政策工具一內(nèi)容二維分析框架下我國(guó)檔案開放政策優(yōu)化路徑探析

中圖分類號(hào)：G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著公民檔案利用需求的提高，檔案開放的宏觀環(huán)境已然發(fā)生了重大變化。為更好地踐行為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)的宗旨，我國(guó)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等政策中均包含檔案開放的有關(guān)規(guī)定。在此背景下，學(xué)者圍繞檔案開放政策開展研究，取得了一定的研究成果。筆者在“中國(guó)知網(wǎng)”以“檔案開放、公布、公開政策/法規(guī)”為關(guān)鍵詞來檢索，篩選后共得到91條結(jié)果，主要涉及中外檔案開放政策比較研究、檔案法規(guī)中檔案開放條款研究、政府信息公開背景下檔案開放政策研究以及檔案開放政策體系研究四個(gè)方面。但是，目前國(guó)內(nèi)以全部檔案開放政策為對(duì)象的研究不足，同時(shí)缺少使用公共政策學(xué)的理論與方法，如政策計(jì)量分析法、政策工具理論等系統(tǒng)分析檔案開放政策，不利于形成新的研究視角。

綜上，本文基于政策工具理論，借助Nvivo14軟件以及政策工具一內(nèi)容二維框架，對(duì)我國(guó)59份檔案開放政策展開編碼與統(tǒng)計(jì)，不僅有利于深化學(xué)界對(duì)我國(guó)檔案開放政策的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政策工具理論在檔案領(lǐng)域的應(yīng)用，還可以指出政策現(xiàn)存問題及優(yōu)化路徑，對(duì)于建設(shè)更高質(zhì)量的檔案開放政策體系具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、分析框架構(gòu)建與政策文本編碼

1.政策分析框架

（1）X維度：政策工具維度

本文基于國(guó)外學(xué)者Rothwell和Zegveld所提出的政策工具三分法，將檔案開放政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類。

供給型工具是指政府通過為檔案開放提供資金、技術(shù)等支持，推動(dòng)檔案開放工作開展，包括信息提供與保障、人才培養(yǎng)、信息技術(shù)支持和公共服務(wù)四類；環(huán)境型工具是指政府出臺(tái)政策營(yíng)造良好環(huán)境，對(duì)檔案開放起影響作用，包括制度建設(shè)、法律管制、監(jiān)督檢查、目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施五種；需求型工具是指政府采取某種方式減少檔案開放的不確定性，激發(fā)社會(huì)檔案利用需求拉動(dòng)檔案開放，包括提供利用和合作交流。

（2）Y維度：政策內(nèi)容維度

政策內(nèi)容是政策文本諸要素的總和，直接反映了各類政策工具的配置結(jié)構(gòu)。筆者在對(duì)政策文本展開詳細(xì)研讀后，將政策內(nèi)容歸納為檔案開放定義、開放原則、開放主體、開放程序、開放方式、開放范圍、檔案開放工作保障及開放與未開放檔案的利用八個(gè)部分，再與政策工具相結(jié)合形成二維分析框架。

2.政策文本選擇

本文選取與檔案開放聯(lián)系緊密的中央政策作為研究對(duì)象，類型包含辦法、條例等規(guī)范性文件和工作文件，全部政策現(xiàn)行有效并可查閱全文。基于上述原則，在“北大法寶”“中國(guó)知網(wǎng)”政府文件數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)家檔案局官網(wǎng)以“檔案” + “開放/公開/公布”展開關(guān)鍵詞檢索，最終篩選出檔案開放政策59份。

3.政策文本編碼

本文以體現(xiàn)政策工具和內(nèi)容的句子或段落作為分析單元，先將政策文件按照發(fā)布時(shí)間先后排序，發(fā)布時(shí)間最早的政策編號(hào)為1，再根據(jù)“政策編號(hào)-章節(jié)號(hào)-條款號(hào)-段落/句子編號(hào)”展開全部政策編碼，如“43-4-28-2”，表示編號(hào)為43的政策《中華人民共和國(guó)檔案法》第四章“檔案的利用和公布”第二十八條第二句“單位和個(gè)人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，最終獲得302條編碼。

二、我國(guó)檔案開放政策文本編碼結(jié)果與分析

1.X維度編碼結(jié)果與分析

由表1可知，環(huán)境型工具編碼數(shù)量最多，這與我國(guó)檔案開放事業(yè)處在發(fā)展完善階段有關(guān)，亟須政府為之提供有利的政策環(huán)境；供給型工具占比居中，為檔案開放的穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；需求型工具使用率相對(duì)偏低，使用力度較弱。同時(shí)，三類工具內(nèi)部子工具數(shù)量差異較大，在一定程度上影響了我國(guó)檔案開放工作的建設(shè)和發(fā)展。

2.Y維度編碼結(jié)果與分析

由表2可知，首先，檔案開放工作保障相關(guān)規(guī)定數(shù)量最多，表明政府注重對(duì)檔案開放工作的監(jiān)督與保障，高度重視檔案開放的安全性與規(guī)范性；其次，檔案開放程序與范圍占比較高，可以看出我國(guó)有著較為明確的檔案開放范圍以及較為清晰的檔案開放工作流程，有利于提高檔案開放工作的效率；最后，政策中有關(guān)檔案開放方式、原則、主體和定義的內(nèi)容占比較低，仍有待完善。

在各政策內(nèi)容中，三類政策工具占比并不均勻，如在開放主體中大量使用環(huán)境型工具，即通過制定法律法規(guī)明確檔案開放的主體，但需求型工具明顯較少，不利于推進(jìn)各主體間的合作交流，加強(qiáng)信息溝通；檔案開放工作保障中環(huán)境型工具使用最多，其他兩類數(shù)量過少，在資金、人才等方面保障力度不足，對(duì)檔案開放的拉動(dòng)力也較弱。同樣，其他政策內(nèi)容，如開放方式、范圍等也存在此類問題。

三、政策工具一內(nèi)容二維分析框架下我國(guó)檔案開放政策存在的問題

1.三類政策工具應(yīng)用比例失衡且內(nèi)部差異較大

我國(guó)檔案開放政策兼顧供給、環(huán)境和需求三種政策工具，但三類工具在使用上存在比例失調(diào)問題，整體表現(xiàn)出“重環(huán)境，輕供給，缺需求”的局面。

具體來說，環(huán)境型工具較多使用監(jiān)督檢查、法律管制類工具，說明政府注重檔案開放監(jiān)督體系的建立健全。但過度的監(jiān)督管制非但不會(huì)提升檔案開放工作的質(zhì)量，反而使工作人員承擔(dān)過多責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致應(yīng)開放的檔案未開放現(xiàn)象屢見不鮮。目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施工具過少，也會(huì)造成目標(biāo)不清晰、工作人員積極性不足等問題；供給型工具類型多樣，但使用數(shù)量不均衡，人才培養(yǎng)、信息技術(shù)支持、公共服務(wù)三種工具數(shù)量總和小于信息提供與保障，說明政府在人才、技術(shù)和公共服務(wù)設(shè)施等方面投入欠缺；需求型工具過少，且僅涵蓋兩類子工具，忽略了政府采購(gòu)、服務(wù)外包等工具的使用，可能導(dǎo)致政策拉力作用不明顯。

2.部分政策內(nèi)容規(guī)定較為欠缺首先，從政策內(nèi)容維度的編碼結(jié)果來看，檔案開放定義嚴(yán)重缺失，僅有《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》第二條對(duì)檔案開放作出明確定義，導(dǎo)致人們?cè)谑褂么烁拍顣r(shí)無法找到統(tǒng)一確切的定義，易與檔案公布、檔案解密等其他類似概念相混淆；其次，關(guān)于開放原則、主體和方式的規(guī)定略有欠缺，成為檔案事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素；最后，雖然檔案開放工作保障內(nèi)容較多，但多為監(jiān)督指導(dǎo)、法規(guī)制度等，較少提及人才培養(yǎng)、資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等保障措施，沒有形成全方位、多層次的檔案開放工作保障體系。可以看出，我國(guó)檔案開放政策在內(nèi)容布局上呈現(xiàn)出比例失衡問題，導(dǎo)致政策內(nèi)容在全面性和針對(duì)性上存在一定的問題。

3.政策內(nèi)容與工具適配性不足

從政策工具與內(nèi)容二維分析結(jié)果來看，除檔案開放定義、范圍、方式及有關(guān)檔案利用的內(nèi)容外，其余內(nèi)容均以環(huán)境型工具數(shù)量最多，供給型與需求型工具投入不足。例如，開放主體方面需求型工具僅有2條，占比約11% ，意味著各類檔案開放主體，如檔案館、檔案形成單位或移交單位等之間的合作交流不足，社會(huì)參與度較低。開放程序方面供給型工具僅有2條，占比 3.77% ，表明政府針對(duì)檔案開放工作組織、審核等某一具體環(huán)節(jié)的資金、人才和技術(shù)投入力度有待加大等。政策工具與內(nèi)容要素間的匹配度不足將直接影響政策的整體效應(yīng)。因而應(yīng)在考慮政策工具和內(nèi)容契合度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整完善，以提升政策工具的協(xié)同效力。

四、政策工具一內(nèi)容二維分析框架下我國(guó)檔案開放政策的優(yōu)化路徑

1.調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，以放大組合效應(yīng)

（1）合理配置環(huán)境型工具內(nèi)部比例。細(xì)化監(jiān)督檢查規(guī)定，明確監(jiān)督主體、方式等內(nèi)容，形成覆蓋全面的監(jiān)督體系。同時(shí)，增加目標(biāo)規(guī)劃及策略性措施類工具，通過設(shè)立目標(biāo)與制訂計(jì)劃，以把握工作進(jìn)展。針對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的問題，可以采取一些短期可行的措施，加強(qiáng)對(duì)工作人員的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，激發(fā)其工作熱情。

（2）繼續(xù)優(yōu)化供給型工具的組成。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、聘請(qǐng)專家等方式加大人才培養(yǎng)力度。發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)檔案開放的支撐作用，鼓勵(lì)拓寬先進(jìn)技術(shù)在檔案開放中的應(yīng)用范圍，如利用人工智能開放審核等。增加公共服務(wù)類工具，要求檔案部門完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)開放檔案利用共享平臺(tái)，提高檔案工作服務(wù)民生的能力。

（3）逐步增強(qiáng)需求型工具使用力度。擴(kuò)充子工具類型，如增加應(yīng)用試點(diǎn)相關(guān)政策，鼓勵(lì)在非涉密檔案中開展人工智能開放審核試點(diǎn)工作。借鑒檔案館檔案開放審核服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，積極探索政府采購(gòu)、服務(wù)外包等可行路徑。補(bǔ)充社會(huì)參與類工具，支持社會(huì)力量參與檔案開放工作，鼓勵(lì)檔案部門通過召開聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)等問需

于民。

2.補(bǔ)齊政策內(nèi)容短板，以實(shí)現(xiàn)均衡供給

首先，應(yīng)增加檔案開放定義的相關(guān)政策。在專門性政策文本中清晰界定檔案開放、檔案公布等概念，確保公眾閱讀時(shí)能夠獲得統(tǒng)一的定義。

其次，適當(dāng)完善開放原則、主體和方式相關(guān)政策。例如，《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》指出，檔案開放應(yīng)“遵循合法、及時(shí)、平等和便于利用的原則”，應(yīng)以此為借鑒對(duì)檔案開放的基本原則加以規(guī)定。明確檔案開放主體及責(zé)任分工，逐漸形成多主體協(xié)同開放檔案機(jī)制。增加檔案開放方式有關(guān)內(nèi)容，包括但不限于通過互聯(lián)網(wǎng)公布開放檔案目錄、建設(shè)檔案開放利用服務(wù)平臺(tái)等形式。

最后，充實(shí)檔案開放工作保障的內(nèi)容。在保證開放流程清晰、依法合規(guī)的前提下，健全檔案開放監(jiān)督體系、人才資金投入機(jī)制等，確保形成全方位、多層次的檔案開放保障體系。

3.提升政策工具與內(nèi)容耦合性，以增強(qiáng)執(zhí)行效力

當(dāng)前，我國(guó)檔案開放政策具有工具與內(nèi)容協(xié)同不足的特征，政府需要著重提升二者的耦合性，提高各政策內(nèi)容與不同工具間的匹配度。例如，可在開放主體上適當(dāng)增加需求型工具的數(shù)量，加強(qiáng)檔案館與檔案形成單位或移交單位之間的交流，構(gòu)建互聯(lián)互通的工作格局。充分利用環(huán)境型工具，如法律管制細(xì)化定義和開放范圍，這是檔案開放工作開展和檔案開放學(xué)術(shù)研究的重要基石。通過需求型工具強(qiáng)化開放及未開放檔案利用的相關(guān)規(guī)定，拓寬檔案利用的主客體范圍，為檔案開放事業(yè)發(fā)展提供拉力。以環(huán)境型工具創(chuàng)新檔案開放方式，參照政府信息公開的形式，創(chuàng)設(shè)以申請(qǐng)開放檔案的業(yè)務(wù)，把不宜向全社會(huì)開放的檔案提供給有需要的人利用等。

五、結(jié)語

總之，我國(guó)檔案開放政策工具類型多樣，內(nèi)容豐富，但政策工具使用比例不均衡的現(xiàn)象仍然明顯，且部分政策內(nèi)容不夠細(xì)化，二者間匹配度有待提升。新時(shí)代檔案開放政策應(yīng)以工作現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，以解決工作中的實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，出臺(tái)更加科學(xué)、有效及可操作的政策規(guī)定。同時(shí)，由于政策的發(fā)展是動(dòng)態(tài)變化的，因而本研究在研究對(duì)象的選取上需持續(xù)優(yōu)化，提高研究的時(shí)效性。

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作者單位：遼寧大學(xué)信息資源管理學(xué)院