從多頭監管到協同治理的預付卡監管新范式

預付式消費，簡單來說就是商家先向消費者收費，并承諾未來分批次交付服務或商品。如今，這種消費模式早已滲透到生活方方面面，從日常吃喝、健身娛樂，到教育培訓、養老醫療，甚至是零售電商、汽車服務領域，都能看到它的身影。以上海市為例，這座城市預付卡經營商家數量超過百萬，每年預付交易金額高達千億元，在全國都處于領先地位。

預付消費卡管理存在的問題

整體統籌協調性不足。我們發現，由于有關預付卡的定義、本質仍不明確，因此是否該對預付卡進行監管、監管邊界在哪等問題尚未形成社會共識。部分行業主管部門的監管配套制度不完善，導致監管責任難以落實，一些領域還存在監管空白。這使得在職責交叉、多頭監管的領域，容易出現行業主管部門“不檢查不處罰”、執法部門“只處罰不檢查”的現象。

監管基礎較為薄弱。當前，預付卡監管平臺尚未實現對預付卡活動的動態監管，導致監管部門難以準確掌握預收費經營主體數量、運營狀態等動態信息，出現了明顯的數據盲區與偏差。這種監管模式對于非現款現貨、存在錢貨分離和兌付周期的預付卡交易而言，無法達到預期的“風險預警”效果。這一問題正逐漸引發三大風險，即單一風險向系統性風險演變、商業風險向金融性風險傳導、監管風險向社會性風險擴散。

監管力度有待加強。《上海市單用途預付消費卡管理規定》頒布至今已逾5年，期間預付卡領域的問題和風險隨著經營場景、流程的變化不斷演變。但相關部門仍沿用靜態思維開展傳統監管，暴露出線索移交不及時、執法主動性不足等系統性問題。因此，在休閑健身、教育培訓等領域，商家和“職業閉店人”利用預付機制進行欺詐、卷款逃跑的現象頻發。

社會共治格局尚不完備。部分行業主管部門的政策宣導存在形式單一、受眾覆蓋面有限的問題，容易引發特定行業的非理性預期；一些企業在信息告知、風險提示、合同規范及退費流程等方面責任落實不到位；部分行業會由于服務能力不足，風險預警和糾紛調解的措施力度不夠，導致應有的協同治理作用沒有充分發揮。此外，公眾的風險防范意識和合同審閱意識也有待提高。

當前，促消費、擴內需是經濟工作的重點，而優化營商環境對釋放市場活力至關重要，預付卡在其中的作用不容忽視。為了更好地保護消費者權益，維護公平競爭的市場秩序，推動上海國際消費中心城市建設再上新臺階，建議修訂《上海市單用途預付消費卡管理規定》。修訂工作應立足預付卡交易的本質特征進行制度設計，系統梳理單用途卡監管體系的運行邏輯，構建風險防控與業態創新動態平衡的目標模式。通過立法修正案完善頂層設計，同步強化技術監管平臺和信用約束機制的配套支撐，從提升治理效果、夯實監管基礎等方面入手，能夠構建以信用為核心的新型長效治理體系。

加強單用途預付消費卡管理的意義

有利于治理市場亂象，實現放心消費

預付卡為數千萬中小微企業及個體工商戶提供了生存支撐，帶動眾多行業持續發展，還能推動普惠金融、場景保險、服務信托等與第三方服務、供應鏈服務實現精準匹配，具有巨大的社會經濟價值。

不過，單用途消費預付卡的使用也存在一定消費風險。中國消費者協會數據顯示，近年來單用途預付卡投訴量始終位居消費投訴榜首，主要問題集中在商家卷款跑路、消費者退費難，涉及人數多、覆蓋領域廣。從預付卡的發展歷程來看，要想解決相關問題、防范化解風險、推動市場健康發展，需要市場主體、保險公司等多方協同發力。

有利于矯正市場失靈，維護公平競爭環境

在單用途預付卡消費中，消費者往往處于弱勢地位。在“先付款后消費”的模式下，資金一旦存入預付卡，控制權就轉移到了經營者手中。對經營者而言，單用途預付卡交易周期較長，容易出現服務質量下滑或經營風險，最終損害消費者權益。監管部門存在監管空白，對違規企業處罰力度不夠，震懾作用有限，導致預付卡風險難以有效控制。部分消費者防范意識薄弱，對消費風險認識不足，容易忽視合同條款或輕信虛假宣傳，進而購買到劣質商品或服務。

雖然國家和地方已出臺多部預付卡管理規定，但受市場復雜性、行業差異性和技術更新等因素影響，現有規定仍難以完全滿足監管需求。因此，必須加強預付卡交易監管，解決“無準入門檻、無資金監管、無服務保障”問題，切實維護公平競爭的市場環境。

有利于維護市場秩序，促進社會信用體系建設

良好的社會誠信是市場經濟運行的客觀需求。單用途卡本質屬于商業信用交易，經營端的主體下沉特性、融資替代功能及逆周期屬性，可能引發或加劇風險累積。消費端由于服務非標準化、履約條件不穩定等因素的存在，導致風險承擔呈現單向性，加之缺乏有效的風險緩釋機制，最終造就了相對弱勢地位。

現階段，我國單用途卡管理的核心目標主要有兩點：一方面是防控風險，即基于信用評估分級結果，結合具體業務環節中信用風險敞口與經濟損失的潛在影響，通過動態調整策略有效控制風險敞口，從而達到最優的風險管理效果；另一方面是促進業態發展，依托信用資質對接紓困資金、信貸支持及消費激勵政策，為單用途卡經營者拓寬業務渠道和融資路徑。在此過程中，信用機制的應用深度和作用維度將不斷深化。

針對商業信用風險，要以信用治理手段構建應對體系。當市場主體（消費者）的自主風險管控能力不足，相關主體應引入外部干預力量，建立信用保障制度框架和常態化運行機制，打造預付卡全流程監管模式，引導發卡企業誠信經營，以此增強消費者信心，實現行業良性循環發展。

當前單用途預付消費卡管理存在的問題

事前有效監管缺位：預付消費卡未能實現應納盡納

預付消費卡的監管基礎仍較薄弱，信息對接不暢、平臺覆蓋不全等問題，導致預期的“風險預警”難以真正實現。

從企業規模來看，多數中小微企業尚未被納入監管體系。根據現行規定，經營者需搭建自有業務處理系統，但由于流程煩瑣、技術門檻較高，遠超中小微企業的承受能力。例如，某連鎖美容機構因無力承擔約20萬元的系統開發費用，只能放棄接入平臺，導致3000萬元預收資金未受監管。2023年數據顯示，上海市約69萬家相關企業中，僅有545家接入“協同監管服務平臺”，接入率不足1‰。而餐飲、零售等行業的接入情況更不樂觀，接入率低于0.01%，導致預收資金缺乏有效管控。

從行業看，部分領域的預付卡尚未納入監管。現行辦法主要規范零售、住宿餐飲、居民服務等行業的法人企業，對健身、教育、娛樂等領域的預付卡發行缺少明確規定，導致這些行業企業接入監管平臺的積極性不高，平臺監管效果有限。合規企業因承擔接入平臺、資金存管等成本，在價格競爭中處于劣勢，而部分劣質企業卻通過低價傾銷搶占市場。

事中規范經營錯位：信息對接存在短板導致風險預警遲滯

信息對接碎片化問題突出。一方面，監管設定的靜態金額閾值脫離行業實際。比如不少行業流行“年卡制”，私教課程套餐價格常在1萬到5萬元，但法規限額未及時調整，企業便會鉆空子拆分合同。例如，某健身機構就把5萬元課程套餐拆成10張5000元課程卡，借此逃避資金存管。另一方面，替代措施比例也不合理。履約保證保險最高只能覆蓋40%的資金，剩下60%仍要企業自己承擔。這導致初創企業壓力巨大，不少企業為維持現金流，只能削減師資成本，最終引發教學質量下滑，退費糾紛不斷。

信用治理滯后問題顯著。首先是信用評價標準不夠科學。部分企業雖有行政處罰記錄，但信用碼更新不及時，無法反映實時風險。比如2023年“威爾仕健身案”“迪卡儂案”中，多家門店閉店前信用碼仍顯示綠碼，消費者未能提前預警。又如某早教機構2022年因虛假宣傳被罰款10萬元，信用碼9個月后才更新，始終顯示“綠碼”，這嚴重削弱了信用警示的公信力，導致僅12%的消費者購卡前會查詢信用碼，60%未簽訂書面合同。其次是數據來源單一且滯后。信用評價主要依賴企業自主上報的預收資金數據，未能整合稅務部門營收數據、市場監管部門行政處罰記錄等。平臺僅顯示企業“投訴數量”，卻不公開投訴內容（如“退款拖延”“服務質量差”），消費者難以獲取預付卡資金備案、使用情況及發卡主體變動等信息。信息披露場景單一、獲取滯后，嚴重影響了消費者的知情權和選擇權。

事后行權保障缺位：事發后追責難與穿透追責機制缺失

企業主體失聯現象頻發，實際控制人追責存在難點。由于法律未明確規定經營者注銷或轉移資產后如何追究實際控制人或股東的責任，消費者維權困難。以“巧虎KIDS”關停事件為例，企業突然注銷并轉移資產，消費者起訴股東時，法院以“公司獨立法人地位”為由駁回訴訟，致使消費者無法突破法人外殼追究實際控制人責任。

資金存管不到位，消費者損失難以賠付。預付款存管比例偏低，監管賬戶資金未能發揮應有作用，消費者很難從存管賬戶中獲得足夠賠償。比如“韋博英語”爆雷前，僅按規定存管了20%的資金，剩下80%被挪用，導致消費者退款時出現數億元資金缺口。存管銀行只能按比例賠付，消費者實際獲賠比例不到10%。

退費條款不清晰，司法判決沒有統一標準。以“悅跑圈”退費糾紛為例，有消費者因傷病申請退還會員費，在同一法院的不同案件中，有的判決支持全額退款，有的則允許企業扣費，裁判尺度差異明顯。

債務清償順位低，消費者優先受償權缺失。預付卡債權在企業破產清算中屬于普通債權，這意味著消費者需要和供應商、企業員工等一同競爭分配剩余財產。以“凱瑞寶貝”破產案為例，企業宣告破產后，消費者登記的債權金額超過千萬元，但由于破產財產有限，且員工工資具有優先清償權，最終消費者的獲賠率不足5%。

單用途預付消費卡管理改進建議

加強統籌協調，不斷提升治理效果

要強化制度框架設計，系統優化單用途預付卡管理體系和運行機制，統籌推進跨部門綜合監管改革，著力解決監管權責不清、部門聯動效率低、風險預警處置體系不完善等根本性問題。市場監管部門需發揮統籌管理作用，推行“統一部署、分工落實”的長效監管模式，細化執法職責，優化服務系統功能，提升整體監管效能。各行業主管部門應與市場監管部門實時共享日常監管數據，完善行政執法與刑事司法銜接機制，對跨領域違法違規線索按管轄權限及時移交；強化預付卡維權行政約束力，構建快速調解、仲裁對接和訴訟通道，設立資金賠付綠色通道，重點防范大型連鎖企業系統性經營風險引發的預付卡兌付危機，試點推行預付卡糾紛全鏈條協同處置機制。

打造更高能級平臺，強化數智監管效能

針對預付式消費存在的活動頻繁、場景多樣、業態復雜、生態建設滯后，以及市場信用體系不健全、金融服務能力不足等問題，相關主體可以按照“全部數據上鏈，上鏈數據共享”的原則，開發建設預付式消費數智監管服務平臺。該平臺以“預付式消費聯盟鏈+監管服務數智系統+數字人民幣”為基本框架，聚焦“三融五跨”，推動技術、業務與數據在預付式消費治理領域的多維融合，構建跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的立體化運行架構；聚焦“五全應用”，實現全空域、全流程、全場景、全解析、全價值的實踐應用；聚焦“三全監管”，對預收資金和信用風險實施全鏈條、全周期、全透明監管；聚焦“政企協同”，共同打造高效協同的市場賦能格局。

加大宣傳引導力度，充分凝聚共治合力

要充分發揮新媒體作用，深化事前消費者教育體系，通過完善信息披露、法規普及、案例警示和風險提示等措施，系統性提升公眾理性消費意識和風險識別能力；同時強化立法解讀的統一性，引導經營者形成合規預期和守法自覺。行業協會需加強自律約束，常態化開展合規培訓，督導會員單位規范預付卡發行流程，并提升糾紛調解的協同處置能力。

此外，要構建覆蓋全市場主體的信息查詢、動態披露、風險預警和處置反饋閉環系統，利用預付碼灰、紅、黃、綠、黑五色動態規則，實時監測和發布經營者風險及信用狀況，引導監管、經營、消費等各環節采信信用信息，推進信用體系建設。當前國家和地方正加快預付卡監管立法，建議根據市場需求和管理需要，適時啟動相關法規規章的廢改立釋工作，以此實現單用途預付卡的高質量管理，切實維護市場秩序與消費者權益。