紀檢監察機關認定監察對象存在的問題和對策

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）11-0038-04

Problems and Countermeasures in the Identification of Supervisory Objects by Discipline Inspection and Supervision Organs

Mao Jiyan

（Institutionof Intraparty Rulesand Regulations，Wuhan University，Wuhan ）

Abstract：ScientificimplementationofdisciplineinspetionandsupervisionworkisanimportantmeansoftheParty’sselfevolu tion，andtheidentfatioofupeoectsstunatioofdisiaryispetiondspesiokoughpreedtfcationofsupervisorjects，supervisoryogansanancethimelisofdscoveingndcoectingpblesfillthesintheperationfsupervisorypower，andultimatelypromotetheimprovementofteatioalsupervisionsste.Howeveruetotendtoi provelegislativetequesnduclearadadsforteopeofsupervisoryects，isisueshasbrougtanydiultitopractical work.Itissuggestedtomproelegislatietequesndstregtetesandardatioofgaltexts，ndtablishasupervisoectidentificationsystembasedonthestandardof“exercisingpublicpower”，andfurtherpromote testandardiationofdiscipinaryinspection and supervision work，in order to achieve the goal of promoting the rule of law in supervision.

Keywords：supervisory objects;public officials;public power

監察對象構成了監察制度運行的核心要素，它是監察法學基本理論體系中的關鍵組成部分，同時也是該體系中主要的概念載體和實踐應用的焦點。在當前學術界和實務界，監察對象的認定標準、法律依據、動態更新等問題一直是研究和討論的熱點。隨著《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）及其《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的相繼出臺，這些問題的解答逐漸清晰。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，對深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行了部署，同時給出了關于監察對象確定的全新規則。《監察法》及其《實施條例》的制定和實施，標志著監察體制改革的深化，為監察工作的規范化、法治化和正規化提供了堅實的法律基礎，為監察機關依法履職盡責提供了明確的指導和規范。在監察對象的認定方面，《實施條例》對《監察法》關于監察對象范圍的界定進行了細化，嚴格把握“行使公權力”這一根本標準，使監察對象的認定標準更加明確，法律依據更加充分，動態更新機制更加完善，為有效推進監察全覆蓋提供了制度支撐。然而，在監察實踐中，基于法律條文的解釋差異、“公權力”的界定、實踐中的界定泛化等監察對象的認定問題仍然存在，本文現就此進行探討。

一、近年來紀檢監察機關認定監察對象存在的問題

《監察法》于2018年3月頒布，共包含9章、69個條款，詳細闡述了監察制度的設立意圖、黨的引領、核心理念與目標、監察活動準則、監察部門及其角色、監察覆蓋面與管理、監察權力、監察流程、反貪污國際協同、對監察部門及監察成員的監控，以及監察的法律義務。《實施條例》于2021年9月20日正式實施，包含9個章節，即總則、監察部門的職能、法定義務以及附加條款等，一共有287條，這些條款都是針對《監察法》的每一章進行細化的。《實施條例》在《監察法》相應規定的基礎上明確公務員的邊界，通過明確的說明詳盡地規定六種被監察的個體分類，精準地定義了被監察個體的具體界限。

然而，部分監察對象的界定不夠明確，依然是實踐中反映比較突出的問題。例如，一些地方把公共教育、科學研究、文藝、衛生健康、體育運動等行業的所有工作者都列人審查的自標；一些地方只把由政府部門直接負責或者使用國有資源創建的教育、科學研究、文藝、衛生健康、體育運動等行政機構中負責組織、指揮、管理、監控等重要任務的工作者列為審查的目標，一般的醫護人員和教師沒有被包括進去。對此，中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會在官方網站上對相關詢問的回復為“應堅持公權、公職、公務、公財的實質性標準來對這些人進行識別”。具體來說，由于醫生、教師、村民小組長、國企業務員、協警等在一般情況下都不會行使“公權力”，因此應不屬于監察對象，但是，在特定情況下，上述人員是有可能被納入監察對象范圍的。

《監察法》第十五條詳細地明確了被監察的人員的具體范圍，這些人員涵蓋“公務員和參與公務的人員”“受法律法規授權或國家機構依法委托管理公共事務的組織內從事公務的人員”“國有企業的管理人員”“在公共科教文衛體、基層群眾自治組織從事管理的人員”以及“其他履行職責的人員”。其中公權力的來源主要分為三個部分：一是“法律法規授權”，二是從事“公務”，三是履行“公職”。《實施條例》第四十條至四十三條規定行使公權力的標準在于“公財”“公職”和“公務”：“公財”特指由國家財政直接出資或運用國有資產所形成的財產；“公職”的定義是經過黨組織或者國家機關，國有獨資、全資企業，企業，事業單位提名、推薦、任命、批準等，或者經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或研究決定，在國有控股、參股公司及其分支機構中履行（從事）組織、領導、管理、監督等職責（工作）的人員；“公務”活動包括協助人民政府進行的行政管理工作，以及在依法組建的評標、談判、詢價等組織中代表國家機關，國有獨資、全資公司、企業，事業單位，人民團體臨時履行公共事務的組織、領導、管理、監督等職責。

《實施條例》雖然將《監察法》規定的監察對象予以具體化，但是列舉法有著難以克服的局限性，如不全面、不系統、不靈活等，難以及時反映社會變化和新的社會關系，對于新問題亦無法提供及時有效的指導。因此，有必要對監察對象的范圍進行理論上的深入研究，以便為實踐提供更具有邏輯性、系統性的識別方法。

二、紀檢監察機關對監察對象認定問題的成因分析

造成監察對象認定問題的原因是多方面的，例如理論界定不明確、法律規定不銜接、監察對象的動態變化等。就監察機關來說，存在監察資源有限、內部考核機制偏向等情況。筆者認為，以下兩點是造成監察對象認定問題的主要原因。

（一）立法技術不成熟導致法律條文的解釋差異

關于監察對象的范圍，《監察法》第一條和第三條明確指出監察對象包括所有行使公權力的公職人員，第十五條則將監察對象的范圍擴展至公職人員及有關人員。這種規定上的差異引發了對監察對象范圍的界定問題，即監察對象的范圍是僅限于“所有行使公權力的”公職人員還是所有公職人員？是否無論公職人員有沒有行使公權力，均應受到《監察法》的監察？此外，《監察法》第十五條規定“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察”，此處“公職人員”與“有關人員”的并列使用，似乎意味著二者在范圍上的排斥關系。然而，根據第十五條第六款“其他依法履行公職的人員”的表述，“其他人員”應指那些依法履行公職但不屬于公職人員的人。這樣一來，第十五條的規定似乎超出了第一條和第三條所規定的范疇。法律規范要具有規定性、合理性、協調性和系統性，作為分則下的第十五條理應與總則的第一條、第三條保持一致。立法技術不成熟會導致法律規范缺乏系統性等問題，導致理解和適用的分歧，最終造成法律實務出現問題。

（二）監察對象標準不明確導致理解上的泛化偏差

學術界普遍認為監察對象范圍的核心標準是“行使公權力”，持此觀點的主要有行為說和事務說兩種：行為說主張凡涉及“行使公權力”的行為者均應納入監察對象范疇，包括構成公權力行為的基礎行為以及與行使公權力相關的附屬行為1；事務說則認為，管理和處理國家事務、社會公共事務以及代表國家處理國際事務的人員應成為監察對象，涵蓋公職人員及其他行使公權力的人員[2]。盡管行為說通過列舉的方式明確了四個要件標準，但在實際操作中，綜合判斷這些要件標準顯得較為復雜，并且未明確界定“公權力”的來源。兩個基本原則被引用為事務的起源原則以及主要參與者原則。在此原則之下，所有的政府工作人員以及其他執行政府職能的個體被視為被監察的目標，但這個觀點與《監察法》第一條明確的所有執行政府職能的個體被視為被監察的目標之間的界限產生了矛盾。在實際操作中，如果對公職人員的界定存在理解上的誤差，如將公職人員的范圍局限為所有由公共財政供養的人員，尤其是將所有公立學校的教師都視為監察對象，這實際上是對第十五條第四項關于從事管理工作的人員的片面解讀。

三、解決監察對象認定問題的對策

監察對象認定標準中的概念不清、認定標準較為模糊以及與其他法律規范銜接不暢，是目前監察實務中較為突出的問題。通過提高立法技術增加法律文本的規范性，構建以“行使公權力”為標準的監察對象認定體系，有助于從技術和實務層面為解決監察對象的認定問題提供參考。

（一）提高立法技術增強法律文本的規范性

立法技術是指在立法過程中所采用的一系列方法、技巧和規范，其目的在于確保法律文本的質量和立法活動的效率。立法技術水平的高低直觀地體現在法律文本及法律適用的過程中，表現為明確的概念界定、清晰的邏輯結構、規范的語言表述，較高的操作性、預見性與適應性，整體呈現出系統性與規范性。當前，《監察法》《刑法》以及《實施條例》《公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）等規范性法律文件中都還有表述不規范的地方，要注重通過提高立法技術，完善文本，同時還要注意不同法律以及規范性法律文件之間的協調問題。

首先，要注重公眾參與，在立法過程中鼓勵公眾參與，充分收集和反映民意，如利用國家監察委員會官方網站中的“互動交流”“你問我答”等板塊和微信公眾號等平臺，對公眾關心的問題予以解答，將有價值的信息適時反映在法律文本之中。其次，注重學習立法技術規范，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會分別于2009年和2011年制定了兩部立法規范，對立法工作中經常遇到的、帶有共性和普遍性的有關法律結構、文字等立法技術層面的問題進行了規范解答，對保證立法工作的科學性、規范性、統一性，提高立法質量具有重要的意義。最后，加強對信息技術的應用，利用現代信息技術，如人工智能、大數據分析等輔助立法活動。雖然《監察法》未直接提及信息技術的應用，但隨著信息技術的發展，未來立法活動中信息技術的應用將越來越廣泛。

（二）回歸立法初衷確立判定標準

為了更好地確定監察對象，學者們從不同的角度出發，構建了不同的認定標準，其中涉及的要素主要有公權力、公職和從事公務、公財、公共利益等。例如，部分學者主張監察對象的判定主要依據“身份標準”[3]。然而，單憑“身份標準”來劃定監察對象的界限，會導致《監察法》第十五條所涵蓋的其他人員被忽略，無法實現對所有相關人員的全面監察。為解決這一問題，必須對公職人員的定義進行擴展。2020年頒布的《政務處分法》第二條明確規定，公職人員是《監察法》第十五條所定義的對象，這說明“身份標準”在法律連接上存在不一致性。

因此，應當回歸立法初衷，尋找更為精確的判定標準。所謂的公權力，就是指由法律和政策所確立，由某一特定實體為了保障公眾福祉而施加在公共事務處理上的強大影響。判斷某一行為是否構成公權力的行使，其關鍵在于對公權力范疇的精確界定。公權力源自授權，依據盧梭的社會契約論，每個公民讓渡部分私權力給國家，從而形成公權力，從內容上來看，公權力可以分為行政權、司法權、立法權和監察權等。從公權力的行使主體來看，公權力可細化為政權權力、社會公權力以及國際公權力等多個層面[4]。國家機關將政權公權力的衍生權力一社會公權力和國際公權力授予社會組織或國際組織。在我國，社會公權力通常意味著公共服務職能大多是國家公權力的下放或者輔助國家公權力的行使。

（三）構建以“行使公權力”為標準的監察對象認定體系

2018年發布的《〈中華人民共和國監察法gt;釋義》（以下簡稱《釋義》）強調，監察對象的范圍，是所有行使公權力的公職人員。判斷一個人是不是公職人員，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務，而不是看他是否有公職。《釋義》對《監察法》第十五條第六款中“其他依法履行公職的人員”的規定進行了解釋，這一條款的第六項被視為兜底條款，其設立的初衷是為了避免監察對象的列舉不全面。“其他依照法律執行公職的人員”的定義并非可以隨意增加，評估一個“執行公職的人員”是否為監管目標的關鍵，在于他們可能存在的職責違規或犯罪活動是否破壞了公權力的廉潔性。有學者將這種監察對象確定的標準稱為公共權力中心論[3] 。

筆者認為該說法是有道理的，以“行使公權力行為”的人員作為監察對象的判定標準，更貼近立法的本意。《監察法》第十五條所規定的監察對象（包括公職人員和其他人員）的共同特征在于他們均從事行使公權力的行為。若某人雖為公職人員，但未行使公權力，即便其行為違反了法律法規，也不應成為監察對象，而應由其他相關法律法規予以規范。由于公權力的行使是確定監督客體的關鍵因素，因此，要準確把握“公權力”的含義與外延，就必須對其進行全面的剖析與辨證。“公權力”的涵蓋面不只局限于所有執行公權力的公職人員，還包括其他執行公權力的非公職人員。也就是說，按照“公權力”的規則設立明確的監察對象，能夠把全部的政府工作者及其他運用公權力的個體都納入監察的領域。然而，運用公權力的個體并非必須是“政府工作者”，若僅憑“政府工作者”的身份設立明確的公權力，那么就無法涵蓋全部運用“公權力”的個體。“公權力”與“公職人員”兩個清晰的辨別標準有其局限性，需將“公權力”視為核心的辨別標準，同時結合“公職人員”的身份認證，從而精確地評估一個個體是否符合國家監督的自的。比如，在公安部門，輔警的職責是協助警察進行執法活動，這涉及公權力的運用和應用。因此，《監察法》明確指出，輔警是“其他依法履行公職的人員”，《實施條例》明確了“其他依法行使公權力的人員”。當特殊情況出現時，可以引用兜底條款進行界定。

四、結語

隨著國家監察體制改革的不斷深入，紀檢監察機關在對監察對象的認定方面面臨著新的挑戰和機遇。本文通過對監察對象認定過程中存在的問題進行分析，探討了監察對象認定的問題所在及其原因，提出了相應的解決建議。監察對象的認定是紀檢監察工作的基礎和關鍵，關系到監察工作的成效和反腐敗斗爭的深人。只有不斷優化監察對象認定的機制和程序，才能確保監察權力的正確行使，為構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制提供堅實的基礎。

參考文獻：

[1]秦濤，張旭東.論《監察法》“行使公權力”的判定標準：基于國家賠償理論中“行使職權”的探討[J].上海行政學院學報，2019（2） ：78-88.

[2]茅銘晨.立法原意下的監察對象范圍及界定：從法法銜接的角度[J].溫州大學學報（社會科學版），2022（3）：26-37.

[3]袁柏順.范圍、界限與動態發展：也論監察對象“全覆蓋”[J].河南社會科學，2019（1）：8-13.

[4]李天昊.公權力與私權力界限析[J].重慶社會科學，2017（4）：33-39.

作者簡介：毛驥炎（1990—），男，漢族，湖北荊州人，單位為黨內法規研究中心，研究方向為中國共產黨黨內法規建設。

（責任編輯：王寶林）