業增產計劃不受災荒影響，迎來秋收豐收。 ^（3）1950 年全國亦是農業豐收，比原定糧食增產目標多了59億斤。 ? 年中共大量出口糧食，③改變了清季民國連年進口糧食的慣例，著力推進工業化戰略和國際共運。

四、行為模式與角色特征：干部群體的內在張力

相比傳統時代的地方權威源于財富、功名和在地方事務中的公共身份，基層干部的權力合法性就是黨和國家的任命與授權。因此基層干部的行為與思想難免帶有濃厚的中共組織烙印，成為政黨意志的貫徹者。

就中共的政治理念而言，干部應大公無私、全心全意為人民服務。平心而論，經過組織管控、思想教育和自身感恩等作用，中共干部體系確實擁有中國歷史上空前的效率和為人民服務意識。五蓮縣將生產救災作為壓倒一切的中心任務，全力以赴地執行農業增產和“不餓死一個人”的政治任務。領導干部多次召開會議，宣傳生產救災經驗。縣、區、鄉干部深入災區，反復檢查災情。尤其在短期內凍餓死6人之后，縣委、區委和鄉委均深刻檢討與批評，要求每個干部堅決為人命負責。③五蓮縣號召“黨員吃苦在前，有甜給群眾”。③縣委發動節約運動，除每天扣下每個縣干部的一兩生活糧之外，還倡導干部捐款捐糧來救濟災民。這些干部從“每星期吃飽一次”變成“每十多天才能吃頓飽”。③基層干部生活更為艱苦，忍饑挨餓之際依然節省口糧捐獻災民。春荒期間一些干部“瓜干都吃不上”。①干部以身作則節約渡荒，有利于樹立新政權全心全意為人民服務的新形象。

不過，還有一些干部在國家與民眾之間上下其手，以權謀私。五蓮縣軍屬多且勞動力不足，代耕本是村干部的義務。一些村干部制定“農會會員代三分，民兵代二分，村干代分半”的政策。春耕之際村干部濫用民眾的耕牛，“干借白使”，導致民眾不敢買牛，甚至借故宰殺耕牛。一些村干部要求全村負擔開會的糧食，借開會之機大吃大喝和貪污糧食。不過，村干部不論是利用權力盡量少代耕，還是開會由全村負擔糧食，均體現出村干部工作與生產之間的矛盾。因此縣委雖然批評這些特權行為，卻承認“村干生產與工作的矛盾尚無妥當解決”，③最終默認村干部“開會頂工”，可以少代耕和不代耕。③基層干部有意擴張類似以權謀私行為，甚至發展到明目張膽。僅破壞軍屬婚姻一項，有據可查的就高達188起。一些干部為達私愿，“有意識地破壞軍屬生活，偷軍屬的東西”。④

五蓮縣一些干部以權謀私行為泛濫，不僅與五蓮縣曾作為實驗縣密切相關，而且與時代鼎革引起的思潮變動緊密相連。1949年3月華東工作團南下，留下大量崗位空白，五蓮縣緊急將200名鄉村基層干部轉為脫產干部，占據全縣509名脫產干部的 39.29% 。③如此大規模提拔干部，“為提拔而提拔”，難免魚龍混雜、泥沙俱下。嚴峻災荒之際，五蓮縣委發現干部謀求私利，享樂腐化思想恣意蔓延。③這應是干部的享樂主義、功臣自居和驕傲自滿情緒的自然流露。一些新中國成立前參加革命的干部歷經多年革命斗爭，極度期待革命勝利后解決個人問題，要求組織解決“一切個人打算”。一些干部以功臣自居，泛濫著享樂思想。干部鬧婚姻、鬧待遇、鬧地位現象屢見不鮮，其中婚姻問題最普遍。不少干部為“老婆問題鬧情緒病”，甚至胡作非為。③

綜上可知，大部分基層干部與災民同甘苦、共患難，盡心盡力地對待農業增產和“不餓死一個人”的政治任務。但不可否認的是，還有部分干部積極追逐自身利益，忙于自救而消極應付救災工作，甚至以權謀私、恣意妄為。然而，基層干部的行為模式與角色特征不僅與國家意志、農民要求、自身利益有關，還囿于不同層級處于不同的權力結構位置。面對1950年端午節一場雨夾冰雹，區鄉村干部普遍擔憂冰雹加劇災荒，而縣委認為這場雨夾冰雹可以緩解全縣長時間的旱情，有助于秋后增產。③不同干部處于不同的權力結構位置，所關心的問題不總在同一個層面，對同一個事件的看法與應對方式可能截然不同。不過，縣、區、鄉、村干部各司其職，只依自身職責處理事務，也容易導致問題。中至區尚家官莊村徐某的悲劇便與此有關。徐某積極響應政府生產自救號召，但效果有限，在嚴重春荒時“因愁得（了）神經病”，最終在5次政府救濟、貸糧15斤和自借瓜干85斤后渡過春荒。夏荒期間他向村干部呼吁救助，但是區、鄉、村都“已無救濟糧”，只能層層向上請求救濟糧。在申請救濟的過程中，7月27日半夜徐某再也無法忍受饑餓，絕望地上吊自殺。①從各層干部的角度出發，似乎整個處理都合乎要求，但災民難以承受?？h委也沒有處理任何人，只給區委一個指責處分。

組織機構的常規運行容易因循塞責，難以快速實現國家意志，甚至累積矛盾，而運動治理恰能快速貫徹國家意志，實現有效治理。運動治理可以短期內最大限度地動用資源，集中人力、物力和財力，采取疾風暴雨般的工作方式，宣傳鋪天蓋地，行動轟轟烈烈。1月底2月初的多起意外事件發生以后，五蓮縣發動的生產救災運動有效地突破各個干部各司其職的常規狀態，在嚴峻春荒之際沒有俄死人，迎來夏收豐收。但是運動所動員的資源并不能長期持續，只能在盡可能短的時間內快速地達成目標。對于生產救災這樣的日常性工作，一旦脫離作為中心任務的高度關注后，各級組織將其重新納入按部就班的常規運行，容易懈怠而造成意外。不同層級的干部出于自身的崗位職責和利益訴求難以快速地應對夏荒的災民需求，因而又導致了7月底的悲劇事件。徐某在嚴峻春荒之際可以得到各種救助，卻在夏荒期間遲遲得不到救助，這與“不餓死一個人”任務在春荒與夏荒期間重視程度不同有關。同樣的災民面對同樣的干部，卻在不同時期遭遇不同的命運，這也說明不能把問題簡單歸責到干部，還需從制度的層面深入考察。

五、日常工作與中心任務：常規運行機制與運動治理機制的制度張力

新中國成立初期中共開展救災工作，堅持群眾路線，具體是“使救災成為群眾性的社會運動”。②生產救災作為災區日常工作，容易被忽視并累積問題，引發意外。面對餓死人等意外，各地積極整頓干部，迅速把生產救災定為中心任務，發起運動。各地啟動運動治理機制，往往可以快速解決當時問題，但也自覺或不自覺地采取強迫命令等方法貫徹落實，導致其他問題或來年的災荒。

冬荒初期五蓮縣、區、鄉干部向上級報喜不報憂，漠視災情發展。五蓮縣委有意比對諸城等臨近縣，自認“災情輕，不成問題”，③積極救濟外來災民。由于五蓮縣積極救助外來災民，外縣逃荒者不斷進入五蓮縣，一度達到4千余人。④縣委“只向好處著想，不向壞處著眼”，③忽視本縣冬荒的迅速蔓延。1950年1月10日縣委向上級報告約有50個村的民眾普遍缺糧，但重點論述副業生產的成績。③即便對災荒的嚴重性有所察覺，縣委“既無調查又不研究，有些情況只作估計，失去了真實性”。③及至1月底2月初五蓮縣連續出現6起因餓凍死的事件后，五蓮縣委才發現災荒已經極度嚴峻，此后不斷要求各級干部為人命負責，徹查災荒。

面對基層干部不相信和不落實生產自救政策，甚至自行回家不愿工作之風，五蓮縣采取思想教育、組織措施雙管齊下。縣委對干部這些行為極為不滿。縣委書記批評：“我們這里干部，不是拉尿，就是干結。劃縣以來，干部成批落后”?？h長在仁里區村干部大會上說：“會議要簡政，開多了拉肚子，少開即干結”。①縣委為改變這一被動局面，分工趕赴各區幫助工作，整肅干部思想，同時積極召開黨代會、勞模會、各界代表會，給予干部榮譽等利益。在這些會議中，縣委挑選典型，進行回憶對比教育，逐步明確春耕生產、救災渡荒的中心任務。管帥區武裝部長回憶過去的經歷，“痛哭起來”。洪凝區的參會干部都在會上作檢討，表態說“過去什么都受了，現在勝利了，不愿干工作，是落后思想”。縣委還發動各級干部為救災渡荒積極建言獻策，但這些獻策其實都在縣委既定政策之中，即以災民生產自救為主，盡可能地整合民間互濟力量，減少政府救濟壓力。②

為大量節減國家機構所需經費，1950年3月10日政務院統一各級政府的編制，③開展整編運動，大規?？s減干部。除反復召開會議整肅干部思想之外，五蓮縣利用整編之際大規模清理消極工作的干部。162位干部早已有意回家，以便幫助家庭渡荒，樂意借坡下驢，自動辭職。對于大量不愿意編余且有不合作前科的干部，縣委也一律編余，數量約300人。④縣委借助組織手段懲處干部，極大震懾了整個基層干部群體。各區干部如法炮制，嚴懲不聽令的鄉、村干部，“擅自整編大批干部回家”。③面對干部之間的不團結現象，組織部代理部長直接授意區領導干部“先拉過幾個人來，孤立一個”。對于不服從的鄉干部，組織部代理部長直接指示“不干工作的干部，趕快撤職”。縣區干部權操賞罰兩柄，大力整肅干部群體，統一思想，強化基層干部群體的執行力。

五蓮縣委強力塑造各級干部生產自救的信心，卻沒有改變救災政策和措施?；鶎痈刹繛楸苊怵I死人，不惜以強迫命令手段要求社會互濟，甚至無視封山育林政策。五蓮縣民眾自救能力有限，在“靠山吃山靠水吃水”口號下更多地依賴山林資源。干部和民眾大規模砍伐樹木逐步嚴重，演變至相互爭奪，發生搶山事件?？h委書記擔憂災民救災無策，若管制過嚴，難免發生大規模騷擾和餓死人現象，也有意不管。搶山和砍伐樹木現象一發不可收拾，“誰搶的是誰的”。搶山“不是搶草，而發展到砍林伐樹”，不僅在各區、各鄉之間，還演化到搶鄰縣的山。五蓮縣發生搶山事件18起。搶山事件不僅由災民參與，大部分搶山事件還是基層干部擔憂俄死人而積極主導。整風期間法院院長批評“搶山事件之所以處理不好，主要是縣委對干部姑惜［息］重用”，不愿處理卷人搶山事件的100余名鄉、村干部，導致搶山事件越演越烈。③

五蓮縣委積極貫徹上級生產自救政策，力圖通過農業增產來救災渡荒。膠東區委密切關注整個救災情況，也采取措施推動春耕生產和農業增產。選育和推廣農作物優良品種是迅速提高農作物產量的關鍵舉措之一。膠東區委指令五蓮縣選用來自嶗山的勝利百號地瓜種，替換農民自存的地瓜種。五蓮縣委要求民眾以1斤糧食換3斤新的地瓜種。各區干部向縣委反映“群眾不要”，縣委“即命令各區要也要，不要也要”。①各區順著黨政鏈條要求基層干部換種，基層干部依葫蘆畫瓢強迫民眾。此時民眾已種過地瓜，只能“煮著吃了”新地瓜種。②民眾自然對基層干部心生怨意。整風期間基層干部就此批評縣委是典型的“對上負責對下不負責”。③

五蓮縣委本想通過引進新地瓜種來救災渡荒，反而加劇了災荒。興修水利以工代賑同樣如此。青黃不接之際政府開始大量投入救濟糧，主要用于興修水利以工代賑。1950年5月17日五蓮縣啟動許孟河工程，需要10萬民工。當時區干部指出農忙期間挖河妨礙生產?？h委置若罔聞，要求各區“限期三天將民工調齊，準備動工”。面對一些民眾忙于春耕春種不愿挖河，仁里區長直言“誰不來，把他綁來”。④有的群眾因出工無力照顧農田，導致農作物爛壞，“因此怨言極多”。③五蓮縣勞力與畜力不足，而農忙與挖河都是急需勞力與畜力的重體力活，難免顧此失彼。區干部強拉群眾的耕牛、驢等，激化干群矛盾。職是之故，縣委只能迅速停止挖河工程。因結束時間匆忙，未能有效修繕河口，汛期洪水沖垮大部堤壩，沖毀大量良田。③無獨有偶。10月初五蓮縣再次開展了轟轟烈烈的興修水利運動。民眾為此提前收割地瓜，卻逢陰雨連綿，導致地瓜霉爛1784904斤。③由于地瓜是五蓮縣民眾的主要口糧，這宣告五蓮縣的冬荒和春荒已經提前到來。

運動治理機制有效打破按部就班、瞻前顧后的常規運行機制，通過大張旗鼓、全面動員的形式快速地完成政治任務，卻也容易引發基層干部為高效完成政治任務而濫用權力，甚至為私利勒索、報復泄憤開大門。一些基層干部認為“積極工作完成任務就不能走群眾路線”，因此強迫命令之風頗為盛行。一些領導干部甚至帶頭強迫命令，1950年2月縣委曾“拿著匣子槍逼”來任務完成。據1950年10個月的不完全統計，鄉村干部“對上負責，對下不負責”，打人48起，逼死人命17起。③除積極完成任務采用強迫命令手段之外，一些干部還利用政策和權力追求自身利益最大化。五蓮區花崖村村干部家庭“生活都很富裕”，結果評議公糧減免時“皆減免五成”。③這些干部作風并非五蓮縣獨有，全國亦然。中央為此再次采取運動治理機制，要求各地開展整風運動。@

六、余論

新中國成立后，中共開始轉變農村包圍城市的革命戰略，實施城市領導農村、工業領導農業的現代化發展戰略。有鑒于此前政權命運和自身政權的定位，中共執行趕超型現代化戰略之際，不斷改造社會和加強政黨建設，極力打破有礙于現代化的舊傳統和舊結構。國家意志與傳統社會的內在張力油然而生。當時中國還是一個貧窮落后的發展中國家，推動現代化的精神和物質資源極度匱乏。不論“不餓死一個人”的救災目標，還是農業增產和財政增收，中共都難免遭遇治理能力不足的困境。

新中國成立后中共強化下級服從上級的原則，建構了一個由上而下的高度集權體制，確立中共中央如身使臂、如臂使指的權威指揮地位。全國建政初期各種常規工作本就紛繁復雜，加之急切地改造原有結構，各種任務既多且急。各級干部為保證完成任務，不惜層層加碼，要求下級“只能超過不能減少”，甚至制定紀律督促，“不能完成者要受紀律處分”。①為了完成任務，各級干部囿于治理能力不足，時常靈活執行政策。新中國成立初期各級政權延續抗戰以來黨的一元化領導，政策的統一性前所未有。國家政策越明確統一，愈易背離多有差異的基層實際情況，因此基層執行越需因地制宜的靈活性，采用層出不窮的變通方法。②基層政府通過靈活執行政策以便完成自上而下的任務，解決統一政策與地方性情況之間的差異或沖突，也容易出現上級難以容忍的越界踩線，引發上級的整治與糾偏。

伴隨國家權力不斷滲人鄉村社會，基層政權承擔越來越多的治理功能而難堪重負，容易顧此失彼積累矛盾。各個任務匯聚在基層，既多且急?！班l村干部實感應接不暇，只好‘啥緊作啥’，誰來跟誰轉。只求完成任務，不講方式方法。許多工作強調是中心，往往失掉中心，樣樣工作都要做，樣樣做不好”。③對此，中央采用運動治理機制，不僅可以最大限度地匯聚人力、物力、財力來集中解決運動針對問題，還能有效解決常規運行難以兼顧的層累至突出的矛盾。不過，轟轟烈烈的運動每每強調完成任務，難以兼顧手段，容易誘發新的問題，繼而需要新一輪行動加以解決。新中國成立后各種運動層出不窮，高效完成各類任務，但干部作風問題始終伴隨其中，成為持續不斷的整風整黨運動的重要起因。至于何時和怎樣發起運動，這與中央的判斷緊密相關，其判斷的重要基礎是體制內部傳遞的信息。相比于傳統時代信息傳遞因層層加工而拖延變樣，中共信息傳遞可謂高效快捷，因此可以快速處理各類備受關注的問題，但對于其他問題亦有難以突破的制度壁壘。

現代化的執政要求與傳統落后的現實基礎，還觸發以報告了解情況與不相信報告的矛盾。1950年6月28日山東省人民政府回顧生產救災工作坦承“各地對災情的了解掌握，亦多憑下級報告，或主觀估計，很少準確材料”。④上級領導擔心下級干部有意欺騙上級，匯報虛假成績，多發指示核查，要求各級干部報告。時任西北局第二書記習仲勛曾指出“我們黨內說真話的人還少，說假話的人多”，因此報告不可信。他還指出存在專門報告“壞消息”和專門報告“好消息”的兩種人。①無論“好消息”還是“壞消息”，上級似乎都有一個標準來衡量是否實事求是，而這個標準通常是根據當時的中心任務來定。在這種情況下，下級干部即便深入調查實情，也多從完成中心任務的正面角度來傳達消息，形成上級為完成中心任務而喜聞樂見的“真實”報告。這又容易累積各類問題，并因難以及時處理愈益嚴重，不時觸發更多的任務要求和新一輪運動治理。運動治理可以有效地動員民眾、貫徹國家意志、實現鄉村治理，但這種高效動員和治理不僅難以持續，唯有啟動新運動加以維系，而從重從快的運作方式容易加劇社會矛盾、室息社會活力。由此，在社會變革的動力與社會運行的常態之間，形成難以彌合的張力。這亦是集體化時期中共極力解決而又難以解決的矛盾。

［曹佐燕，法學博士，中國農業大學馬克思主義學院副教授、博士生導師]（責任編輯：張麗紅）

Abstract： In the early years of new China， production and disaster relief was the central work in the disaster-stricken areas. Its implementation revealed five major tensions： between political legitimacy and governance capacity; within the articulation of state will; between state policy and rural society; within the cadre system; and between routine governance and campaign-style mobilization. These tensions were intertwined and evolved in complex ways throughout the relief process While the CPC envisioned production and disaster relief asa means to reconcile these contradictions，its execution required constant negotiation.At the core was the conflict between the Party's modernization goals and the underdeveloped rural reality.

Keywords： state governance; self-reliance through production; campaign governance; famine