貴州省居家社區養老問題探究

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）11-0013-05

Exploration of Home and Community-based Elderly Care Issues in Guizhou Province

Ye Yu

（GuiYangHealthcareVocationalUniversity，Guiyang550081）

Abstract：Atpresent，with thedeepeningagingdevelopmentinGuizhou，andhomeandcommunity-basedelderlycare，chosenby 99.5%oftheelderlypopulation，remains inasmallscalepilotexplorationphase.ByusingSWOTtheorytoanalye thecurrenthomeand communitybsedderlycaeiGuzouitisundtatisevelopmendvaageslieinmetgpublicexpectatiosceasingforts infacityonstructionstablishingabasiclderlyareserviceframeork，gdualyoingaodelandonsolidatingtefoudtio; thedisadvantaglisinwoveedoratioteociliisisrtedveloptotodoooesvcilie pilotexplrationstage，relativelysallparticipationofrviceproviders，andincompleteelevantpicies；teopportunitylsinteuge marketpotetialgetsuportdtetioalfunngdeolocalsuport；alsleoal funds，insuffintmanpower，apabiliesreqringimproveentndanagementdingsrengtening.asedontiscouteass andsuggestionsareproposedtopromotethehigh-qualitydevelopmentofhomeandcommunity-basedelderlycareinGuzhou：firstly clearlydefinesposblitisoftoventocietyndiliioedomuitsdlderlyarecodlyie thefinancialinvesmentinthfeldofelderlycaeservicesandhancesupportefectiveness；tirdly，strengeneconstructofa homeandcomunityasdintegatededicaldlderlyaeservicesstm；fourthlyexpadterofesioalalntteafod community-based elderly care services.

Keywords：home and community-based elderly care；Guizhou； diversification; countermeasures

隨著人口老齡化程度不斷加深，養老成為備受矚目的民生問題，《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》提出“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。當前國內機構養老已相對成熟，但作為主要養老模式的居家社區養老總體還處于起步階段。“十三五\"期間，民政部和財政部在全國開展了五批次涵蓋203個地級市的“居家和社區養老服務改革試點\"工作[1]，取得了一些經驗，有關工作正在穩妥推進。貴州人口老齡化的速度與全國平均水平相當，但由于經濟社會發展滯后、復雜地域環境等因素影響，養老服務體系建設步伐明顯滯后，研究貴州居家社區養老發展路徑，為應對即將到來的人口老齡化高峰打好基礎顯得尤為重要。本文在分析貴州居家社區養老現狀的基礎上，提出推動貴州省居家社區養老事業高質量發展的對策，以期為健全貴州養老服務體系提供借鑒。

一、貴州居家社區養老現狀分析

（一）居家社區養老發展優勢分析

一是發展居家社區養老服務符合大眾期盼。受孝文化和“家本位”等傳統文化的影響，貴州省老年人傾向于居家養老，據統計，目前全省有 99.5%① 的老年人選擇居家社區養老，大力發展居家社區養老符合廣大人民群眾的期盼。

二是居家社區養老服務設施建設力度正在加大。近年來，貴州街道養老服務中心（嵌人式養老機構）和社區養老服務站建設持續推進，在老年人超過5000人的街道、村鎮打造養老服務中心，開展長期照護、短期托顧、臨時照護、上門診療等服務。根據貴州省民政廳的統計數據，截至2024年3月底，2014—2021年已建居住區數量2023個，達標配建養老服務設施1700個；2022—2023年新建居住區48個，已全部配建養老服務設施[2]；當前投人運營的社區養老服務站數量918個，投入運營的農村幸福院數量1010個；“十四五\"期間，全省計劃適老化改造任務數56532戶，到2023年12月底，已完成23111戶的改造任務[2]。

三是基本養老服務框架已搭建形成。制定《貴州省基本養老服務清單（2023年版）》，并建立動態調整機制。開發完成《貴州省老年人能力需求評估工具》《老年人長期照護清單》，指導各地職能部門組織開展老年人能力評估，并結合評估結果制定長期照護計劃。《政府購買基本養老服務指南》已于2024年底印發，政府購買居家社區養老服務的全鏈條搭建完成，預計將在很大程度上擴大基本養老服務的覆蓋面。

四是居家社區養老服務模式正逐步成形。在“十三五”期間的“全國居家和社區養老服務改革試點”和“十四五”以來全國居家和社區基本養老服務提升行動項自經驗探索基礎上，貴州初步積累了居家和社區養老服務經驗，形成了“中央廚房 + 社區養老服務站”“養老機構 + 養老服務站”“養老機構 + 養老服務綜合體”“養老機構 + 街道養老服務中心 + 居家社區養老服務站”連鎖運營服務的模式。

五是居家社區養老服務基礎正逐步夯實。近幾年，貴州省穩步提升城鄉居民養老保險基礎養老金標準，人均基礎養老金從2021年的98元/月提高至2023年的128元/月②，為老年人養老消費提供了保障。貴州省民政廳統計數據顯示，截至2023年12月底，全省高齡補貼覆蓋86.64萬名80歲及以上老年人，發放金額6.24億元[3]。2023年7月1日起，將百歲老人生活補貼省級補助標準從每人每月200元提高到每人每月300元。

（二）居家社區養老發展劣勢分析

一是社區養老服務設施覆蓋率低、發展受限。貴州省雖自2022年以來都在開展城鎮配建養老服務設施的專項治理工作，但由于老舊小區房屋受限等原因，社區配建養老服務設施建設力度還有待加強。“十三五”期間建設的老年人日間照料中心、農村互助幸福院，由于缺乏可持續的運營模式，有部分閑置或淪為“牌子工程”。

二是居家上門服務還在試點探索階段。2020年第七次人口普查對60歲及以上人口的健康狀況進行了普查，根據《中國人口普查年鑒2020》[4]，2020 年貴州省60歲及以上老年人失能（不健康，生活不能自理）比例為 1.89% 、半失能（不健康，但生活能自理）比例為 7.35% ，但上門養老服務基本還是空白。圍繞老年人居家養老需求，以社區養老服務站點、服務中心等為依托，引導專業養老機構進社區、進家庭，開展助浴、助潔、助急等上門服務，大多還停留在政策倡導層面。發展家庭養老床位，還處在依托中央試點資金開展適老化改造、提供上門服務階段，試點資金使用完畢后，大多又恢復原狀。居家社區醫療健康服務，“家庭醫生簽約”還停留在協議層面。

三是服務提供商參與主體比較少。雖然貴州省政府早在2014年就明確“積極鼓勵民間資本通過委托管理方式，運營公有產權的養老服務設施”，但相關配套優惠政策的落實距離現實需要還有差距，省級建設補貼在2019—2023年出現斷檔，要求各市、縣匹配的運營補貼除了貴陽市在落實外，其他區域基本未曾落地。政府給特困、低保、殘疾等人群的補貼雖然在逐年增加，但依然是以“補人頭”形式發放，未及時轉換為“補服務”，一定程度上導致市場上的需求零星、不持續。

四是居家社區養老相關政策還不健全。目前貴州省內專門針對居家社區養老的政策較少，且零零散散、不成體系。“十四五\"規劃明確了居家社區養老相關內容，但大多市、州未明確細化措施。在法規、制度層面，除畢節市出臺了《畢節市居家養老服務條例》，省級及其他市（州）未有相關法規制度出臺。此外，居家社區養老涉及部門較多，各行政部門職責不夠明晰，政策銜接力度不足，不利于居家社區養老的順利開展。

（三）居家社區養老發展機會分析

一是市場潛力巨大。貴州省統計局有關數據顯示，2023年年末全省60歲及以上老年人口660萬人，占總人口比重為 17.08% ，其中65歲及以上老年人口495萬人，占總人口比重為 12.81%^[5] ，扣減集中供養的3.4萬名老年人，剩余的656萬余名散居老年人均有可能成為潛在的消費人群。另外，貴州宜人的氣候環境、四通八達的交通，帶來了巨大的康養旅居消費空間，旅居養老將促進經濟發展方式轉變和產業結構調整升級。

二是政府大力支持。貴州省政府連續6年在《政府工作報告》中對養老服務工作作出安排，2023、2024年將提質改造標準化養老機構、打造示范型社區日照中心、為65歲及以上老年人進行免費體檢、老年助餐示范點打造、家庭適老化改造等作為民生實事具體推進落實。在資金支持力度上不斷加大，2021年以來，各級財政多渠道籌集資金支持老齡事業發展和養老服務體系建設，在積極爭取中央基本建設補助資金、中央彩票公益金支持的基礎上，加大省級一般公共預算和福利彩票公益金投人，以及新增地方政府專項債券、爭取國外貸款資金支持。“十四五”以來，貴州共爭取到中央預算內投資11.07億元支持全省養老服務設施項目建設[6]。

三是國際化資金和技術支持。貴州爭取到了世界銀行、法國開發署4.057億歐元[7的聯合融資貸款支持貴州養老服務體系建設，同時爭取到法國開發署78萬歐元[8的贈款，用于養老服務體系建設的技術援助，通過項目建設，預計貴州養老服務能在相對短的時間內上一個臺階。

（四）居家社區養老發展面臨的挑戰

一是財政資金緊缺。與東部發達地區相比，貴州省經濟總量小、人均收入低、老齡工作基礎薄弱。再加上剛過2020年的脫貧攻堅期，“十一五”“十二五”“十三五”的大建設時期，各地地方債務問題突出。各地普遍存在配套資金遲遲不能到位、資金被用于“拆東墻補西墻”等問題，同時考慮到政府購買居家社區養老服務的持續性，出臺新政策的難度很大。

二是人手缺乏、能力有待提升。貴州省民政廳統計數據顯示：截至2024年5月，全省有養老護理員5550人，持證護理員占比達到 31%^[9] 。公辦養老機構院長大多為地方民政部門養老業務人員兼職；由于醫療、教育等資源配套問題，難以引進養老行業的高端管理人才；養老護理員由于工作強度大、薪酬低、社會地位及職業認同感低，普遍存在“招人難”“留不住”等問題。

三是管理有待加強。養老行業涉及多個管理部門，職責大多不細，日常工作中存在工作推諉、監管不到位、重復監管等現象，不利于行業的可持續發展。

二、推動貴州省居家社區養老事業高質量發展的對策

（一）清晰界定政府、社會、家庭在居家社區養老中的職責

一是政府角色的科學定位：引導、整合、兜底與監管。結合南京郵電大學沙勇教授提出的“在元治理理論邏輯下，政府應扮演‘元治理者’的角色，強化‘政府引導與多元參與并重’發展，保障居家養老服務的高質量供給”[10]，提出如下建議。明晰基本養老服務邊界，貴州省財政資金緊缺，應當將政府責任范圍內的基本養老服務進一步聚焦，可考慮將基本養老服務界定為“長期照護服務”。合理界定人群，結合貴州省可持續財力，確定政策保障范圍并進行動態調整。確保基本養老服務公平可及，堅持政府兜底保障底線，整合當前“補磚頭”“補人頭”的增量資金向補服務轉變。強化政府的監管責任，制定相關建設和服務標準，健全監督檢查評價機制。

二是大力支持社會和市場養老服務發展。從國際經驗看，盡管各國養老服務發展早期都曾有過依靠公共部門為主直接提供服務的經歷，但目前大部分國家政府已退出養老服務的直接提供，而是通過政府購買服務方式支持私立養老部門的發展。對此，在政府轉變觀念的同時，要規范政府購買服務流程，明確參與主體與業務流程、服務對象、服務清單、服務價格、采購管理、質量管理、合同管理、預算和財務管理及監督管理。要鼓勵引導慈善組織、社會志愿服務團隊參與居家社區養老，對老年人開展專業性較低的常規服務。

三是出臺適合貴州省情的發展型家庭政策。從發達國家福利體制“去家庭化”到“再家庭化”的曲折變化來看，貴州省應充分借鑒經驗，出臺家庭養老發展系列政策，具體可參照表1。

四是將積極老齡觀、健康老齡化融人經濟社會發展全過程。完善老年人經濟保障，加快推進延遲退休制度，建立互助養老機制，創造更多適合老年人的靈活就業崗位特別是社會公益性崗位，增加老年人收入，實現“養老服務儲蓄”，將老有所為制度化、法規化。完善多層次養老保障制度，加快推進老年友好環境建設，推動家庭、社區、公共場所適老化改造，解決老年人“數字鴻溝”等現實問題。

（二）優化養老服務領域財政資金投入，提升保障效益

一是優化財政資金投入結構。在明確政府、市場、社會組織、家庭、志愿者責任邊界的基礎上，科學構建資金共同投入、責任共擔的機制。政府要發揮主導作用，明確財政資金的主要支出責任，主動承擔“為人民服務”責任。同時考慮政策的可持續性，堅持“量力而為”“實事求是”的原則，切不可“大包大攬”。在資金的投入方面，以需求為導向，以“保基本、兜底線”為原則，切忌出現“以供定需”現象，要逐步將投資“基建”“硬件”思維向投資“軟件”“服務”“引導”轉變。發揮財政資金的杠桿效應，通過各類補貼政策，引導居家社區養老服務公益性和市場化協同發展，實現資金的效益最大化。

二是推進財政資金投人穩增長。建議中央財政加大在居家社區養老服務方面的財政投入比重，將中央預算內資金從補機構向補居家社區養老服務轉變。優化以福利彩票公益金投資為主的財政投入模式，健全一般公共預算、專項資金、專項債券、中央預算內投入、福彩公益金共同持續投入的模式。充分利用貴州“青山綠水”“避暑勝地”“空氣良好”“中醫藥豐富”等資源稟賦優勢，盤活閑置資源，發展鄉村旅游、旅居養老，緩解居家社區養老資金的短缺問題。

三是推進居家社區養老服務融資機制創新。以黔西南試點經驗為基礎，建立覆蓋全民、公平普惠的長期護理保險制度。建立以社會保險性質的長期護理保險制度為主體、政府長期護理保障專項救助兜底、商業性長期護理保險為補充的多層次長期護理保障制度，明晰長期護理保障資金的籌集渠道，規范長期護理保險基金的使用。

（三）加強居家社區醫養結合服務體系建設

一是整合資源，推進社區醫養結合鏈接。依托社區醫療衛生和護理資源，搭建社區綜合服務平臺，整合多元、分散的醫養資源，將當前社區養老服務中心作為設施主體和管理中樞，搭建社區養老服務設施與社區衛生服務機構的合作平臺與合作機制，整合社區內老年活動中心、老年餐廳、公共信息服務平臺等資源，提供居家社區醫養結合養老服務。

二是建立家庭養老床位，提升專業照護能力。建立家庭病床或家庭養老床位，發揮家庭成員照護的作用，以提供專業的上門醫療護理服務和家庭成員難以解決的照料問題為主要手段，解決失能老人的照護問題。制定居家上門醫養服務方案，建立信息溝通機制。著力解決上門醫療服務中的執業地點、激勵機制、價格體系、風險責任關系等問題，放寬執業地點的限制，明確可操作的居家醫療相關規定，建立醫護人員的激勵機制。鼓勵智能家居產品和居家健康監測的產品研發及使用，增加居家醫療可用的便攜式醫療設備的研發及供應。

三是培育居家社區養老服務機構，鼓勵連鎖化發展。居家社區養老服務存在明確的規模效應，連鎖化發展有助于降低單個老人的服務成本，且有助于提升服務機構的專業性。可借鑒國內部分地區的品牌化連鎖運營等方式，鼓勵、引導機構養老向社區養老、居家養老延伸。

（四）壯大居家社區養老服務的專業人才隊伍

一是吸引、留住養老服務人才。據了解，近年來貴州全省職業院校進人養老服務領域工作的人員較少。可采取發放入職補貼等措施，鼓勵專業人員進入養老服務領域。同時，建立崗位津貼、普升制度、職稱評定機制，完善養老服務人才工資收人結構。

二是提升存量養老服務人才專業技能。目前大多數養老護理員缺乏專業的醫療護理知識，持證率較低。建議政府發放技能提升證書補貼、組織開展專業技能培訓、給予機構相關培訓補貼，對護理員占比達到一定比例的機構，可以給予服務質量補貼等，以此調動各方面的積極性、主動性。

三是培育養老服務高精尖管理和研究人員。目前貴州養老服務高精尖管理人員缺乏，可以通過創新上述培訓機制、人才引進政策等方式招攬人才。建議整個貴州養老機構進行集團化運作，即采購專門的咨詢管理公司的服務，設計完備的運營管理制度，在各機構推廣應用，以提高效能。針對省內專門研究養老服務工作的機構或企業缺乏的實際，可以通過需求引導供給，借助外力（如世行、法開署專家）培育一批熟悉養老政策、養老業務的人才。

三、結語

在人口老齡化持續發展的當下，傳統的家庭養老和機構養老短板凸顯，目前，我國養老主流形式為居家和社區養老[]，居家社區養老模式機遇與挑戰并存。建議政府明確職責定位，完善相關政策法規，統籌優化財政支持方向，大力支持居家社區養老的多元化供給；同時，加強養老人才隊伍建設，強化人才供給、提升服務質量。相信在政府主導、各界參與下，居家社區養老會真正地實現“老有所養、老有所依、老有所學、老有所為”。

參考文獻：

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[7]王淑宜.貴州養老服務體系建設項目獲國務院批復［EB/OL].（2018-11-12）.http：//gz.cnr.cn/jr/20181112/t20181112_524412747.shtml.

[8]2020年，貴州60歲以上老年人將超600萬，五大舉措健全養老服務[EB/OL].（2019-12-18）.https：//www. sohu. com/a/361258005_119665.

［9]省民政廳關于省政協十三屆二次會議第4160號提案的答復[EB/OL].（2024-06-21）.https：//mzt. guizhou. gov. cn/zfxxgk/fdzdgknr/qtfdxx/jyta_5621028/202406/t20240621_84898709. html.

［10]沙勇，汪琪.基于元治理理論的南京居家養老服務供給研究[J].人口與社會，2022（5）：13-24.

[11]羅娟，黃聘聘，石雷，等.對上海“9073”養老服務格局的思考[J].科學發展，2018（3）：103-108.

作者簡介：葉雨（1991—），男，侗族，貴州貴陽人，貴陽康養職業大學助理工程師，研究方向為居家社區養老。

（責任編輯：王寶林）