OECD在國際發展中的角色轉型：從制度構建到知識供給

經濟合作與發展組織（OECD）是國際發展領域中極為重要的國際組織。其下設的發展援助委員會（DAC）的主要職能是，協調發達國家與發展中國家間的發展合作事務，推動國際發展援助政策的協商進程，并構建相應的國際規范。作為主要援助國的援助協調機構，OECD在構建國際發展援助體系與制度框架層面，發揮著重要作用。進人21世紀以來，隨著新興援助國的興起，OECD在國際發展領域的角色逐漸從制度構建轉向知識供給。這對全球和中國的發展合作都具有深遠影響。

一、文獻綜述

盡管OECD在國際發展體系和制度框架的構建與演變進程中占據特殊地位，但專門研究OECD與國際發展相關議題的文獻并不多。當前，大部分研究成果將OECDDAC成員國作為國際發展合作的一類主體，即作為發達經濟體/傳統援助國的代表，與新興經濟體/新興援助國進行比較分析。

自 21世紀以來，關于OECD與國際發展的研究文獻大致可歸納為4類。一是梳理OECD DAC 自身發展歷程，總結其在國際發展不同歷史階段的作用，具有代表性的文獻是OECDDAC發布的諸多重要報告（OECD，1994；OECD，2006）。二是研究OECDDAC 成員國的援助規模、方式、流向、特點及趨勢等，包括OECDDAC成員國與以中國、巴西、印度等國家為代表的新興援助國在援助規模、分配、模式和效果等方面的比較研究（鄭宇，2021；劉寧，2019；姚帥，2017）。三是聚焦國際發展體系和機制研究，尤其關注OECDDAC在國際發展統計和評價等方面的制度、方法及其變革（胡建梅、黃梅波，2018；周弘等，2022）。四是近年有學者開始關注OECD DAC 通過知識供給，如搭建發展知識網絡、構建知識共同體等方式，在國際發展中發揮的新作用和蘊含的新意涵（黃梅波、朱丹丹，2013；徐秀麗、李小云，2020；王瑞、徐秀麗，2024）。本文梳理OECDDAC在國際發展制度構建方面的作用，聚焦其從制度構建向知識供給的角色轉型，深人分析這一轉向的背景和意涵，并在此基礎上提出中國處理與OECD DAC等國際發展機構之間的關系、參與國際發展合作與全球治理的政策建議。

二、OECD與國際發展的制度構建

國際制度研究通常可劃分為國際組織和國際機制兩個部分。在國際組織方面，研究聚焦于OECD、世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機構。在國際機制方面，不同學者給出了各具側重的定義：約翰·魯杰（John Ruggie）將國際機制界定為“為一組國家所接受的相互期望、規則和規定、計劃、組織動力和財政承諾”；羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）和約瑟夫·奈（Joseph Nye）認為國際機制是“影響相互依存關系的管理性安排”；斯特芬·克拉斯納（Stephen Krasner）則提出，國際機制是“成套的含蓄和明確的原則、規范、規則和決策程序，在給定的國際關系領域中，行為體的期望依此趨攏”（彼得·卡贊斯坦等，2018）。OECD，尤其是DAC，在國際發展的制度構建進程中發揮著重要作用。主要體現為：界定官方發展援助的通行概念，制定官方發展援助的共識承諾目標并推動落實，制定具備受援資格的國家、地區和國際組織名單，制定統計規則、方法、程序并定期統計發布OECDDAC 成員國援助數據，制定評估原則、方法并對成員國援助活動及有效性等援助議題進行機制化評估。由此，OECD建立了一套為OECD DAC成員國和部分新興援助國所認可的原則規范、規則程序及承諾期望體系。

（一）界定官方發展援助的通行概念

概念是知識體系的基本構成元素，也是辨識學科特征的重要標志，構成理論形成和發展的基礎，作為話語在專業領域內得到廣泛使用（田野，2023）。OECDDAC 對國際發展最重要的貢獻之一，是確定了國際上廣泛認可的官方發展援助（ODA）的概念。1961年7月OECDDAC正式成立，1969年OECD DAC首次提出ODA的概念，并于1972年修訂后最終確定了國際通行的ODA定義，即ODA是指由官方機構（包括中央政府、地方政府及其執行機構）向發展中國家和多邊機構提供的，旨在促進發展中國家經濟發展和社會福利的援助，包括贈款、贈與成分不少于 25% 的“軟”貸款（按 10% 的折扣率計算）和技術援助。ODA概念的界定與推廣，有利于明確ODA的范疇，為下一步成員國機制化地報告，OECDDAC定期統計并發布高質量、可比較的援助數據奠定了基礎。

（二）推動官方發展援助的共識承諾目標

OECDDAC對國際發展的另一個重要貢獻，是推動當前普遍使用的衡量雙邊援助國援助貢獻的承諾目標，即ODA在國民總收入中的占比（ODA/GNI）達到 0.7% 。1964年，首屆聯合國貿易和發展會議提出國際援助的建議目標，建議DAC國家援助承諾的 81% 應為贈款或貸款，利息不超過 3% ，貸款期限不低于25年，貸款平均寬限期為7年。1967年，OECDDAC在第二屆貿發會議上發布《用國民收入比例來衡量官方援助》，提出ODA占國民收入 1% 的目標。1969年，DAC首次公布各成員國ODA在國民生產總值（GNP）中的占比數據，并推動聯合國于1970年通過了ODA在GNP占比 0.7% 的承諾目標。此后，DAC持續推動成員國完成該目標的國內立法程序。瑞典于1974年成為首個實現ODA在GNP占比達到 0.7% 目標的國家，荷蘭（1975年）、挪威（1976年）、丹麥（1978年）等國家也相繼實現這一目標。1993年，國民經濟核算體系（SNA）用GNI替代GNP，DAC 也改為使用ODA在GNI占比達到 0.7% 的目標并沿用至今，且每年發布成員國ODA在GNI的占比數據（OECD，2024）。ODA/GNI占比承諾為援助國設定了援助目標，提供了援助貢獻的量化數據，便于橫向比較成員國的援助努力，在成員國之間形成了一定的同業壓力。

（三）制定官方發展援助受援國名單

OECD DAC綜合世界銀行的收人水平國家分組、聯合國定義的最不發達國家等名單，制定了OECD DAC成員國的受援名單，受援方包括發展中國家和多邊機構。該名單每3年更新一次，是判定發展中國家和多邊機構是否具備接受OECDDAC成員國ODA資格的重要依據，同時也為雙邊援助國確定各自的受援國名單提供參考。盡管OECDDAC受援名單不具有強制性，但一個國家或多邊機構是否在名單內意味著其是否具有受援資格，也是部分DAC成員國通過國會立法向該受援方提供援助的首要條件，涉及援助預算、撥款等法案的審批程序，同時關乎援助方式和優惠度等實質性問題。①目前，OECD DAC 的受援國和多邊機構名單，與世界銀行按照GNI劃分的高收入國家、中高收入國家、中低收人國家、低收人國家分組，國際貨幣基金組織按照購買力平價人均GDP劃分的發達經濟體、新興市場及發展中經濟體分組，聯合國定義的最不發達國家、重債窮國分組，以及聯合國開發計劃署根據人類發展指數劃分的極高人類發展水平、高人類發展水平、中等人類發展水平、低人類發展水平分組等，共同構成反映一個國家的經濟能力和發展水平的重要統計依據，國際組織和雙邊援助國在此基礎上制定發展戰略和做出政策選擇，以及提供ODA并開展國際發展合作。

（四）機制化統計和發布援助數據

OECD在國際發展領域的平臺網絡作用充分體現在定期統計并發布高質量、可比較的援助數據，使國際社會能夠在相對統一的語境下圍繞國際發展開展研究、對話并獲得決策證據。OECDDAC 的一項重要工作是確保成員國和鼓勵非成員國定期、全面、準確地報告ODA數據，使數據可預期、可獲得、可比較，并對部分重要新興援助國的援助活動進行估計。OECDDAC 定期統計并發布31個成員國、歐盟，以及19個向其報告ODA數據的非成員經濟體的援助信息，包括援助規模、資金流向、領域分布、援助機構等；同時，估計并發布巴西、中國、印度、南非、墨西哥等9個未向其報告援助數據的新興經濟體的援助情況。數據發布形式包括OECDDAC年度匯總數據庫、債權國報告系統數據庫（CRS），以及《統計報告指南》《年度發展合作報告》等出版物。其中，CRS一度是引證最多的援助數據庫。② 這些數據庫和出版物提供了官方及非官方援助機構按照受援國和地區、部門、渠道、類型、實施方式等劃分的年度數據。《統計報告指南》在ODA定義基礎上，對統計術語、口徑、范疇、代碼等進行了詳細規定，并根據實際情況定期更新，以確保援助數據質量。③OECD DAC 規定國際發展援助的質量標準和指導方針，定期統計成員國向發展中國家提供的援助數據，由此成為發達國家在國際發展援助領域信息統計和政策協調的主體機構（丁韶彬，2008）。

（五）推動形成通行規范并開展評估

自成立以來，OECD提出并積極推動“去捆綁援助”、促貿援助、援助有效性、援助協調性、援助透明度等概念和倡議，憑借在國際援助領域的影響力和話語權，使得這些概念和倡議成為援助領域的通行規范與主流觀念。以“捆綁援助”為例，捆綁援助曾經是發達國家普遍采用的援助方式，隨著發達國家產業升級換代進入后工業化時期，國內企業的貿易保護需求下降，捆綁援助的做法也逐漸減少（鄭宇，2017）。從20世紀90年代開始，發達國家積極倡導“去捆綁援助”，要求援助國不附加資金使用條件。在此背景下，OECDDAC于2001年4月通過《關于不附帶條件的官方發展援助的建議》（以下簡稱《建議》），邀請成員國自 2001年起降低對最不發達國家的捆綁援助占比，倡導在受援國內而非援助國采購商品和服務。2008 年，DAC同意將這一建議范圍拓展至39個重債窮國；2014 年7月，修訂《建議》，并邀請非DAC 國家降低雙邊捆綁援助比例；2018年10月，再次修訂《建議》，將覆蓋范圍擴大到重債窮國以外的其他低收人國家，以及僅接受國際開發協會援助的國家和地區。在OECD DAC 等國際組織推動下，捆綁援助比例成為衡量援助質量的主要指標之一，捆綁援助的使用大幅減少，DAC 成員國非捆綁援助比例迅速上升。1999—2001 年 DAC 國家非捆綁援助平均占比為46% ，2008年達到 82% （OECD，2021），2016—2020年分別為 88.7% 、 91.2% 、 86.7% 、 87.1% 和91.5% ，澳大利亞、加拿大、日本、英國等國家基本實現了“去捆綁援助”（OECD，2022）。此外，OECD DAC對成員國的援助活動、重要援助議題、通行規范執行情況等進行評估，一方面跟進評估成員國援助情況，同時為下一步修正和制定更有效的援助政策提供參考。OECDDAC按照國別和議題對DAC 國家的援助活動進行評估，包括援助資金流向和結構、履行國內和國際承諾的情況、援助有效性和管理實施等。國別評估采用同行評議等方法，每年評估2～3個成員國，每個成員國每4年接受一次評估。OECDDAC是“國際上唯一一個對雙邊發展合作機制進行經常性評議的機構”（李小云等，2013）。

概而言之，OECDDAC自成立以來，在構建國際發展體系、規范、標準與制度，統計和發布援助數據，協調成員國援助政策和實踐等方面建立了廣泛的國際共識及交流平臺，并對新興援助國產生了影響。例如，1996年OECD發布《塑造21世紀：發展合作的貢獻》，重新強調援助規模的重要性。該報告成為扭轉冷戰后“援助疲勞”、建立新共識的起點，為進人21世紀后召開的三次發展籌資國際會議（IDFC）奠定了良好基礎。可以說，當前國際發展合作活動總體上是在OECDDAC建構的框架之下開展的。

三、OECD協調國際發展合作面臨的挑戰

以OECDDAC成員國為代表的傳統援助國構建了國際發展的體系和制度框架。與此同時，DAC成員國未能實現通過國際發展合作幫助發展中國家擺脫貧困的承諾目標，這對OECDDAC作為國際發展援助協調機構的理論基礎、政策水平及其所代表的傳統援助模式的有效性和權威性形成質疑。隨著中國、印度、巴西、墨西哥、南非等新興市場國家援助規模持續增加，援助影響力不斷提升，OECDDAC 作為傳統援助國的“富人俱樂部”，一方面無法代表當前國際發展的整體情況和最新趨勢，呈現出代表性不足的問題，另一方面部分新興援助國希望保持獨立性、自主性和自身特色，OECD DAC 在援助政策和實踐協調方面也顯得力不從心。

（一）OECDDAC所代表的傳統援助模式權威性不夠

聯合國2030年可持續發展議程將“在全世界消除一切形式的貧困”作為17項可持續發展目標之首。按照世界銀行每人每天2.15美元（2017年購買力平價）的貧困標準，2020—2022年全球貧困人口分別為7.62億人、7.49億人和7.12億人，貧困發生率分別為 9.75% 、 9.5% 和 8.95% ，雖然較1990 年的高點（貧困人口為20.07億人，貧困發生率為 37.92% ）已有大幅下降，但仍遠高于極端貧困率低于 3% 的2030年可持續發展目標。威廉·伊斯特利（2008）批評西方發達國家未能兌現其帶領欠發達國家擺脫貧困、走向繁榮的承諾，稱之為“白人的負擔”。蔡昉（2017）將“白人的負擔”稱為“伊斯特利悲劇”，認為其指出了世界上窮人面臨的兩大悲劇：第一個悲劇是全球有數億人處于極度貧困，亟待獲得發展援助；第二個悲劇是發達國家投入了數以萬億美元計算的援助，卻收效甚微。傳統援助理論難以解釋當今世界面臨的諸多發展問題，已有援助實踐也無法解決發展中國家遭遇的現實困境，OECD DAC所代表的傳統援助模式的有效性和權威性受到質疑，面臨制度性和機制性的深層次挑戰。

（二）OECDDAC所代表的傳統援助模式代表性不足

當前的國際發展格局與OECDDAC成立時發生了較大變化。20世紀60年代，國際發展合作的提供方主要是發達國家，協調DAC成員國的發展政策和實踐意味著基本上在國際上形成了相對一致的制度規范。進人21世紀后，國際發展領域最為突出的變化是，中國、印度、巴西、南非、墨西哥等新興經濟體的南南合作實踐表現出越來越好的經濟效益和越來越廣的影響力，國際發展援助領域的南北權重發生了明顯變化，以發達國家為主的OECDDAC無法全面體現國際發展合作的整體情況和新興援助國的援助實踐，在援助參與主體和格局方面代表性不足。OECD DAC 曾嘗試擴大成員國范圍，2010 年以來共有8個國家加人DAC，除韓國外均為東歐轉型國家。① 但OECD DAC 依靠擴大成員國范圍來解決代表性問題的效果不彰，一方面加人OECD DAC 存在資質要求，另一方面新興援助國對于加入OECDDAC的態度不統一。巴西、阿根廷等國家積極謀求加人OECD及DAC，并為此放棄發展中國家地位；中國、印度、墨西哥、南非等國家則認為，新興援助國將援助與貿易、投資等其他對外經濟關系相結合，采取的是不同于傳統援助國的援助概念、理念與范式，由此堅持推遲乃至拒絕加人OECD DAC及其所代表的發展體系。以墨西哥為例，墨西哥于1994年加人OECD，但并不尋求加入DAC，認為其與DAC 成員國在身份定位、伙伴關系等方面并不完全一致。DAC 是援助組織，成員國均為援助國且主要是以美國、英國、德國、日本等發達國家為代表的傳統援助國，提供的是援助，與發展中國家之間是“受援國一援助國”的南北關系，而墨西哥不是援助國，開展的是南南合作而不是南北援助，與發展中國家之間是合作伙伴的關系（郭語，2022）。

（三）OECDDAC援助協調力度下降

OECDDAC成立的初衷是協調成員國之間的援助政策和實踐，形成相對統一的國際發展體系和制度，從而提升援助的協調性和有效性。DAC 是國際發展的交流和對話平臺，具有“論壇”性質，其制定出臺的規則制度僅具有“軟法”性質，是通行規范，但約束力較弱，更多依靠成員國之間的自愿選擇和同業壓力。以ODA在GNI占比達到 0.7% 的承諾目標為例，該目標自設立以來一直僅有少數成員國履行承諾，美國、英國、法國、日本等重要援助國并未履行承諾，且不履行承諾不存在任何道義上和實質性的代價和懲罰，使得這一目標日益成為一個既沒有約束力也不具有現實意義的數據，甚至產生了國際制度的分離效應。所謂國際制度的分離效應是指，在那些國內沒有組織良好的利益集團可以與國際制度掛鉤的國家，或者在那些國內政治過程控制嚴密的國家，如果沒有強制力或者沒有其他國家的壓力以迫使其遵守的話，國際協定就不大可能產生效應，可能引起制度內國家行為的分離性（彼得·卡贊斯坦等，2018）。這種缺乏代價和懲罰的分離效應，對于制度的落實執行具有負面作用，OECD DAC不僅難以協調體系外新興援助國的援助政策和實踐活動，對于成員國的協調力度也有所減弱。當前，在大國博弈、地緣政治競爭加劇背景下，傳統援助國利己主義色彩漸濃，更趨于優先服務本國政治安全和經濟利益，對外援助的發展屬性正在被弱化。發達國家更多從本國利益出發，各自為政、各行其是，進一步加劇了OECDDAC的協調難度。

四、OECD從制度構建轉向知識供給

面對自身權威性不夠、代表性不足、協調能力下降的現實，OECDDAC無法繼續維持此前構建發展領域國際制度規范的能力。對此，OECD 的因應之策是：一方面，加大與新興援助國的接觸和交流，提升代表性和包容性；另一方面，從制度構建轉向知識供給，避免引起新興援助國的不適和反感，希望通過知識的生成、傳播與內化，繼續保持對國際發展領域的影響力。這是OECDDAC知識轉向的邏輯起點，也是其邏輯終點。

（一）OECDDAC的政策取向從制度構建轉向知識供給

如果說21世紀以來的國際關系研究出現了“實踐轉向”，開始將國際關系的本質特征視為實踐，并關注日常實踐（王瑞、徐秀麗，2024），那么當前國際發展領域正在發生“知識轉向”。OECD DAC作為發展領域最主要的國際機構，其機構屬性體現出從制度構建和政策協調轉向知識供給的趨勢。

一方面，加大對新興援助國的關注和接觸。這源于OECD DAC不斷擴大對體系外援助主體和實踐了解的需求。2005 年，OECD DAC 制定了“外展戰略”（Outreach Strategy），包括數據收集、援助透明度等議題，旨在加深對新興援助國的了解，擴大接觸和交流。2009年，中國一發展援助委員會研究小組（China－DAC StudyGroup）成立，由原中國國際扶貧中心和OECDDAC 共同組成聯合秘書處，分享發展知識、交流發展合作經驗。2011年，OECDDAC 制定“門戶開放”（Open Doors）政策，強調加強與新興市場國家在發展領域的接觸及合作，希望借此充分了解新興援助國的援助政策和實踐。OECD DAC在國際發展領域對新興援助國關注度提升的一個突出表現是，不斷提出與中國等新興援助國開展三方合作項目，尤其是對非三方合作（張春、張紫彤，2022）。206年，應歐盟要求，非洲問題自1998年中歐領導人會晤以來首次出現在中歐聯合聲明中。2011年，中美雙方決定在下一輪中美戰略與經濟對話前就政策規劃以及非洲、拉美、南亞和中亞事務舉行新一輪對話，加強兩國在地區和國際問題上的協調合作。基于上述政策導向，中國與德國、美國和新西蘭等國家開展了多個三方合作項目。

另一方面，提供必要的、前沿的、全面的發展知識。進人21世紀以來，國際局勢復雜深刻變化，傳統援助國援助動機和政策偏好差異增大，新興援助國希望保持自身的獨立性和特殊性，OECD DAC對傳統援助國和新興援助國的協調能力均有所削弱，這促使其改變工作方式和政策取向，從強調成員國采取協調一致的制度，逐漸轉向為包括新興援助國在內的援助主體提供必要的、前沿的、全面的發展知識。如前所述，在傳統援助國紛紛重視開展對非三方合作之際，OECD DAC 相應建立了三方合作項目數據庫，統計向其報告的三方合作項目情況，并在國際社會對三方合作缺乏了解和共識的情況下，對三方合作的概念、范疇、方式、效果等進行研究界定，推動政策界和學術界加深對三方合作的理解。面對ODA概念無法涵蓋新興援助國的援助實踐、OECDDAC 代表性不足的問題，OECD DAC自2015年起積極引人“官方對可持續發展的總支持”（TOSSD）概念，拓展開發性融資的內涵和外延，將新興援助國援助、貿易、投資相結合的援助模式以及南南合作納入討論范疇。面對對傳統援助模式有效性的質疑，OECD DAC開啟了有關“援助有效性”的全球討論，通過高級別會議等國際場合提升國際社會對該問題的關注，并于2005年、2008年出臺了《有關援助有效性的巴黎宣言》和《阿克拉行動議程》。通過這些主要在學術界開展的研究討論，援助有效性的局限性問題得到國際發展界重視。2011年，第四屆援助有效性高層論壇通過了《釜山宣言》，正式提出促進包括發達國家和新興經濟體在內的“新的合作關系”，并推動用“發展有效性”替代“援助有效性”。TOSSD、新的合作關系、發展有效性等新概念、理念和知識的目標及效果是多元的，試圖將新興援助國納入國際發展體系是其中的重要考量因素，也是以OECD DAC 為代表的傳統援助國擴大自身代表性、恢復權威性、提升對新興援助國援助政策和實踐影響力的嘗試。

（二）OECDDAC轉向知識供給的意涵

OECD DAC 的知識轉向具有兩面性。一方面，知識作為全球公共產品，OECD DAC 生產、分享、傳播發展知識，對推動國際發展具有基礎性作用，通過知識供給為國際發展政策選擇提供智力方案與合法性支撐。以TOSSD為例，其最初是學者觀點，后來成為專家團體的共識，進而為DAC所提倡（周弘等，2022），其傳播和形成進程體現出知識對政策的影響力。經過OECD的持續推廣和倡議，包括新興援助國在內的越來越多國家逐漸接受 TOSSD 的概念。巴西于 2020 年加人 TOSSD 工作小組，并據此于 2021年調整了巴西國際發展合作的統計口徑和方法，以便與 TOSSD 銜接。巴西 2022年發布的2019—2020年版《巴西國際發展合作報告》已采用TOSSD統計方法，預計未來會有更多國家采用TOSSD的概念和方法。

另一方面，由于知識與權力之間的天然聯系，且OECD DAC的發展知識主要由傳統援助國生產，通過維護發展知識的權威地位，傳統援助國仍然能夠牢固掌握關于發展問題的話語權。建構主義通過研究知識型專家的跨國網絡系統，即“認知共同體”（epistemiccommunity）來討論因果性認識的影響，認為將觀念作用和制度作用完全分離在實際中是十分困難的，知識、制度與政治結構之間存在聯系，具有專業知識和能力的專業人士網絡在政策制定過程中發揮重要作用，能夠影響戰略認知和政策選擇（彼得·卡贊斯坦等，2018）。這于20世紀60年代，在現代化理論對美國建構第三世界政策時的影響中已得到充分體現。美國在觀念上將援助與美國的世界地位、核心國家利益和目標、世界的進步、自由民主在美國內外的存續之間，建立起一種穩固的關聯性（牛可，2007）。這種關聯性使得現代化理論在第二次世界大戰后美國對外政策的觀念和實踐中發揮了指導性作用。同樣的，從表面看，OECD DAC 的權威性和協調能力有所下降，對新興援助國的政策和制度缺乏約束力；但從長期看，其通過知識供給的方式，能對新興援助國的援助理念、觀念塑造等產生更加根本性的影響，即OECDDAC 可以通過知識供給塑造國際社會對于什么是“好的國際發展”的認知。正如徐秀麗、李小云（2020）所述，發展知識在現行全球秩序形成與重塑過程中具有隱形線索的作用，構筑一個文明秩序的等級，不僅需要通過話語的創建，還需要通過話語在政治經濟、社會文化等多方面的實踐，不斷在人們心中勾勒文明和野蠻秩序的經緯。西方發展知識在這一過程中發揮了關鍵性的作用。理念或話語等以知識的形式內化于行為體，在實踐中與其他知識構成了系統的知識體系。作為意識形態的現代化理論塑造了第三世界對“發展”的信仰，構建了國際發展共同體的集體意識（王瑞、徐秀麗，2024）。在此意義上，知識與理論不僅是學術活動，更重要的是建構觀念、形成規范，是理解全球變遷進程的框架。就國際發展領域而言，不同理論之間雖然在具體內容上存在差異，但在差異之中蘊含著一些共有理解和基本價值，存在理論和價值取向的趨同現象。這種趨同現象本質上源于知識和觀念的趨同，知識能夠從思想上改變認知，從而改變目標的設定和具體措施的選擇。知識轉向的典型代表是世界銀行在20 世紀90年代推出的“知識銀行”戰略，該戰略背景是以“華盛頓共識”為代表的新自由主義經濟改革在發展中國家失敗和“知識經濟”的興起。“知識銀行”戰略具有兩面性：表面是傳播公共知識，實質是“范式維護”和意識形態輸出（李華，2016）。OECD DAC的知識轉向亦是如此。

五、中國處理與OECDDAC關系的政策啟示

目前，中國與OECD及DAC的互動聯系尚不多。但隨著中國在國際發展領域影響力的持續提升，雙方未來必將經歷博弈、融合、嬗變的漸進過程。中國可以探索加人發展領域國際組織，積極參與構建新型發展知識體系和知識網絡，進而塑造國際發展的良好氛圍和外部環境。

（一）探索加入發展領域國際組織

總體而言，相較于貿易投資等經濟領域，包括中國在內的新興市場國家在發展領域融入世界體系和國際化的程度明顯滯后。選擇是探索加入OECDDAC、積極參與發展領域的國際規則制定和角力，還是繼續保持距離、延續兩套體系并行的現狀，是新興援助國和傳統援助國均需要思考的現實問題。新現實主義的供應派機制理論認為，國際機制是霸權國供應的公共產品，以權力結構為第一考慮，這導致中國等新興市場國家對深度融入國際體系有所顧慮。處于體系外的新興援助國對國際制度的公平公正心存疑慮，擔心國際制度是霸權國貫徹權力意志的工具。新自由制度主義的需求派國際制度理論則認為，國際制度的存在和運行是因國家擺脫“囚徒困境”、實現共贏的需求而生。國際制度由此具備了服務功能，使國家努力在國際制度提供的框架之內以最小的成本獲得最大的利益，從而激發國家間的合作動力。

OECDDAC等國際組織需要以中國為代表的新興援助國的參與，否則“相關的國際制度和規范便失去了意義，其最終決議與安排的合法性和公信力都會大打折扣”（王逸舟，2018）。對中國而言，積極探索加入發展領域的國際組織，有助于推動發展合作國際規則制定，使其符合中國及其他發展中國家的共同訴求。因此，OECD體系內外的國家均有開展對話、交流與合作的需求，關鍵是找到合適的切入點，使需求得以落地。TOSSD是近年中國與OECD共同關注的議題，中國國際發展合作主管部門針對 TOSSD已經開展了一系列較為全面深入的政策評估，但目前主要停留在學術和研判階段，缺乏政府部門的參與、實際操作和政策抉擇。統計工作不僅僅是技術問題，如2020 年圍繞世界銀行《營商環境報告》發生的數據違規爭議，及其后續重新制定營商環境體系概念，充分證明了統計知識和方法涉及觀念更新與競爭。TOSSD是一種新的統計方法，統計指標的確定取決于對國際發展援助理念的認識和對目標的設定，也直接影響到對援助規模和貢獻的認定。聯合國2030年可持續發展議程即將到期，后 2030議程大致在2025年啟動討論。這意味著 2026—2029 年是設置下一個全球治理議程的重要窗口期，在這個意義上，TOSSD可能成為中國未來參與國際發展制度構建的一個切入點。

（二）參與構建新型發展知識體系與網絡

中國之于世界，不僅要有經濟貢獻，也應該有不同于西方的知識貢獻。當今的學術體系處在傳統發展知識超供、新型發展知識短缺的狀態（徐秀麗、李小云，2020）。國際發展領域的理論與制度一樣，基本上由傳統援助國也就是OECDDAC成員國主導構建，其他國家并沒有生產太多能夠復制推廣的國際發展制度。中國長期兼具援助國和受援國的雙重身份，憑借70余年的對外援助和國際發展合作歷史，能夠為國際社會提供不同于西方發達國家和其他新興援助國的獨特經驗。中國應積極參與構建新型發展知識體系與網絡，補足國際發展理論和實踐的完整性與多樣性。一方面，傳統發展知識與新型發展知識之間存在不對應，概念、術語等存在不對接、不規范現象。例如，“one health”存在中文譯名不統一的情況（劉培龍等，2023），“三方合作”在中英文語境中都存在多種術語、譯名混用的情況。統一的概念、術語的準確翻譯，是深人對話和有效傳播的第一步，也是推動學科和理論發展的基礎。因此，中國首先可以從概念界定和術語對接方面著手。另一方面，中國提出的全球發展倡議及相應的落實舉措，為全球發展提供了新的理念和實踐模式。應進一步主動連接、探索融合中國模式和西方模式，為全球發展提供更多選擇。

（三）塑造國際發展的良好氛圍和外部環境

在當前大國競爭的背景下，中國被美國視為“主要競爭對手”，國際發展成為開展利益、制度與秩序之爭的重要領域，從合作走向競爭乃至對抗，以至于得出對外援助已成為“不見硝煙的戰場”的觀感（羅照輝，2022）。這既是一種底線思維，也是對國際形勢的反映。當前形勢下，發展領域的國際合作，準確說南北合作、中國與主要大國之間合作的可能性究竟有多大？以三方合作為例，在向OECD 報告的三方合作項目中，2012—2017年中國共參與了32個項目，其中與美歐國家開展的項目為19個；作為對照，2018年之后，中國與美歐國家開展的三方合作項目數為零。國際發展合作是大國外交的重要手段，首先要維護國際安全和本國發展的利益，國際發展合作同時也是促進全球共同發展的主要路徑，強調的是合作與發展。有鑒于此，作為負責任的大國，中國應充分發揮國際發展合作“黏合劑”作用，越是在國際形勢滑向對抗軌道的情況下，越是應堅持國際發展合作的良性競合關系，為發展合作塑造良好的國際與論和外部環境。

結語

現代國際關系理論的一個共有理解是國際秩序的“無政府性”假定，即在世界政治中不存在能夠強制執行規則的制度化等級權威機構。但是，無政府性并不意味著不存在基于規則之上的制度。在國際制度和規范的構建過程中，知識具有更根本性的作用。進人21世紀以來，面對國際局勢和國際發展的深刻變化，以OECD為代表的西方發展共同體發生了從制度構建向知識供給的轉型，通過知識的生產、傳播和內化塑造新的國際發展價值觀。在這個意義上，國際發展合作能力的內涵是多方面的：既包括物質和技術援助，也包括知識援助；既包括具有本國特色和傳統的自主性，也包括國際通行的具有普遍意義的規范和制度。總體而言，國際發展能力“與國家總體實力、物質基礎有關，同時與人的認知、觀念和意志緊密聯系”（王逸舟、郭語，2023）。面對百年未有之大變局，如何處理中國與以OECD DAC為代表的國際組織之間的關系，構建包容中國自主特色和國際通行規范，并蓄傳統援助國、新興援助國及受援國重要訴求的國際發展制度，是中國當前和未來一個時期需要認真思考的重要課題。

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責任編輯：李蕊